防爆22区用什么:再论土地出让制度对房价的影响

发布时间：2011-02-12  作者：任志强
每次的宏观调控中都少不了房地产，每次的重点都集中于对房价的调控，但为什么每次对房价的调控中却从来未涉及到对土地价格的调控，或对土地出让制度的调控或修改呢？
自2002年实行土地出让的招拍挂制度之后，价格者得成为防止腐败的唯一路径，从而推高了土地的出让价格，并刺激了地方政府对土地财政的依赖。而地王的频出让中央政府不断的出台打压房价的措施，甚至不惜用行政的限购手段、约谈手段。但是却始终不肯调整出让制度，宁愿限房价而竞地价也绝不肯限地价而竞房价。
从经济学角度看，土地的价格应由土地的产出能力决定，如能种水稻的土地要比只能种地瓜的土地值钱，因为水稻的产量高、价格高、收益大，因此土地的价格高，土地的产出预期决定着土地的价格。
但中国的土地出让制度决定了政府垄断的土地供给，并以竞争的出让方式一次性的收取若干年的“批租制”，这就扭曲了土地的价格。如政府不出让种水稻的土地而只出让种地瓜的土地，于是饥饿就让民众不得不出更高的价格购买种地瓜的土地而去生产水稻。如果政府连种水稻都垄断和控制了，那么地瓜也能卖个水稻的价格，水稻就价格更高了。
正是这种预期让土地的价格不断升高，而产出的不管是地瓜还是水稻价格都在上升并被扭曲了。
两年前全国工商联黄主席曾将土地问题的报告在全国两会上提交了大会发言，也曾引发一轮关于土地价格在房价中所占比重的争论，但并未最终得到解决。今天这个问题则越演越烈、更加突出。土地成本占房价中的比例不是缩小而是不断的扩大，土地交易的价格指数上升的速度与幅度不是小于房价上升的速度与幅度，反而大大的超越了房价的指数。自2002年实施招拍挂制度之后，两者之间的差距则逐年加大，成为推动房价上升的主要动力，而不对土地出让制度进行调控就必然只能不断的那个房价升级，不管用什么样的行政手段都无法阻止房价继续上涨的脚步。
2000—2010年，我国70个大中城市房价累计上涨了76.8%，其中商品住宅价格累计上涨了86%，二手房住宅价格累计上涨了96%，但同期我国70个大中城市地价累计上涨了123%，其中住宅用地价格累计上涨了163.5%，普通住宅用地价格上涨了174%，并主要集中于2005年以来“招拍挂”严格实施之后。全国土地价格的上涨幅度均超过房价的上涨幅度，且累计上涨幅度成倍于房价的上涨幅度。由此可见，土地出让制度导致房价上涨已成定因，不改革现有的土地出让制度则无法调控房价。
为此，REICO工作室专门就《我国城镇土地出让制度》进行了专题研究，再一次分析了土地出让制度对房价的影响，进一步明确如对房地产的宏观调控不触及土地出让制度，则不管用什么样的方式来限制需求都无法改变房价上涨的趋势。尤其是在城镇化高速发展的过程中，仅靠政策和行政措施打压投资与投机行为是无法改变民众对于其的判断的，仍然无法从根本上解决住房需求的同时解决房价的上涨问题。
几乎所有的媒体、官方舆论和社会舆论都将房价上涨的原因归功于房地产商的黑心，但房地产商们却无法改变土地出让制度，不得不将土地成本的上涨转移到房价之中。问题不在于商品房购买者是否为土地支付了多少成本，而在于这个土地的高收益是否解决了更多的居住需求;是否帮助了更多无力购买商品房的家庭。否则为高地价而付出了大量成本和高价的结果仍然是住房条件无法普遍改善，无助于市场供求关系的平衡，并将继续推高着市场中的价格。
现将《我国城镇土地出让制度》全文附后，望能对理解房价的上涨问题有所帮助。
2010专题报告02——
我国城市土地出让制度改革分析
REICO 工作室
2011年1月
摘要
当前房地产调控政策没有触及到我国城市土地出让制度。我国城市土地出让制度具有三个主要特征：政府垄断土地供给，以竞争性的招拍挂为主要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。在我国快速城镇化和地方政府“土地财政”的背景下，我国城市土地出让制度导致了土地价格的高涨。土地价格高涨则是导致住宅价格高涨的主要原因之一。改革的方向，一是适应我国快速城镇化的发展趋势，扩大城市土地供给，二是改革招拍挂出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，三是将批租制转换为年租制，并与房产税合并征收。
目 录
一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度
二、我国城市土地出让制度的特征
三、土地出让制度与土地价格
四、土地价格与住宅价格
五、国外土地出让制度
六、我国土地出让制度的改革
一、当前房地产调控政策与土地出让制度
为遏制住宅价格持续快速上涨，中央政府出台房地产调控政策   自2009年年初以来，我国城市住宅价格持续上涨。国家统计局公布的全国七十城市住宅销售价格指数自2009年3月份以来环比一直超过100，这个趋势一直持续到2010年3月份。这种快速上涨的住宅销售价格引起来各方面的关心和担忧。在此情况下，中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产调控措施。自2010年3月份以来，各种调控措施频繁出台。
图 1 07年6月到10年12月全国七十大中城市住宅销售价格指数（环比）

2010年3月份以来住宅价格回落趋于平稳
数据来源：国家统计局
表 1 2010年政府主要调控措施一览表
2010年政府出台多项措施遏制房价过快上涨
时间 内容
1月10日 国务院出台“国十一条”，严格二套房贷款管理，首付不得低于40%，加大房地产贷款窗口指导。
1月21日 国土资源部发布《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》提出，申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。
3月10日 国土资源部再次出台了19条土地调控新政，即《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，该通知明确规定开发商竞买保证金最少两成、1月内付清地价50%、囤地开发商将被“冻结”等19条内容。
4月2日 财政部下发通知称，对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。
4月14日 国务院常务会议指出，全球金融危机的影响仍在持续，将保持货币信贷适度增长，坚决抑制住房价格过快上涨，并将加快研究制定合理引导个人住房消费的税收政策。
4月15日 国务院出台具体措施，要求对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。
4月15日 国土资源部公布2010年住房供地计划，今年拟计划供应住房用地总量同比增长逾130%，其中中小套型商品房将占四成多，超过去年全国实际住房用地总量。
4月18日 国务院发布通知指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款;对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。
4月30日 北京政府发布调控通知，要求商业银行根据风险状况暂停发放第三套及以上住房和不能提供1年以上本市纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市居民购房贷款;要求自《通知》发布之日起，同一购房家庭只能新购买一套商品住房;金融机构和税务部门可以根据住宅权属交易系统中个人住房记录，实施差别化的信贷和税收政策。
6月5日 调控楼市政策再出细则，住建部等三部委通知称，商业性个人住房贷款中居民家庭住房套数，应以拟购房家庭(含借款人、配偶及未成年子女)成员名下实际拥有的成套住房数量进行认定。
9月29日 为遏制房价过快上涨，中国政府决定加大房地产调控力度，要求完善差别化的住房信贷政策，对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上;各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款，要加强对消费性贷款的管理，禁止用于购买住房;切实增加住房有效供给;在房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。
