九乡新闻网麻辣烫食材在那批发:公共服务的制度分析
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/26 23:30:07
公共服务的制度分析
——以公共安全服务为例
宋全喜
第一节 导论
一、 研究的缘起
“安全是市民社会的最高概念，是警察概念；按照这个概念，整个社会的存在都只为了保证它的每个成员人身、权利和财产不受侵犯”。[1]所以说，任何国家都需要警察服务来提供基本的社会秩序和人身财产安全，中国也不例外。在改革开放的新时代里，中国要持续发展，需要有各方面的努力，在种种努力之中，高质量地提供警察服务，保障稳定的社会秩序，保护公民的人身财产安全，也是非常重要的。1999年“两会”期间，与会的人大代表对社会治安问题就给予了相当的关注，特别是2001年4月2日至3日在北京召开的全国治安工作会议上，国家有关领导指出社会治安不仅是个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。由此可见当前政府对社会治安问题的重视与关注，当然，这也从一个侧面反映出当前我国社会治安问题的严重性。从日常生活来看，中国公民对安全的投资也日益增大，如越来越多的家庭开始花数目不小的资金安装防盗门和钢窗架子。应该说，社会各个方面对于警察服务的供给是非常重视的，有效需求也是强劲的，并且警察服务的绩效对于中国的稳定与发展也是至关重要的，无论是政府领导人，还是普通公民，还是提供警察服务的官员，都看到了这一点。
但是，公益物品的特性表明，公共安全服务作为一种公益物品，在消费上必然会存在搭便车的问题。而政府、市场以及自治组织，都是公益物品领域必然存在的搭便车的解决之道。政府不可能是唯一的，市场也不可能是唯一的，显然自治组织也不可能是唯一的解决之道。这是理论分析的结论。当然，在实际的公益物品供给中，情形要比理论分析复杂得多。就目前的实践来看，公益物品理论是政府干预的最充分的理由。绝大多数国家都采取了政府垄断经营公益物品的方式，尤其是在公共安全服务上，这导致了公共安全服务的有效供给不足和供给上的低效率。这说明，政府并不需要垄断公益物品，政府放弃垄断经营，利用更多的市场化的方法，通过地方分权和社区参与，调动当地政府的积极性，可以实现公益物品的更优化的供给。这同时也说明，福利经济学有关在公益物品场合充分竞争的市场机制不能实现资源配置效率的逻辑是正确的。但是，并不能因此推导出政府必然能够实现资源配置效率。理论分析并不能简单地代替政策抉择。
但是，我们的研究还是不够的，无论是在警察服务的理论方面，还是在中国警察服务的实证方面，都是如此。在实践中，公共服务问题是一种远比理论复杂得多的问题，至今还没有一种理论能够一劳永逸地彻底解决公共服务的问题，在将来也不会有，所以本文也不敢奢望能够在多大程度上解决公共服务，特别是公共安全服务这种更特殊、更复杂的问题，本文只是想利用一种制度分析的方法，从公共经济学的角度，来对目前的公共安全服务的制度安排进行分析与探讨，把事实看清楚，笔者相信弄清楚事实“本来是什么”本身就是一件很有意义的工作。因为笔者相信，“如果我们知道了我们在哪里，要走向哪里，我们就能够更好地判断要做什么，如何做。”
二、 分析的起点：制度理论
由于本文的中心在于用制度分析的方法对公共服务进行分析，笔者深信，“一项较为理想的制度安排里，激励会促使其个人为所有的人获取净收益而非净消耗。”[2]一项制度的好坏与相关的个人或组织所能获得的收益大小直接相关。所以，笔者认为有必要集中分析一下制度理论，揭示出关于制度的一般见解，以利于以后的分析。
(一) 制度的内涵：
自人类社会产生以来，在人们的社会生活中形成了无数的制度，制度影响到人们的各种社会生活。正是由于制度与人的行为的密切相关性，吸引了无数政治、经济、社会学家对制度进行研究的浓厚兴趣，这也使制度理论得以不断的丰富和发展。美国制度学派先驱之一凡勃仑首先将制度问题纳入科学研究，开创了对制度进行系统的逻辑实证研究之先河。凡勃仑认为，制度是大多数人所共有的一些“固定的思维习惯、行为准则，权力与财富原则”。“制度必须随着环境刺激的变化而变化，因为就其性质而言，它就是对这类环境引起的刺激发生反应的一种习惯方式，而这些制度的发展也就是社会的发展。制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或作用的一般思想习惯……人们是生活在制度——也就是说思想习惯——指导下的，而这些制度是早期遗留下来的。……今天的制度，也就是当前公认的生活方式。”而所谓经济制度，则指的是人们在社会生活过程中接触到它所处的物质环境时继续前进的习惯方式，凡勃仑的这个定义指出了制度是对社会环境变动的一种应变方式，它通过沉淀于人类理性之中而成为一种习惯方式。[3]制度学派的另一位著名的代表人物康芒斯认为，“制度”一词的定义并不十分确定，但是他还是从制度内的人类行为入手找到了适用于一切属于制度范畴的一种普遍的原则，即制度是集体行动控制个体行动。而集体行动与所谓的制度密切相关，后者告诉个人能够、应该、必须做什么，或者是相反。[4]按照他的观点，传统经济研究由于受个人主义方法论的束缚，没有研究支配经济体系结构的各种规则和体制，作为经济体系发展和运转的关键机制，政府是采取集体行动和进行变革的首要工具。个人的偏好严重地受到其他人或他自己所属的集体或组织的影响，同时还受到与此有关的制度的约束。
