花儿乐队的加油歌:土地出让制度与土地价格分析

　　住宅价格的上涨受到各方面的密切关注。本次房地产调控的目标也是控制快速上涨的住宅价格。但是，本次调控并没有触及住宅价格上涨的制度性原因，即土地价格和推动土地价格上涨的城市土地出让制度。

　　如前所述，我国城市土地出让制度有三个显著特征：即土地供给的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。这三个特征都有推动土地价格上涨的内在逻辑，是土地价格上涨的前提条件。但是这三个特征却不必然能够推动土地价格上涨；现实中土地价格的上涨还需要两个外部条件，即城市政府对土地财政的依赖以及住宅市场的“卖方市场”。

　　（一）土地出让方式推动土地价格上涨的内在逻辑

　　在土地供给垄断的条件下，政府可以通过对市场上土地供给数量的控制进而控制土地的价格。但是，如果在土地需求方面没有竞争，或竞争不充分，或者买方具有和卖方谈判的能力，那么供给方的垄断也不一定能导致土地价格的上涨。在供给方垄断的情况下，需求方的竞争越充分，那么土地价格上涨越高；在需求方充分竞争的情况下，土地价格将上涨到最高，并把住宅价格上涨带来的所有“剩余”全部拿走。因此，在土地供给垄断的条件下，土地需求方的竞争越充分，那么土地价格越高。

　　这一点可以通过土地出让方式的市场参与程度差别进行验证。划拨土地是最缺乏市场参与的一种出让方式，可以预计划拨的土地价格最低。在协议出让方式下，需求方还有与政府谈判的余地，并且竞争也不激烈，因此，土地价格还可以维持在较低水平。而在招拍挂出让方式下，由于土地需求方的激烈竞争，土地价格将会出现非常明显的上涨。

　　（二）土地财政是土地价格上涨的动力

　　以招拍挂为主的城市土地出让方式，其本来目标是减少划拨和协议出让所带来的无效率和腐败问题。从几年来的实践看，城市土地出让的招拍挂方式极大提高了城市土地出让的收益，减少了出让过程中的腐败，从整体上提高了土地市场的运作效率。但是，在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，这种出让方式导致了土地出让价格的高涨。而地方政府对土地财政的依赖使政府在城市土地出让上的目标变成获取土地出让收入最大化。招拍挂的出让方式为政府实现这一目标提供了手段。地方政府对土地财政的依赖成为土地价格上涨的内在动力。我国土地出让制度的另一个特征是土地出让的“批租制”，即政府可以一次性征收未来７０年（住宅用地）的土地出让金。这种土地的批租制使政府可以在短期内通过土地出让获得高额资金。

　　在１９９４年分税制之前，地方政府的土地出让收入是中央和地方分成的制度；分税制改革后，地方政府的土地出让收入主要归地方所有，并且成为地方财政一个重要来源。特别是在２００２年土地主要以招拍挂方式出让后，土地出让金收入已经成为一些地方政府的主要收入来源，形成了所谓的“土地财政”。

　　（三）快速城镇化带来的对城市住宅的强大需求

　　在“卖方市场”条件下，政府可以通过控制土地供给数量进而控制土地价格

　　政府能够通过土地出让金获取大量土地出让金还需要一个条件：对城市住宅的强烈需求以及由此引致的对城市住宅用地的需求。在住宅市场处于供不应求的“卖方市场”的条件下，作为引致性需求的土地市场也将长期处于“供不应求”的状况。在这种情况下，政府可以通过控制土地供给数量，进而控制土地价格获得土地出让收益。

　　我国还将面临长期的快速城镇化过程 改革开放以来，中国农村人口开始了大规模迁移进入城市的过程（图８）。２００９年中国的城镇人口已经达到了６．２２亿，城镇化率达到４６．５９％。从１９７８年到２００９年，中国城镇新增人口４．４９亿，平均每年新增１４４９．７１万；从１９９８年到２００９年１１年间，中国城镇人口增加了２．０６亿，平均每年增长１８７０．７１万。从１９９８到２００９年，相当于每年新增一个北京市。而根据国际上城镇化发展的经验，城镇化率在３０％－６０％之间，为快速城镇化阶段。

　　中共中央《关于制定第十二个五年规划的建议》中明确指出，在未来五年，我国的一个重要目标是统筹城乡发展、加快城镇化步伐。未来五年，我国城市化仍将处于快速发展阶段，总体上将呈现出逐步小幅加速增长的态势，预测到２０１５年我国城市化率将达到５３％左右 ，城镇化率年均增长１．１个百分点。这意味着每年城镇人口将新增１７００多万 。按照城镇人口人均住宅面积３０平方米测算，在“十二五”期间，每年仅为这１７００多万新增城镇人口建设住房，就需要新增住宅建设面积５．１亿平方米 ；而２００９年城镇新增住宅建设面积为８．２１亿平方米。如果未来五年每年城镇新增住宅建设面积仍然维持在８．２１亿平方米，那么仅新增人口所需住宅就已经占去了６２％。

　　在这种对城镇住宅高需求的压力下，我国城市住宅建设对土地的需求将长期居高不下，土地市场“卖方市场”的特征也将会长期维持。