表 2 部分城市限购令总结
大部分城市的调控政策着眼于数量控制
城市 核心内容
深圳 户籍居民家庭：限购两套，非户籍居民家庭：限购一套
南京 保障本市居民自住改善型和外地来宁工作需要购房,暂时限制购买第三套住房
福州 户籍居民家庭：限购两套，非户籍居民家庭：限购一套
北京 暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房
上海 暂定本市及外省市居民家庭只能新购一套商品住房（含二手存量住房）
厦门 同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房
杭州 暂定本市及外省市居民家庭只能在本市新购买1套商品住房(含二手存量住房)
宁波 本市户籍居民家庭或常住家庭在本市只能新购1套住房
三亚 户籍家庭和常住非户籍家庭只能限购一套房
温州 限定家庭新购买一套商品住房
海口 户籍和常住居民家庭限定新购买一套商品住房
大连 暂定同一购房家庭只能在本市新购一套商品住房(含二手存量住房)
广州 户籍家庭和常住非户籍家庭限购一套新房
天津 户籍家庭和常住非户籍家庭限购一套新房
调控政策效果初显，住宅价格持续快速上涨初步得到遏制   从目前的政策效果来看，我国城市住宅价格的持续上涨已经初步得到了遏制，调控成效初显。全国七十城市住宅销售价格指数在5月份下降到100以下，一些城市，特别是一线大城市，如北京、上海、广州等，已经连续两个月或三个月住宅销售价格指数在100以下;其他月份的住宅销售价格指数也维持在100左右。
本轮调控上升到了政治高度   不同于以前的房地产调控，本轮调控主要有如下特点：
第一，中央高层高度重视，将遏制房价的过快上涨上升到了政治高度;控制房价上涨不利的地方领导要承担政治责任。
主要采取数量控制措施和行政方式   第二，为了实现尽快实现遏制房价快速上涨的政策目标，政策手段主要采取了数量控制的方式，并通过行政方式实施。
纵观中央政府和各地方政府的调控政策特征，一是控制房地产“银根”，即紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率、提高首付比例;
二是控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅;
三是通过增加保障性住房供给，以平抑过高的需求。
但是，从政策的效果来看，起到遏制房价快速上涨的主要作用的还是控制银行的房地产信贷和控制购房数量两个方面，增加保障性住房供给的落实情况不容乐观;即使能够实现，其政策效果也需要在较长一段时间显现。
没有涉及到土地出让制度   第三，本次调控并没有涉及到我国房地产业的制度特征，特别是没有涉及到房地产业的土地出让制度改革。而土地作为房地产业的最基本“生产要素”，却在住宅价格的上涨中起到了基础性作用。如果不从土地出让制度的改革入手调整我国的房地产业，那么对住宅价格的调控也只能“治标”，而不能“治本”。
改革城市土地出让制度是保证房地产业有序、健康发展的基础条件   根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在未来相当长的一段时间内，我国仍面临着几亿农民城镇化的挑战;快速推进城镇化不仅是我国目前的战略任务之一，也是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求。在快速城镇化、大量人口进入城市的情况下，我国城市房地产市场将长期面临“卖方市场”的约束。在此条件下，我国城市的土地出让制度存在推动土地价格上涨，并进而推动住宅价格上涨的内在动力。因此，我们认为改革我国城市的土地出让制度将是保证房地产业有序、健康、稳定发展的基础性条件，是增加住宅供给、控制住宅价格过快上涨的基础性条件[1]。
二、我国城市土地出让制度的特征
我国城市土地出让制度改革的两条线索：
无偿使用到有偿使用;划拨、协议出让到招拍挂出让   我国城市土地出让制度自改革开放以来进行了一系列的改革。改革的线索有两条：
第一，在上世纪80年代改革的线索是土地使用权的“无偿、无期限”演变为土地使用权的“有偿、有期限”的使用制度。土地使用权的有偿使用，首先由外资企业开始，此后逐渐扩展到当时的国营企业以及其他企事业单位。1988年公布实施的《宪法》修正案第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就从法律上确定了土地使用权有偿出让问题，使土地交易市场的形成有了法律依据。
第二，城市土地使用权的出让方式，由划拨、协议为主，逐步演变为以招标、挂牌、拍卖（招拍挂）为主的方式。2007年开始实施的《物权法》第137条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”公开出让土地的范围进一步扩大，土地使用权“招拍挂”出让方式由国家政策上升到法律规定。
特征一：政府垄断城市土地供给   经过近三十年的改革，我国逐步形成了土地出让政府垄断、以招拍挂方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度：
第一，我国城市的土地全部归国家所有，由各级政府代行所有者职权。在实践中，各级城市政府成为当地城市土地的实际所有者，并成为城市建设用地的唯一垄断供给者。政府通过征收农民集体土地等方式获得城市新增建设用地，并通过土地一级交易市场将土地使用权出卖给相关单位和个人。
特征二：招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式   第二，政府出让城市土地的方式，按照市场参与程度的不同，可以分为：划拨、协议、挂牌、招标和拍卖。图2描绘了五种土地出让方式的市场参与程度差别。划拨几乎没有市场因素;协议属于作为供方的政府与需方之间的谈判定价形式;挂牌、招标和拍卖则属于市场参与较高的出让方式，符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权。
图 2 不同土地出让方式的市场参与程度

特征三：一次性缴纳土地出让金的“批租制”   第三，从缴纳土地出让金的方式看，我国城市土地出让实行的土地的“批租制”。所谓“批租制”，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。与批租制不同的是“年租制”，指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金[2]。
专栏：我国城市土地出让方式
划拨出让方式是政府以行政划拨方式进行的土地出让。划拨的土地仅缴纳土地征用补偿、安置等费用，或者无偿使用，而且没有使用期限的限制。在计划经济时代，城镇土地一般都是通过划拨进行配置的。
协议出让方式的供方（政府）和需方（开发商）在议定条款时，特别是确定土地使用费方面，都有较大的灵活性。因此，这种协议方式一般用于以公益事业或福利事业为目的的用地的出让。相比于划拨出让，协议出让已经有市场参与的因素，土地价格的确定经过了土地供给方和土地需求方双方的谈判，并确定了土地出让后的使用途径。
招标、挂牌和拍卖都是市场参与程度较高的出让方式。挂牌出让的方式综合了招标、拍卖和协议方式的优点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。从市场参与程度上看，挂牌既保证了较高的市场参与程度，又给了需求方充分的时间分析和考虑挂牌条件。 挂牌出让的方式综合了招标、拍卖和协议方式的优点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。
招标是指代表国家出让土地使用权的土地管理部门向不特定的多数人发出要约邀请，招引他人投标，然后根据一定的要求从投标者中择优确定土地使用权受让人的出让方式。以招标方式订立土地使用权出让合同，引进了市场竞争机制，有助于选择合适的受让人。这种方式一般适用于开发性或有较高技术性要求的建设性用地。
拍卖也叫“拍让”，是指土地所有者代表在指定的时间、地点组织符合条件的土地使用权有意受让人到场，就某一土地的使用权公开叫价竞买，按价高者得的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。以拍卖方式订立土地使用出让合同，国家可以获得较高的土地使用费，因此，这种方式适用于已经开发成熟的商业性用地使用权的出让。
