长春房屋质量投诉电话:制度与腐败、反腐败的相关性分析

信息来源：楚天廉政网 　　发布时间：2011年01月24日  [关 闭]
腐败是目前中国社会肌体上的毒瘤，它不仅影响中国政治文明建设的步伐，而且严重威胁着整个社会的发展进程。腐败产生与蔓延的重要根源是制度不健全和制度执行不力。因此，必须加强反腐败的制度建设。为此党的十七大报告和十七大关于中央纪委工作报告的决议都明确强调，要大力加强反腐倡廉的制度建设，充分发挥制度在防治腐败中的治本作用。
一、制度的基本内涵
何为制度？国内外许多学者都给制度下过定义。美国学者塞缪尔?亨廷顿认为：“所谓制度，是指稳定的受到尊重的和不断出现的行为模式。”德国学者柯武刚、史漫飞认为，制度就是指“各种带有惩罚性措施、能对人们的行为产生规范影响的规则。”在道格拉斯?C?诺斯看来，制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性。国内有学者认为，制度是“体系的规则化或规则的体系化”，“以规范的制约所达成的边界”。也有学者把制度定义为“关于人们（个人及组织）行为的规则，是关于人们的权力、义务和禁忌的规定”。还有学者认为“制度是人们在社会政治、经济和思想文化生活中所遵循的规则和习惯的总和”。
笔者认为，制度是约束人和组织行为的规则（系统）。一般的说，制度在常态上表现为一套规则体系，例如，宪法和法律中关于政治和社会生活的有关规则，国家关于经济运行的政策，社会生活中约定俗成的价值信念、伦理规范、道德观念等。制度具有明显的强制约束性、稳定性、经常性，因而具有根本性、可靠性等特征。
从结构看，制度有一系列正式制度、非正式制度和制度执行机制构成。
正式制度是为规范人们行为而有意识创造的一系列政策、法律制度。正式制度是一种外在的约束，它具有强制性，规定人们可以做什么，不可以做什么。当然，制度的强制性本身并不能保证杜绝一切违背规则行为的发生。
非正式制度包括价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等主要因素，它们同样起着规范人们行为的作用。同时，非正式制度对正式制度的实施效果具有重要影响，在不同的风俗习惯、价值观念、伦理道德、意识形态背景下，正式制度实施会产生截然不同的结果。需要指出的是，一些正式制度是可以借鉴甚至移植的，而非正式制度的借鉴则需要更加谨慎甚至难以借鉴。
制度执行机制。制度的效果是在实施过程中得以实现的。因此，在制度的设计和执行中，要包含实施机制，以使制度精神得以实现。没有实施机制的制度如同虚设。现实生活中许多事情并不是没有制度规定，关键是配套的执行机制不足，这将纵容人治，势必造成有法不依。在现实社会生活中，如果违规收益大于守规收益，必然会有人（组织）铤而走险。实施机制将使违规成本高于守规成本而对人的行为起到约束作用。
二、腐败与制度的关系理析
腐败是公职人员利用掌握的公共权力和公共资源谋取私利的行为。它是部分公职人员和那些参与腐败交易的人，在追求个体利益最大化的自利动机驱使下，经过成本和收益计算后，所做出的一种合乎理性的选择，而制度通过影响人对成本和收益的计算而最终影响人的选择。既然约束公共权力的行使是防止腐败发生及蔓延的关键环节，那么，约束的途径如何?究其途径，无非是自律与他律。
自律，是指人主动约束自己的思想行为，使之符合良善要求。个人自我约束能力的大小，主要是由社会教化所决定。因此，在反腐倡廉建设过程中，加强廉洁教育是十分必要的，也是治本之策。因为腐败是人的行为，必须从人的行为的内因寻找解决问题的办法，这个办法从道理上说是教育教化。但实践证明，教育教化之于防治腐败只是必要条件，而不是解决腐败问题的充分条件，而且通过教化来实现人的自律是何等困难。因此，教育是必需的，但不是万能的。
他律是指通过具有强制性的外在力量和手段，规定公职人员应该做什么和不能做什么，否则将受到相应处罚的约束机制。而制度以其本身所具有的刚性特质，成为他律的主要力量。
由此可以得出结论，制度是防止腐败发生及蔓延的主要途径。
依靠制度防治腐败，简称制度反腐，是指在一定的规则系统指导下对腐败现象的防范和惩戒。制度反腐中的“反”，包括两个方面的内容，一是通过制度严厉打击、惩治腐败，二是通过制度从源头上预防腐败。制度反腐中的“制度”，不简单等同于反腐败的具体制度，其外延更宽，至少涵盖两类制度：一是作为反腐败生态环境而存在的制度；二是为反腐败制定的具体制度。
与用权力反腐败相比，靠制度反腐败是一种进步。用权力反腐，强调的是按照公共权力机关的层级和领导人职务的高低，自上而下地实施监督，对下级机关及其成员的腐败行为进行预防和查处。这种反腐模式的发展结果，必然是从反腐败战略方针的制定，到具体腐败案件的处理，都根据上级领导机关和领导人的主观意愿决定。因此，靠权力反腐可能在某一时期或某一案件的处理上是有效的，但从理性的角度看，权力反腐是不稳定也是不可靠的。世界上其他国家和地区反腐败的成功经验，也证明了制度是从源头上遏制腐败的最佳方式。
三、制度漏洞与制度建设
反腐倡廉制度建设的重点是堵塞制度漏洞。