三、土地出让制度与土地价格
土地出让制度是推动土地价格上涨的制度性原因   住宅价格的上涨受到各方面的密切关注。本次房地产调控的目标也是控制快速上涨的住宅价格。但是，本次调控并没有触及住宅价格上涨的制度性原因，即土地价格和推动土地价格上涨的城市土地出让制度。
如前所述，我国城市土地出让制度有三个显著特征：即土地供给的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。这三个特征都有推动土地价格上涨的内在逻辑，是土地价格上涨的前提条件。但是这三个特征却不必然能够推动土地价格上涨;现实中土地价格的上涨还需要两个外部条件，即城市政府对土地财政的依赖以及住宅市场的“卖方市场”。
（一）土地出让方式推动土地价格上涨的内在逻辑
在土地供给垄断的条件下，出让方式的竞争性越强，那么土地价格越高。
按照竞争性程度，土地价格由低到高的出让方式为：划拨-协议-挂牌-招标-拍卖   在土地供给垄断的条件下，政府可以通过对市场上土地供给数量的控制进而控制土地的价格。但是，如果在土地需求方面没有竞争，或竞争不充分，或者买方具有和卖方谈判的能力，那么供给方的垄断也不一定能导致土地价格的上涨。在供给方垄断的情况下，需求方的竞争越充分，那么土地价格上涨越高;在需求方充分竞争的情况下，土地价格将上涨到最高，并把住宅价格上涨带来的所有“剩余”全部拿走。因此，在土地供给垄断的条件下，土地需求方的竞争越充分，那么土地价格越高。
这一点可以通过土地出让方式的市场参与程度差别进行验证。划拨土地是最缺乏市场参与的一种出让方式，可以预计划拨的土地价格最低。在协议出让方式下，需求方还有与政府谈判的余地，并且竞争也不激烈，因此，土地价格还可以维持在较低水平。而在招拍挂出让方式下，由于土地需求方的激烈竞争，土地价格将会出现非常明显的上涨。
北京市普通土地出让方式下住宅土地价格显示，招标和挂牌方式下的土地价格远高于协议和划拨   我们选取了北京市（市本级和城八区）以及重庆市（市本级和城六区）自2008年1月1日到2010年1月1日期间出让的住宅用地的价格情况。北京市（市本级和城八区）在此期间共出让住宅用地317幅，其中公布了成交价格的233幅。这233幅住宅用地共通过三种方式出让：协议、挂牌和招标。在协议出让下，住宅用地的出让价格只有1690元/平方米;而在挂牌出让下，出让价格上升到了9795元/平方米，在招标出让下，出让价格更达到了11146元/平方米。挂牌和招标是协议出让价格的5.8倍和6.6倍。
普通商品房用地的协议出让价格只有1313元，而在挂牌和招标出让方式下，土地价格上涨到了11521元/平方米和12210元/平方米，上涨了8.8倍和9.3倍。
重庆市：拍卖和挂牌出让的土地价格远高于划拨方式下的土地价格   重庆市（市本级和城六区）在2008年1月1日到2010年1月1日公布成交价格的住宅用地共107幅，在这些出让地块中，没有协议出让的土地。合计的住宅土地出让价格为4238元/平方米，划拨土地的均价为1316元/平方米，而挂牌和拍卖出让的土地均价达到了5192/平方米和5793元/平方米，分别是划拨住宅用地均价的3.8倍和4.8倍。
商品住宅用地主要是招拍挂方式出让土地，因此土地价格较高   需要指出的是，根据当前的土地出让规定，划拨和协议出让不适用于商品住宅用地。因此，进入市场的商品住宅使用的土地都必须通过市场竞价的方式获得。表3和表4统计了北京市（市本级和城八区）和重庆市（市本级和城六区）在2008年1月1日到2010年1月1日期间通过各种方式出让的住宅用地情况。统计表明，不论是在北京还是重庆，商品住宅用地包括中低价位中小套型商品住宅用地，主要是通过招标、挂牌和拍卖方式出让的。在这种情况下，商品住宅用地的土地价格无疑会大大高出划拨和协议出让的土地价格。
图 3北京市2008年1月1日到2010年1月1日住宅用地出让价格情况

数据来源：中国土地市场网土地成交公告（http://www.landchina.com/）。在此期间，北京市（市本级和城八区：东城、西城、宣武、崇文、石景山、朝阳、海淀、丰台）共出让住宅用地317幅，其中公布了成交价格的共有233幅;上图所列为233幅公布成交价格的土地。
图 4重庆市2008年1月到2010年1月住宅用地出让价格情况
数据来源：中国土地市场网土地成交公告（http://www.landchina.com/）。在此期间，重庆市（市本级和城六区：市中区、江北区、南岸区、九龙坡、沙坪坝、大渡口）共出让住宅用地210幅，其中公布了成交价格的共有107幅;上图所列为107幅公布成交价格的土地。
表 3北京市2008年1月到2010年1月不同出让方式出让的住宅用地
高档住宅
中低价位中小套型普通商品房
其他普通商品房
经济适用房
廉租房
其他住宅用地
合计
划拨
0
0
0
1
12
7
20
%
0
0
0
100
100
6.73
6.31
协议
2
10
59
0
0
59
130
%
100
26.32
36.88
0
0
56.73
41.01
挂牌
0
17
73
0
0
22
112
%
0
44.74
45.63
0
0
21.15
35.33
招标
0
11
28
0
0
16
55
%
0
28.95
17.5
0
0
15.38
17.35
合计
2
38
160
1
12
104
317
%
100
100
100
100
100
100
100
数据来源：中国土地市场网土地成交公告（http://www.landchina.com/）。在此期间，北京市（市本级和城八区）共出让住宅用地317幅;上表为全部317幅住宅用地的出让方式统计。
表 4重庆市2008年1月到2010年1月不同出让方式出让的住宅用地
高档住宅
中低价位中小套型普通商品房
其他普通商品房
经济适用房
廉租房
其他住宅用地
合计
划拨
0
0
0
89
6
37
132
%
0
0
0
100
100
84.09
62.86
挂牌
0
0
39
0
0
0
39
%
0
0
56.52
0
0
0
18.57
招标
0
1
3
0
0
0
4
%
0
100
4.35
0
0
0
1.9
拍卖
1
0
27
0
0
7
35
%
100
0
39.13
0
0
15.91
16.67
合计
1
1
69
89
6
44
210
%
100
100
100
100
100
100
100
数据来源：中国土地市场网土地成交公告（http://www.landchina.com/）。在此期间，重庆市（市本级和城六区）共出让住宅用地210幅;上表为全部210幅住宅用地的出让方式统计。
（二）土地财政是土地价格上涨的动力
土地批租制可以使政府一次性获得未来若干年的土地租金
以招拍挂为主的城市土地出让方式，其本来目标是减少划拨和协议出让所带来的无效率和腐败问题。从几年来的实践看，城市土地出让的招拍挂方式极大提高了城市土地出让的收益，减少了出让过程中的腐败，从整体上提高了土地市场的运作效率。但是，在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，这种出让方式导致了土地出让价格的高涨。而地方政府对土地财政的依赖使政府在城市土地出让上的目标变成获取土地出让收入最大化。招拍挂的出让方式为政府实现这一目标提供了手段。地方政府对土地财政的依赖成为土地价格上涨的内在动力。我国土地出让制度的另一个特征是土地出让的“批租制”，即政府可以一次性征收未来70年（住宅用地）的土地出让金。这种土地的批租制使政府可以在短期内通过土地出让获得高额资金。
在1994年分税制之前，地方政府的土地出让收入是中央和地方分成的制度;分税制改革后，地方政府的土地出让收入主要归地方所有，并且成为地方财政一个重要来源。特别是在2002年土地主要以招拍挂方式出让后，土地出让金收入已经成为一些地方政府的主要收入来源，形成了所谓的“土地财政”。
“土地财政”使政府以推高土地价格从而获得最大化土地收入为土地出让政策的主要目标
“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。
为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途。但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有凸显出来。
2009年全国土地出让总价款高达1.59万亿元，占全国财政总收入的23.22%
土地出让金收入排在前七位的大城市，土地出让金占地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%
根据国土资源部公布的官方数据显示，2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元，同比增长63.4%，占当年全国财政收入的23.22%[3]。2009年全国70城市土地出让金收入同比增加超过100%;排在前20位的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108%。图3-3给出了土地出让金收入排在前20位的城市的土地出让金收入;图3-4给出了2007、2008和2009年排在前七位城市的土地出让金收入占当年地方财政收入的比例。2009年土地出让金收入最高的是上海，高达821亿，占当年上海地方财政收入2540.3亿元的32.3%。在2009年，土地出让金收入排在前七位的城市，土地出让金占当年地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%（武汉），最低的也达到了23.9%（北京）;而在2007年最高的武汉土地出让金收入占当年地方财政收入的比例更是高达86.0%。
图 5 2009年土地出让金收入前20位城市（亿元）

数据来源：中国指数研究院，《政府土地出让金调查报告2009》。
图 6部分城市土地出让金占地方财政收入的比例

数据来源：土地出让金来源于中国指数研究院《政府土地出让金调查报告2009》;地方财政收入来源于各城市统计年鉴。地方财政收入=地方一般性预算收入＋基金性收入;土地出让金包括在基金性收入中。
中小城镇的“土地财政”依赖
地方政府对“土地财政”依赖在一些三线城市甚至一些中小城镇也表现强烈。在东部沿海某镇的调查显示[4]，该镇土地收入占镇可支配财力的比例一直居高不下，最高的年份（2003年）占到了91.11%，最低的年份（2008年）也占到了33.93%。而土地收入一直构成该镇财政总支出的主要来源。
图 7东部某镇土地出让收入占镇可支配财力与财政总支出的比例

数据来源：胡家勇，2010，《地方政府 “土地财政”调研》，http://ie.cass.cn/window/xslw_index.asp
（三）快速城镇化带来的对城市住宅的强大需求
在“卖方市场”条件下，政府可以通过控制土地供给数量进而控制土地价格   政府能够通过土地出让金获取大量土地出让金还需要一个条件：对城市住宅的强烈需求以及由此引致的对城市住宅用地的需求。在住宅市场处于供不应求的“卖方市场”的条件下，作为引致性需求的土地市场也将长期处于“供不应求”的状况。在这种情况下，政府可以通过控制土地供给数量，进而控制土地价格获得土地出让收益。
我国还将面临长期的快速城镇化过程   改革开放以来，中国农村人口开始了大规模迁移进入城市的过程（图8）。2009年中国的城镇人口已经达到了6.22亿，城镇化率达到46.59%。从1978年到2009年，中国城镇新增人口4.49亿，平均每年新增1449.71万;从1998年到2009年11年间，中国城镇人口增加了2.06亿，平均每年增长1870.71万。从1998到2009年，相当于每年新增一个北京市。而根据国际上城镇化发展的经验，城镇化率在30%-60%之间，为快速城镇化阶段。
中共中央《关于制定第十二个五年规划的建议》中明确指出，在未来五年，我国的一个重要目标是统筹城乡发展、加快城镇化步伐。未来五年，我国城市化仍将处于快速发展阶段，总体上将呈现出逐步小幅加速增长的态势，预测到2015年我国城市化率将达到53%左右[5]，城镇化率年均增长1.1个百分点。这意味着每年城镇人口将新增1700多万[6]。按照城镇人口人均住宅面积30平方米测算，在“十二五”期间，每年仅为这1700多万新增城镇人口建设住房，就需要新增住宅建设面积5.1亿平方米[7];而2009年城镇新增住宅建设面积为8.21亿平方米。如果未来五年每年城镇新增住宅建设面积仍然维持在8.21亿平方米，那么仅新增人口所需住宅就已经占去了62%。
在这种对城镇住宅高需求的压力下，我国城市住宅建设对土地的需求将长期居高不下，土地市场“卖方市场”的特征也将会长期维持。
图 8 中国城镇人口和城镇化率（1978-2009）

数据来源：《中国统计年鉴2010》
（四）小结
在我国快速城镇化以及地方政府对“土地财政”依赖的背景下，当前的城市土地出让制度是推高土地价格的重要原因
我国城市土地出让制度有三个主要的制度特征：第一，政府垄断城市土地供给;第二，以招拍挂为主的竞争性的土地出让方式;第三，一次性缴纳未来若干年的土地出让金。这个三个制度特征使得政府可以通过控制土地供给数量和土地价格，一次性获得大量可用财力。而在中国的财政体制下，地方政府对“土地财政”有依赖性;“土地财政”使政府有动力推高土地价格。在中国快速城镇化、大量农业人口进入城市的条件下，对城市住宅用地的需求将长期处于比较紧张的状态下。在这样的条件下，如果不对城市土地出让制度进行改革和完善，可以预计我国城市土地的出让价格将进一步上涨。而土地价格的上涨将进一步传导到住宅价格上，推动住宅价格的持续升高。
四、土地价格与住宅价格
我国城市土地出让制度下，土地价格的上涨有推动住宅价格上涨的内在逻辑
土地价格与住宅价格之间的关系一直是各方面关注的焦点。在这方面也有很多不同的研究和观点。土地是房地产开发的主要成本之一，在住宅价格中必然有补偿土地成本的部分。不能简单地说土地价格决定住宅价格，或者住宅价格决定土地价格。从理论上来讲，商品的价格不是成本决定的，而是商品市场供求平衡决定的。有诸多因素影响了住宅价格。但是，在我国城市土地出让制度以及我国所面临的快速城镇化的条件下，土地价格的上涨已经成为住宅价格上涨的一个重要原因。
土地批租制推高土地价格，从而推高住宅价格
首先，如前所述，我国城市土地出让制度的特征是政府垄断供给、招拍挂出让方式和批租制。在土地批租制条件下，本来应该分摊在整个使用权出让期间的土地出让金需要一次性缴纳。开发商一方面需要向政府一次性缴纳，另一方面则需要通过住宅的出售一次性补偿缴纳的土地出让金。因此，在出售的住宅价格中，实际上包括了未来七十年（住宅用地）的土地出让金。
房地产市场的“卖方市场”导致土地价格的任何变动都会立即反映到住宅价格中
其次，我国将长期处于快速城镇化的过程中，这决定了我国城市房地产市场将长期处于需求大于供给的“卖方市场”状况下。在这种条件下，土地价格的任何变化都会立即反映到住宅价格中。不仅过去购买土地的价格全部进入房价，而且现在的土地价格还通过预期影响周边的住宅价格和未来的住宅价格。我们看到的“地王”推升周边住宅价格和未来预期房价的案例已经表明了这一点。
在竞争性的土地出让方式下，政府通过提高土地价格从而获得住宅价格上涨的所有好处
第三，土地价格和住宅价格的关系，其实质是交易各方从房地产市场中获得的收益的分配关系。住宅价格上涨的第一轮分配是开发商获得高额收入;但是，高额收入不等于高额利润。在第二轮分配中，政府通过土地出让金（土地成本）和开发商重新分配销售收入，这才是最终的分配格局。我国城市的土地出让制度在第二轮分配中起到了决定性作用：在土地出让过程中，开发商是“竞争性的”，而政府作为供给方是垄断性。在供给方垄断，需求方竞争的市场条件下，供给方将获取绝大部分收益。
上述三点的共同作用所导致的结果是土地出让价格全部进入住宅价格，从而推高住宅的销售价格。下面我们首先使用不同城市土地价格和住宅价格的数据，考察和分析土地价格和住宅价格之间的关系;其次，我们使用时间序列数据，对土地价格与住宅价格之间的关系进行格兰杰因果检验。
（一）住宅价格与土地价格的关系
对住宅价格和土地价格之间的关系，我们首先考察和分析不同城市住宅价格和土地价格之间的关系。根据前面的分析，土地成本构成了住宅成本的主要部分;土地价格与住宅价格存在正相关关系。
土地价格占住宅价格的比例可以表示政府从住宅销售中获得的土地收益比例
首先来看住宅价格中土地价格占的比例。住宅价格（每平方米单价）表示了开发商能够从购房者那里拿到的收入;这些收入的去向，一是成本补偿，包括土地成本、建安成本、管理成本、房地产税费[8]等，二是开发商的利润。土地价格（每平方米单价）表示政府能够从开发商那里拿到的收入。这样，住宅价格（单价）可以分成两部分：一部分是土地成本（政府所得），另一部分则包括开发商利润、其他成本和房地产税费。土地价格/住宅价格基本上可以表示政府通过土地价格从住宅价格中获得的比例。