笔者认为，建立和制定新的反腐倡廉制度是反腐倡廉制度建设的组成部分，但已经不是制度建设的重点所在。我国已经建立起反腐倡廉制度体系的基本框架。从现在到将来的一个时期，在深入探究腐败根源、腐败表现的新形式、新特征的基础上，重点做好堵塞制度漏洞工作。
笔者以为，目前的制度漏洞主要表现在两个制度层面。
1．反腐倡廉的制度生态环境存在漏洞
反腐倡廉的制度生态环境涉及的要素很多，如经济全球化的相关制度、市场经济体制、政治体制等。政治体制又包括党政领导体制、党内民主制度、干部人事制度、司法管理体制、行政管理体制等。这些制度是作为反腐败的制度环境存在并发挥巨大作用的。在反腐败斗争中，如果没有良好的反腐倡廉的制度生态环境，反腐的实效性会受到严重影响，甚至难以成功。
受篇幅所限，本文只就政治体制中对反腐倡廉影响巨大的几个体制漏洞加以分析。
（1）公共权力配置失当。权力过分集中于个人特别是“一把手”，权力、权利、责任关系倒置，权力不为责任负责。据统计，目前在领导干部腐败案件中，党、政“一把手”的案件约占总数的1／3甚至更高。公共权力配置上的缺陷，造成了权力集中、主要领导随机自由处理权垄断、问责制度缺失的局面，这些条件集中在一起，腐败就是必然的。从众多高官腐败的案例可见，高官腐败犯罪有一个共同点：在“一把手”位置上犯罪高发，即高官腐败与职务高低非正相关，而与职位呈正相关关系，原因很简单，没有对一把手的位置进行严格监督的制度规定。
（2）公共权力监督体制失序。从目前腐败发生的原因和发展的态势看，加强监督制度和机制的建设是制度反腐的重中之重!监督的实质是对权力主体的监督。我国执掌和行使公共权力的主体主要有五个：执政党、人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院。根据公共权力必须受到监督的基本规律，这五个主体都既是被监督对象，又都是监督主体。围绕五个公共权力主体，法律和制度已经规定了基本的监督体制。但在政治生活实践中，我国的公共权力监督体制存在的突出问题是：一是实质监督权过分集中在各级党委。二是由于政府及司法机关实际上直接对同级党委负责，致使权力机关对政府、司法机关的监督权弱化甚至虚置。三是对党组织及其主要负责人的监督主要体现为党内监督。四是公民对公共权力行使过程的监督缺少有效途径。上述监督体制的漏洞是造成“一把手”腐败、“行政权力滥用”的主要原因。
（3）干部选拔任用制度含有用人腐败的诱因。用人腐败是指领导者在公职人员选拔任用环节，依靠所执掌的公共权力，用公共领导职位换取私利（金钱、人际关系等物质和精神利益）的腐败现象，其基本表现形式是“卖官”。用人腐败的根本原因在于，干部的选拔任用权力集中在少数领导者甚至是“一把手”手中，而对“一把手”监督又是我国监督体制中的盲点。用人腐败是最大的腐败，是一切腐败之源，是腐败的“轮回”的根本原因。因为买官者在买取官位后，必定要千方百计收回买官的贿赂成本，从而形成新的各种腐败形式。
（4）司法制度与机制为司法腐败提供了可乘之机。司法腐败指审判机关和检察机关及人员利用法律审判权和法律监督权谋取部门或个人利益的腐败行为。其典型表现就是“贪赃枉法”。司法腐败的根本原因同样是司法制度漏洞造成的。首先，法律的内容过于宏观，导致法律适用的变通性增强，法官的自由裁量权扩大。其次，司法隶属关系地方化倾向造成两个后果：一是地方党政机关及其领导人对司法活动的干预，增加了司法腐败的机会；二是容易形成腐败的地方保护主义。再次，司法管理体制行政化趋势增加了审判与法律监督过程中的行政命令成分，降低了依法司法的司法工作特质和基本原则。
2．反腐倡廉的具体制度存在漏洞。反腐倡廉的具体制度是指那些规范反腐倡廉基础工作和基本组织结构、基本工作原则，不因反腐倡廉阶段性任务的改变而改变的制度。与《关于建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的要求相对照，目前我国在反腐败的具体制度建设方面的缺口很大，漏洞较多。
首先，完善党内监督制度任务艰巨。虽然近年来在巡视制度、舆论监督制度、询问与质询制度、罢免或要求撤换及处理制度等方面的制度建设有所进展，但如何实现这些制度，特别是在党务公开制度、防止民主集中制蜕变为“一把手”集中制等制度建设方面，仍需深入探讨，大胆实践。
其次，反腐倡廉专项法律建设任务迫切。反腐倡廉建设取得实效需要以法律作为支撑和保障，以此增强反腐倡廉建设的权威性和威慑力。目前我国针对腐败方面的专项法律法规还很缺乏，没有专门的反腐败法，起重要作用的多以党法党规或党和政府文件形式出现。虽然公务员法、刑法、刑事诉讼法、行政监察法等法律在预防和惩治腐败中发挥了不可忽视的作用，但与腐败出现的新形式、新特点相比，还有许多需要修改完善之处。
最后，针对违纪违法行为的党纪政纪处分制度尚需配套。如党纪政纪处分过程中的责任认定制度、违纪违法的证据制度、违纪违法的惩戒程序制度以及受处分人的申诉制度等还需建立和完善。
针对上述的制度漏洞，需有针对性地加快制度建设的步伐。
（2011年1月20日）