从不同城市住宅价格和土地价格的关系看，土地价格越高的城市，住宅价格越高
住宅价格我们使用中国指数研究院2010年6月份的百城住宅价格指数[9]，按照房价从高到低选择前30个城市;住宅土地交易价格来自国土资源部国土利用管理司的“中国城市地价动态监测”给出的各城市住宅土地交易价格水平[10]。考虑到住宅开发的时滞效应，今年出售住宅使用的土地是过去年份购买的，我们使用的地价是2005年到2009年的平均地价。
图9给出了30个城市住宅价格和土地价格的情况。住宅价格和土地价格基本呈正相关：土地价格越高，则住宅价格越高。虽然不同城市土地价格的波动比较大，但是从趋势上看，土地价格与住宅价格是同方向变动的，具有正相关关系，相关系数为0.7621。
图 9 30城市住宅价格与土地价格（单位：元/平方米）

数据来源：住宅价格来源于中国指数研究院“百城住宅价格指数2010年6月”;土地价格来源于中国地价网“中国城市地价动态监测”。房价为2010年6月房价;地价为2005-2009年平均地价。
30个城市土地价格占住宅价格的平均比例为42.4%
这个比例与2008年在北京、上海、广州进行的房地产开发项目抽样调查数据相似
从地价占房价的比例来看，30个城市平均的土地价格占住宅价格的比例为42.4%，也就是说，在这30各城市中，开发商每卖出一平方米的住宅，获得的100元收入中，需要扣除的土地成本为42.4元。这还仅是政府征收的土地出让金，如果再加上政府征收的房地产业税费，那么住宅收入中大约有一半为政府所获得。
土地价格占住宅价格最高的是厦门，土地价格为住宅价格的135.8%，土地价格超出了住宅价格。最低的是嘉兴，土地价格占住宅价格的13.2%。其他大部分城市都在20%-60%之间。四个一线城市地价占房价的比例，上海为58.1%，北京为39.1%，深圳为50.2%，广州为31.5%。
这个比例与我们2008年在北京、上海和广州的抽样调查数据结果大致相似。在2008年的调查中，包括土地出让金和房地产税费在内，政府从房地产开发项目中获得比例在37.7%左右。其中，上海最高，为61.8%，北京为42.4%，广州为30.1%[11]。
图 10 30城市地价占房价的比例（%）

数据来源：住宅价格来源于中国指数研究院“百城住宅价格指数2010年6月”;土地价格来源于中国地价网“中国城市地价动态监测”。房价为2010年6月房价;地价为2005-2009年平均地价。
图 11 北京、上海、广州房地产开发项目销售收入的分配（2008年）

数据来源：REICO工作室2008年房地产开发项目抽样调查。
回归结果显示，土地价格和住宅价格显著相关
图9还表明，随着土地价格的上升，住宅价格也上升。以2010年6月份的住宅价格为因变量，以2005年到2009年的土地价格为自变量，回归方程显示，土地价格每上升100元，住宅价格将上升大约86.3元。这个结果在统计上显著（t=6.23）。这虽然不能表明土地价格和住宅价格之间的因果关系，但是仍然表明了二者之间的高度相关：高的土地价格伴随着高的住宅价格。
（二）住宅价格与土地价格：时间序列检验
2002年开始，土地价格上涨明显快于住宅价格上涨
从时间序列来看，从1998年到2009年住宅土地交易价格的上涨也快于住宅价格。从1998年到2002年，土地价格与住宅价格的上涨幅度大致相同;但是从2002年开始，土地价格的上涨明显高于住宅价格（图12）。而2002年也是我国城市商品住宅用地严格执行招拍挂出让方式的年份。
图13给出了1998年到2009年商品住宅价格指数和住宅土地交易价格指数的季度值（环比），比较详细刻画了土地价格和住宅价格之间的关系：2002年之前，土地价格和住宅价格的变动基本相同;但是，从2002年之后，土地价格的涨幅开始高于住宅价格。
图 12 商品住宅价格指数和住宅土地交易价格指数 （1998=100）

数据来源：国家统计局。
从图形上分析，可以发现我国城市土地价格的上涨推升了住宅价格的上涨。那么，从经验角度，二者是否存在因果关系？下面我们使用格兰杰检验（Granger Causality test）对土地价格与住宅价格之间的因果关系进行检验。
图13 商品住宅价格指数与住宅土地交易指数 （当季值;环比）

数据来源：华通数据中心;使用Census X12方法进行了季节调整。
专栏：格兰杰检验与协整检验
格兰杰因果关系检验检验（Granger causality test）是从统计学意义上检验两个时间序列变量的因果关系。该检验方法为2003年诺贝尔经济学奖得主克莱夫?格兰杰（Clive W. J. Granger）所开创，用于分析经济变量之间的统计上的因果关系。在时间序列情形下，两个经济变量X、Y之间的格兰杰因果关系定义为：若在包含了变量X、Y的过去信息的条件下，对变量Y的预测效果要优于只单独由Y的过去信息对Y进行的预测效果，即变量X有助于解释变量Y的将来变化，则认为变量X是引致变量Y的格兰杰原因。
变量序列之间的协整关系是由2003年经济学诺贝尔奖得主Engle和Granger首先提出的。其基本思想在于，尽管两个或两个以上的变量序列为非平稳序列，但它们的某种线性组合却可能呈现稳定性，则这两个变量之间便存在长期稳定关系即协整关系。如果两个变量都是单整变量，只有当它们的单整阶数相同时才可能协整;两个以上变量如果具有不同的单整阶数，有可能经过线性组合构成低阶单整变量。协整的意义在于它揭示了变量之间是否存在一种长期稳定的均衡关系。满足协整的经济变量之间不能相互分离太远，一次冲击只能使它们短时内偏离均衡位置，在长期中会自动恢复到均衡位置。变量之间存在协整关系是进行格兰杰检验的充分条件。
商品住宅价格指数与土地价格指数之间的协整检验结果：使用两步法进行。第一步，以住宅价格指数为因变量，土地价格指数为自变量进行最小二乘回归，并求出回归方程的残差;第二步，对回归方程残差序列进行ADF单位根检验（Augmented Dickey-Fuller test statistic）。ADF检验的t值为-3.434041，在1%显著水平上的p值为0.0010，通过检验。住宅价格指数与土地价格指数之间存在1阶单整关系，可以进行格兰杰检验。
因为格兰杰检验对滞后期很敏感，因此我们使用滞后1期到滞后4期分别进行检验。检验结果见表4-2。
检验结果显示，只有滞后一期存在统计显著性。滞后1期拒绝了“地价不是房价的格兰杰原因”，但是接受了“房价不是地价的格兰杰原因”。也可以这样解释，滞后1期的地价是导致房价上涨的格兰杰原因。
表 5地价和房价的格兰杰检验结果
原假设
地价不是房价的格兰杰原因
房价不是地价的格兰杰原因
滞后1期
观测值
47
F-值
2.85498
0.19694
P值
0.09817
0.65938
滞后2期
观测值
46
F-值
1.49604
1.75356
P值
0.23599
0.18589
滞后3期
观测值
45
F-值
1.14543
1.15994
P值
0.34319
0.33766
滞后4期
观测值
44
F-值
1.20439
1.03294
P值
0.32634
0.40405
我们使用的数据是1998年到2009年商品住宅价格指数和住宅土地交易价格指数的季度值。为了控制季节变化对价格指数的影响，我们首先使用Census X12方法对数据进行了季节调整。经过季节调整的数据剔除了季节性变化的影响。图4-5为经过季节调整后的数据。在进行格兰杰检验之前需要对住宅价格指数和土地价格指数序列进行协整检验（Co-integration test）。
滞后1期的土地价格是住宅价格上涨的格兰杰原因
住宅价格指数和土地价格指数之间的协整检验显示，二者存在1阶单整关系。而土地价格指数和住宅价格指数的格兰杰检验结果显示，滞后1期的地价是房价上涨的格兰杰原因。具体而言，就是说去年的土地价格是推动今年住宅价格上涨的格兰杰原因。
（三）小结
在我国当前快速城镇化的大背景下，我国城市土地出让制度的特征使得土地价格的上涨具有了推动住宅价格上涨的内在逻辑。土地价格的变动完全反应在了住宅价格的变动中。
从不同城市的住宅价格和土地价格的关系看，土地价格越高的城市，其住宅价格越高;30个城市土地价格占住宅价格的比例平均在42.4%;也就是说，每销售100元的住宅，政府通过土地出让金拿走了大约42.4元，这个结果与我们在2008年对房地产开发项目的结果相似。
从住宅价格和土地价格的时间序列看，土地价格的上涨从2002年开始高于住宅价格。住宅价格和土地价格之间的格兰杰检验显示，滞后1期的土地价格是住宅价格上涨的格兰杰原因。
五、国外土地出让制度
（一）瑞典
瑞典城市公有土地储备制度与瑞典土地银行
20世纪50年代起，瑞典开始实施城市公有土地储备制度，使得大部分土地转为公有。政府一直实行只租不卖的政策，同时有意识地调节和控制土地价格。
土地储备制度主要通过瑞典土地银行，具体围绕三个环节实施：土地购买、土地存储、土地出让。1986年，瑞典政府规定地方自治体对当地土地具有优先购买权，对私有土地交易进行严格限制，但是鼓励业主自行建房或改造旧房，规定住宅建设工程必须向社会公开招标，并通过征收资本盈利税和固定资产税严格限制土地收益权。
土地出让价格取决于该土地的使用性质
根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用[12]，而取决于该土地的使用性质。具体的说，商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而福利性住宅用地和公益性设施用地的租售价则低于市场价。政府通过平衡购入土地与出让土地的比例，达到让储备土地升值和合理规划土地的双重目的。
瑞典实行低土地租金制
瑞典土地法律规定，住宅用地的租赁期为60年，工业用地为50年，商业用地为26年。土地承租者每年必须按期交纳地租。土地租金10年固定不变。到期后，政府有权根据情况调整和提高土地租金。瑞典实行低土地租金制，受土地用途、建筑容积率、产业政策等多重因素的影响，不同地块的租金有很大差别。续签合同时，要调整土地租金，使之更接近于市场价格。由于受到法律和政策的保护，人们对土地租赁权比对土地所有权更为重视。
（二）新加坡
新加坡土地管理局（SLA）全权负责土地管理的相关事宜
目前，新加坡政府拥有约87%的土地，约29%由法定机构购买拥有，58%归国家所有，直接由政府部门与新加坡土地管理局（SLA）掌控[13]。而且，国有土地和公有土地的比重仍然在上升。鉴于新加坡国土资源稀缺，SLA全权负责土地管理的相关事宜，其核心功能是为新加坡经济和社会发展提供最优化的土地资源。
政府根据土地经营使用者的不同，采取不同的土地出让方式
政府主要根据土地经营使用者来制定政策。土地出让实行划拨与招标出让双轨制，即以划拨和公开招标、拍卖为主，直接出售、闭门招标[14]为辅。具体分类如下：（1）政府部门用地和公用设施用地基本上是无偿划拨，但也要计算价格备案。（2）社会团体、慈善机构等需要确定使用年限和年租金。（3）私有公司和个人主要通过投标招标程序，确保公平竞争。（4）国家所属的大型建设用地单位[15]用地，由SLA采用有偿方式将土地直接出让，然后由该机构作为国有土地代言人来经营使用。
土地出让流程严格按照法律规定进行
所有国有土地批出的申请都必须严格按照法律规定的程式和步骤向地税征收官申请。公开招标与拍卖的土地价格一般以现行市价为准，首席估价官有一定的自主权，标价必须在首席估价官所定的土地保留价格之上。
直接租用计划和构思投标计划的试点
另外，新加坡还设置有直接租用计划和构思投标计划的试点。主要围绕空置国有土地和建筑物的租用进行，租期一般为3年。计划的优点是在保留竞争性招标的同时，帮助商家以更快的速度和更大的确定性来开创事业。以构思投标计划为例：有意申请者必须提交构思投标计划申请（ITS）。评价标准包括标价、投标者的使用建议和投标者的跟踪记录。此外，拒绝申请的原因还包括拟定用途与其邻近住宅区、周边地区的协调性，对交通的潜在影响等。
（三）中国香港
香港土地出让制度为批租制和年租制的混合体制
中国香港实行土地政府所有制，只能出让土地使用权。1984年《中英联合声明》确定香港土地出让制度为批租制和年租制的混合体制。首次拍卖时，土地价格包括征地费、土地前期开发费和出让期限内各个年度租金差值的贴现值总和。土地出让期内，按年征收实际年租金[16]。根据《地租<评估及征收>条例》规定，1985年5月27日期满的土地续约后，土地承租人不用补交地价，但要在续约期内缴纳实际年租金;1985年5月27日以后新批出的土地，土地承租人除了要一次性交清地价外，还要按年缴纳实际年租金。
实际年租金收入有逐年上升的趋势
目前，名义年租金[17]和实际年租金处于并存状态，未到期的批租土地还在实行名义年租金，续期和新批租土地则全部实行实际年租金。征收范围上，除新界原居民的乡村屋得到豁免外，涵盖香港所有物业;其中，约75%的物业均需要缴纳实际年租金。实行实际年租制后，由于部分土地租金从首次拍卖地价转变为每年的实际租金，理论上讲，拍卖的竞标地价和以前相比必然会有所下降。随着到期续约和新批租土地累计数量的逐年增多，实际年租收入有逐年上升的趋势。近五年，香港政府的土地年租金收入平均约占财政总收入的2%[18]。
土地出让方式有公开拍卖、公开招标、私人协议、临时出租
香港政府出让土地的方式有公开拍卖、公开招标、私人协议、临时出租等[19]。公开拍卖适用于地理位置好的土地，或者商业中心等竞争性强的土地。公开招标的夺标者不一定是出价最高者，而是综合考虑各方面因素后开发计划最合理、最符合政府需要的使用者。私人协议指对某些需要加以扶持的部门或单位[20]采用的批地方式。临时出租时香港政府把闲置土地及一些不宜长期固定出租的土地，临时租给有需要的申请者使用。
（四）中国台湾
台湾地区的市地重划
中国台湾实行“平均地权”的土地制度，即：农地农有，市地市有，富源地国有。围绕城市土地开发，台湾推行了市地重划计划。重点包括：
参照毗邻区域地块市场价格评估
（1）市价补偿。重划土地价值参照毗邻区域地块市场价格评估。政府定期公布城市各区域土地市场价格。评估价作为市地重划补偿的依据。
“抵费地”由政府统一经营
（2）权属调整。重划后，政府获得的土地称之为“抵费地”，由城市政府经营。原土地所有者获得的土地仍为私有。重划土地过程中，给地上权利人、永佃权人及地役权人、抵押权人造成的损失，由原土地所有权人给予补偿或重新设定相应权利。
设定底价，公开出让
（3）公开出让。城市政府获得的“抵费地”通过设定底价，公开标售，作为房地产开发用地。出售土地收入用作城市基础设施建设和支付市地重划成本。
通过税收调节地产转让增值收益，涨价归功
（4）地产转让。台湾房地产转让增值收益通过税收政策调节，体现“涨价归公”。这里，有两个关键点：一是“涨价”测算按照购买房屋时和出售时政府公布地价为依据，差价即为计税基数;二是税率梯度递增，涨价幅度越大税率越高。
（五）英国
自由保有土地和租赁保有土地均受到法律的严格保护
英国以土地私有制为基础。按照1925年《财产法》规定，土地产权包括自由保有和租赁保有，受到法律的严格保护。土地登记[21]具有强制性，由《土地登记法》（1925年，2002年）及配套的土地登记条例来规范。
土地发展权归国家所有
尽管土地所有者可以自由交易，但是政府通过土地用途管制限制随意开发行为。1947年，《城乡规划法》规定一切土地的发展权归国家所有。任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可。程序如下：申请前的咨询、公示和公众咨询、规划委员会审查等。此外，与之配套的申诉制度有效制约了规划审查的随意性，保证了申请的公平公正。
保证土地开发有序进行的同时，获得土地规划得益以保证社会公平
实践操作中，土地开发规划许可的发放通常有附加条件，即开发商必须以现金或实物形式回馈给社会。例如，地方政府可能要求开发商提供必要的基础设施和公益设施如学校等，或提供20%~30%的房屋给地方政府作为安居房或廉租公屋，以取得规划许可的发放。 1990年《城乡规划法》得到强化，2004年《规划与强制征用法》出台后得以趋向标准化和规范化。
基于公共利益需要，政府及相关机构可以通过行使强制购买权来征用土地
基于基础设施建设等公共利益需要，政府及相关机构[22]可以通过行使强制购买权来征用土地。议会决定何种用地功能属于公共利益范畴，不同情形由不同的法律进行规定。例如，1992年《交通和工程法》和基于某项议会特别法案颁发的《强制购买令》[23]。当征地机构决定使用强制购买权后，必须遵循从提出强制购买方案直至做出补偿的十大步骤。被征地人有权向最高法院上诉，低收入者还可在法律费用方面获得经济资助。
征地成本较高，强制购买权行使程序复杂，约束了土地征用
政府对于土地征用申请的核准尤为严格：首先，有关大臣主持召开公开调查会，听取各方对动用强制征地权的意见;接着，指定一位独立督察员进行评估并向国务大臣递交报告;最后，由国务大臣确认此项目是否适用《强制购买令》。较高的征地成本和复杂的强制购买权行使程序一定程度上约束了土地征用。
土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据，遵循等值原则
英国法律规定，土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据，遵循等值原则。补偿费用包括：（1）土地及建筑物的补偿，以公开市场土地价格为标准;（2）残余地分割或损害补偿，以市场贬值价格为标准;（3）租赁权损失的补偿，指契约未到期的价值及因征用而引起的损害;（4）迁移费、经营损失等干扰的补偿;（5）其他必要费用支出的补偿，如律师或专家的代理费用、权利维护费用等。
土地征用制通过法律手段得以有效实施
英国复杂的土地强制购买程序保证了强制购买权的慎重使用。土地征用中的平等协商和合理补偿保障了被征地人的合法权益。完备的争议解决机制有效地缓解了征地纠纷的升级和蔓延。
（六）美国
土地征用是最高土地权的行使
美国是土地私有制和土地公有制并存的国家。私有土地和公有土地所有权均受到法律保护。联邦宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”土地征用被称为最高土地权的行使，必须具备三大要件：正当的法律程序、合理补偿、公共使用。
土地征用通过严格的法律程序实施
土地征用的法律程序如下：（1）由具有资格的正式审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构。（2）高级监督员进一步研究是否同意审核员提出的征地补偿价格。（3）征地机构向土地所有者或相关利害关系人报价。若产权方对政府征地报价存有异议，可以与政府进行谈判;若仍不能达成一致，政府及有关机关则实施强制征用。
土地征用合理补偿指按照所有者财产的公平市场价格进行赔偿
根据美国财产法，合理补偿指按照所有者财产的公平市场价格进行赔偿，充分考虑土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值，同时还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障土地所有者的利益。
土地征用制通过法律手段得以有效实施
美国对公共利益的理解通过判例逐渐丰富和扩展。政府从事经济建设和公益事业需要用地时，只要有充分证据证明政府收买土地是用于公益事业，土地所有者必须出卖，绝不可以待价而沽。不过，土地征用过程中的公告、听证、利害关系人和专家的参与，使公共利益的确定进一步得到保障。
（七）借鉴意义
土地出让制度特点：土地供给有限，主要满足住宅需求;有偿出让是主流
土地出让制度以土地政府所有制为前提。瑞典实行只租不卖;新加坡采取无偿划拨、有偿招投标、有偿租赁等;中国香港实行土地年租制与土地批租制的混合体制;中国台湾采取市地重划、公开出让。具有如下特点：土地供给有限，主要满足住宅需求;有偿出让是主流。
土地的“价”与“租”的区别
一方面，土地的“价”体现为土地出让时一次性收取的出让金，是由土地市场供求关系决定的土地使用权价格;另一方面，土地的“租”是按年收取的土地租金，是土地所有者出让土地使用权的报偿，是土地所有者与使用者分配土地收益的方式，是真正意义上的地租。
年租金的租率可以作为有效的政策杠杆
若实行土地批租制和年租制的混合体制，则土地的初始出让价格会下降。具体下降幅度由年租金的租率决定。在土地价值的评估方式确定以后，年租金的租率可以作为有效的政策杠杆，调节土地所有者和土地使用者之间的利益关系。
混合体制的优点
混合体制具有如下优点：（1）为地方政府建立合理的激励机制;（2）向土地市场传递相对准确的价格信号;（3）调节土地资源的合理分配与集约化使用;（4）减少土地价格的波动幅度，降低金融系统风险。
土地征用制度的特点：土地产权明晰;公共利益界定明确;征用补偿标准市场化
另外，英国、美国的土地征用制度主要通过法律、经济手段建立并实施。具有如下特点：土地产权明晰;公共利益界定征地范围;土地征用补偿标准市场化。两国的土地征用制度都较为有效地保障了土地所有者的利益。
土地产权明晰是保护被征用土地所有者利益的重要前提
土地产权明晰是保护被征用土地所有者利益的重要前提。以土地私有制为主的土地产权安排清晰，征地主体及客体比较明确，同时国家法律强调对个人财产权的保护。
征地范围明确是防止征地权滥用的有效保证
征地范围明确是防止征地权滥用的有效保证。在界定征地范围时，提出只有为了公共利益才可以征用土地。英国、美国均通过判例的严格论证确定公共利益的范畴。加拿大、日本、韩国等采用的是列举兼概括式;德国、法国等采用的是概括式列举。
科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键
科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键。征用补偿特点如下：遵循市场原则，充分体现效率与公平;合理分配征地补偿费用;补偿方式多样化，货币、实物补偿等;建立土地纠纷仲裁机构，有效地保护各方的合法权益，公平合理地予以调处。
完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础
完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础。除了征地申请、审查、批准、征地公告等环节外，还规定了被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序。英国、美国征地程序的侧重点尽管不同，但都强调整个程序的公众参与、过程公开。
六、我国土地出让制度的改革建议
要从根本上解决住宅价格的快速上涨，需要进行土地出让制度改革
2010年以来，针对住宅价格的快速上涨，政府出台了一系列的措施，这些措施一是控制房地产业的“银根”，紧缩房地产信贷，二是对住宅需求进行数量控制。但是，本轮调控并没有涉及到土地出让制度这一层面。我国城市土地出让制度的特征，以及快速城镇化带来的对城市住房的大量需求和地方政府对土地财政的依赖，导致了城市土地价格的快速上涨;而土地价格的上涨成为住宅价格上涨的重要原因。这是我国住宅价格近年来快速上涨的一个基本原因。因此，要想从根本上控制住宅价格的过快上涨，保证房地产业的稳定、健康发展，需要对我国城市土地出让制度进行改革。改革的路径，应该着眼于土地出让制度的三个制度性特征。
适应我国快速城镇化的发展趋势，在保证耕地面积的前提下，加大城市建设用地供给。
第一， 适应我国快速城镇化的发展趋势，在保证耕地面积的前提下，加大城市建设用地供给。十二五时期我国仍面临着大量农村人口城镇化的挑战，对城市住宅的需求仍然强大。在这种条件下，要控制住宅价格过快上涨，最根本的还是要扩大城市土地的供给。但是，我国又是一个土地资源，特别是耕地资源稀缺的国家，因此扩大城市住宅用地供给还需要保证耕地面积。
城镇化过程，除了城镇人口的增加外，另一个方面是城市土地面积的增加，其中很重要的是城市住宅土地面积的增加以保证进入城市的人口能够获得居住条件。因此，与人口转移进城相应的一个过程应该是城市建设用地，包括住宅用地的增加。这一过程的另一方面是随着农村人口的减少，农村的居住用地也随之转变为城镇居住用地。这是一个理想的过程。但是，我国的现实情况是，囿于户籍制度、城镇和农村的土地制度，农村人口转移进城，但是农村居住用地没有相应减少、城镇居住用地的增加也赶不上城镇人口的增加。图14给出了1986年到2009年农村地区新增住宅面积和农村常住人口的变化情况。农村新增住宅面积基本上保持了增长趋势;特别是在1993-1996年之间以及2005-2009年之间，农村新增住宅面积增长特别明显（图14）。而农村常住人口则一直保持了下降趋势。这种情况导致的结果，一方面是农村人均居住面积的大幅度增加，另一方面则是大量农村闲置住宅的出现。
图 14 农村新增住宅面积和农村常住人口（1986-2009）

数据来源：《中国统计年鉴2010》
解决城镇住宅用地紧张的一个建议是逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地，具体做法可借鉴重庆模式和北京模式   因此，解决城镇住宅用地紧张的一个建议是按照统筹城乡发展的原则，尊重农民意愿，逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地。农村住宅用地转变为城市住宅用地，其实质是农村人口转移进入城市的同时也将自己的住宅用地转移进城市。从现实情况分析，可以选择两条途径：
一是与统筹城乡发展联系起来，打破户籍制度的限制，农村迁移人口可以用自己在农村的住宅用地指标置换城市的户籍和社会保障。这一点可以借鉴和参考“重庆模式”。重庆在统筹城乡发展中设计的“地票”交易制度，一方面可以盘活农村住宅土地资源，使农村居民获得了可以将自己的宅基地进入“地票”市场进行置换的权利;另一方面，又可以在保护耕地资源的条件下，扩大城市住宅用地供给。
二是对于城市郊区农村的小产权房，在保证农村土地集体所有的法律前提下，借鉴“两权分离”，即所有权和使用权分离的做法，一方面保证所有权仍然为集体所有，另一方面可以将小产权房用地的使用权进行租赁。例如北京的唐家岭地区改造，参照的是宅基地腾退换房，地区农民将全部搬迁上楼，同时也为解决地区外来人口的住房需求，还将在村集体建设用地上启动公租房建设。公租房与回迁房建设同步推进，公租房产权归村集体所有，建成后主要面向在低收入白领，所得的房租收益将分配给全体村民。
改革招拍挂出让方式
改变政府出让土地获得最大化土地收入的目标
以提供价格合理的住宅为竞拍标的   第二，以稳定房价为目标，改革以招拍挂为主的土地出让方式。对招标、挂牌、拍卖出让方式的改革，并不是重新回到以划拨和协议出让为主的时代，因为协议和划拨方式，不能真实反映土地的市场价格，而且容易暗箱操作，导致腐败等问题。但是，当前的城市土地出让招拍挂的出让方式，以土地价格为竞争标的。在土地垄断供给的条件下，其逻辑结果就是抬高土地价格。而土地价格的上涨又传导到住宅价格上，导致住宅价格的快速上涨。因此，招标、挂牌、拍卖方式，也要进行改革和完善。
首先需要改变政府供给土地的目标。改变政府出让土地获得最大化土地收入的目标。政府对城市土地的供给，应该以适应不断增长的城市人口对住宅的需求为目标。
其次，要实现上述目标，在操作上也没有困难，只要改变招拍挂的标的即可：以提供价格合理的住宅为竞拍标的，而不是以土地价格的高低位标的。这一方面的改革，没有技术上的困难，困难在于政府是否愿意和能够放弃对“土地财政”的依赖。而破除地方政府的“土地财政”依赖的前提是改革我国的财税体制，特别是中央和地方政府的财政分配体制，按照事权和财权相对应的原则，在地方政府和中央政府之间进行合理分配。
以房产税出台为契机，改革土地批租制，将土地年租与征收房产税合并   第三，以房产税出台为契机，改革土地批租制，将土地年租与征收房产税合并。土地年租制的好处，一是政府可以一次性获得可供支配的大额资金，二是征收方便。而土地年租制的缺点，一是寅吃卯粮，政府透支了未来收入;二是一次性缴纳未来若干年的土地出让金，增加了开发商的资金负担，容易积累金融风险;而开发商一次性缴纳的土地出让金需要在住宅出售中一次性获得补偿。这样，一次性缴纳的土地出让金将全部进入住宅成本中，从而抬高了住宅销售价格。
土地年租制下，政府可以获得未来期限内的稳定收入来源;降低集中在开发环节中的金融风险;降低房价，减轻购房者负担   土地批租制改革的一个方向是土地年租制。土地年租制与土地批租制相比较，主要特征在于：一是按年收租，土地年租制不是在土地出让初期一次性收取出让期限内的全部土地租金，而是按年度分别收取土地租金。二是每年根据当年的土地价值对租金进行调整。在土地年租制下，从政府方面考虑，虽然减少了当前的一次性收入，但是却可以在未来期限内获得稳定的收入来源。从住宅购买者方面考虑，则可以减轻在购房阶段需要一次性支付的土地出让金，从而减轻支出负担。从房地产开发企业方面考虑，可以有效减轻开发阶段的资金负担，降低在土地批租制下所面临的金融风险。
土地出让金按年征收并与房产税合并   实行土地年租制面临的一个主要困难是，土地年租制下的租金确定机制和租金的收缴成本。在土地批租制下，土地出让金的征缴政府仅需要同少数房地产开发企业交涉就可以了;但是在土地年租制下，年租金的收缴政府需要同大量的住宅所有者进行交涉，交易成本和管理成本要远高于土地批租制下的成本。对于这个问题，可以考虑将年租金同保有环节的房地产税收结合起来征收，在征缴保有环节的房地产税收时捆绑缴纳土地年租金，或者将二者合并征收统一的房产税或物业税。虽然土地租金（出让金）和房产税的性质不同：前者是政府作为土地所有者获得土地租金，而后者是政府作为公共管理者征收的税赋。但是，在我国城市土地归政府所有的条件下，政府的土地所有者身份和公共管理者身份也是统一的，从简化税种、提高征缴效率来看，合并征收也是一种选择。
[1] 本报告讨论的主要是商品住宅和住宅用地;如无特别说明，本报告中涉及的“住宅”、“住宅”、“土地”等，都指商品住宅和住宅用地。
[2]土地出让金不同于房地产税收和房地产开发过程中的各种费用。土地出让金是政府作为土地所有者出让土地使用权获得租金和土地前期开发的费用，是政府作为土地所有者获得的所有者权益;房地产税收，例如城市土地占用税、耕地占用税、房地产税等，是政府作为公共管理者收取的税;房地产开发过程中的各种费用，例如测量费等，是公共事业部门提供相应服务的收费。在政府财政收支中，土地出让金纳入政府型基金处理，房地产税收纳入地方一般预算收入处理。
[3] 人民网：http://finance.people.com.cn/GB/10921546.html。
[4] 胡家勇，2010，“地方政府‘土地财政’调研”，http://ie.cass.cn/window/xslw_index.asp。
[5] 郭新双，2010，《“十二五”时期我国城市化进程思路与金融支持》，国家开发银行，2010年4月。
[6] 按照1998-2009年城镇化率对城镇人口的增长弹性计算。
[7] 按照人均30平方米计算。
[8] 房地产税费不通与土地出让金，房地产税费是政府作为公共管理者收取的税收和提供其他服务得到的费用;土地出让金，即我们所称的土地价格，是政府作为土地所有者获得的土地租金和前期开发成本。从财政角度，房地产税费进入政府税收和政府一般性预算收入;而土地出让金则进入基金性收入。
[9] http://www.soufun.com/news/zt/201007/bcjgzs.html;因为有些城市的地价没有数据，因此这30个城市实际上是有土地价格的住宅价格前30位的城市。
[10] http://www.landvalue.com.cn/
[11] 政府收入部分不是净收益，包含了拆迁等很多成本;上海政府收益所占比例高有其特定原因，上海城市区域的限制，导致拆迁成本较高。
[12] 政府实际投入费用包括购地费用、贷款利息和前期开发费用等。
[13] 引自《看新加坡如何出让土地》，吕海峰，吕冬娟，《中国土地》，2009年第11期。
[14] 这是针对剩余土地采用的一种招标方式。剩余土地是指发展后所剩余的细碎、狭小及形状不规则的土地，由于土地面积、形状等导致其使用范围非常有限，无法独立开发或建筑使用，或者尽管能独立开发，但面积过小，只有与相邻的私有土地一起综合开发。
[15] 一般是法定机构，包括市区重建局（URA）、建屋发展局（HDB）、裕廊工业区管理局（JTC）等。
[16] 实际年租金 = 物业应课租值 ?租率。应课租值每年由香港政府所属的差饷物业估价署通过评估房地产（土地和房屋合并评估）租金市值来确定;固定租率为3%。
[17] 名义年租金一般数额极小。如，在港岛和九龙界限街以南的居住、商业和工业用地，不论面积大小，每幅土地每年交租1000港元。
[18] 《土地招拍挂与竞买》，刘露军编著，清华大学出版社，第27页，2008年。
[19] 《耿忠平教授详解香港土地供给制：土地供给是根本》，《上海商报》，2006年6月2日。
[20] 主要包括公共房屋、需要发展的工业、非营利团体、学校、医院、市政公共设施和其他福利设施等。
[21] 英国采用的是托伦斯登记制。其特点是土地权利的变更“不经登记不生效”，对登记内容进行实质性审查，具有公信力。土地权利登记后，由登记机构发给权利人权利证书。该登记制度还对登记机关的赔偿责任进行了规定。
[22] 具体包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司以及自来水和电力公司等。
[23] 《强制购买令》一般由地方政府颁发。