新制度经济学是当今许多经济学流派或理论的一种综合。将制度作为经济学研究对象的新制度经济，吸收和借鉴了制度学派的有益成果，在有关制度内涵的定义方面，提出了与以往其他制度学派相类似的见解。安德鲁·•斯考特给出了制度的明确界定。他指出：“社会制度，指的是社会全体成员都赞成的社会行为中带有规律性东西，这种规律性体现在各种特定的往复的情境之中，并且能够自行实行或由某种外在权威施行之。”[5]这个定义指出了制度在执行方式上的性质差异，一种是自觉施行的制度，另一种是需要强制实施的制度。W·•艾尔斯纳认为，制度是一种决策或行为的规则，后者在此控制着“往复多人情境中的个人”。特定的规则通常在特定的社区内得到普遍承认，因为它们为与决策有关的预期提供了基础。[6]保罗·•布什认为，某种制度，则可以被定义为一系列由社会限定的相关行为类型。在阐述制度概念时布什强调其“社会限定”性，指出，制度主义者不可否认人类行为的随机性质，但坚持认为处于某一社会内的所有行为最终均要受制于社会限定或制约。[7]新制度经济学的主要代表人物道格拉斯•诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”[8]
上述各种议论可以说是关于制度范畴的归纳性描述，前述各种定义都离不开规则这个核心概念，所以说制度的核心在于它是用以限定人类行为的规则，是约束行为主体利益行为的一系列规则。“制度就是人及其规律性和重复性的互动模式，它使投入转化为产出。制度包括这样一类事物，如家庭、私人公司、政府部门、地方社团、教会和园艺俱乐部等。”[9]本文所提的制度就是从这个意义上讲的。
（二）制度均衡
在经济学中，均衡状态是个衡量标准，它可以帮助我们解释现实世界。人们已经发现它有助于辨认那些不能使均衡状态实现的原因，正如辨认一种具体状况究竟离均衡状态多远，以及为了达到这一点必须采取哪些步骤。新制度经济学从制度入手涉及利益均衡的问题。制度均衡表明制度状态的概念，只有处于均衡状态的制度，制度自身的特性才能充分体现出来，有效地发挥起有利于发展与稳定的功能。所谓制度均衡，就是行为主体对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态。在这种制度状态下，行为主体自愿接受这种规则，实现了社会的稳定与发展。
就某一项制度安排或制度结构而言，在任何条件下，行为主体对制度本身持满足状态，任何单个行为主体（个人或组织）所实际追求的目标，皆是自身的效用或利益最大化。个体是为促进其利益和促成想要得到的结果而创造了制度。新制度学派经济学家诺斯指出，制度是由追求效用最大化的个体精心创造的，但制度一旦存在便为进一步的行动确定了参数。[10]根据制度的一般内涵，它是一系列支配特定的活动方式和相互关系的行为规则，也可以具体理解为是旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个体行为的一系列规则。由于社会是由多个行为主体组成的，所以某一行为主体的利益最大化目标最初可能会与另一行为主体相冲突。但以损害其他行为主体利益为结果的利益最大化不是真正的利益最大化，因为被损害者总是会报复或采取其他对策，从而导致损害者的利益损失。所以在社会中，单个行为主体的利益最大化是以不损害其他行为主体的利益最大化为条件的。制度是在解决行为主体之间的利益最大化目标的冲突中产生和发展起来的。“由于人们总是会造成别人的有利于自己的行动，而反对和抵抗别人的不利于自己的行动，在长期的互动过程中，要多次重复的博弈之后，就会形成对大家都有利，或至少不损害任何人的制度安排。”[11]一项制度要使行为主体满意，即处于制度均衡状态，必须实现利益均衡。这就要求制度必须满足两项条件：（1）能够保证个体的合理的利益地位，否则，难以保持个体对制度的满意状态；（2）能够约束个体效用最大化行为，使个体利益行为与公共利益不相违背。因为“要没有任何约束的前提下，个体寻求在任何与所有的边际上实现最大化”。“若没有约束，我们将存在霍布斯主义的丛林中，也就不可能有文明存在。”[12]布坎南认为：“制度研究的全部意义都城在于确保各种约束，制度和机构降低自私的政治行为的重要性。”[13]这两项条件是相辅相承、不可分割的。任何一项条件的缺失，为可能形成均衡的制度状态，也不可能实现利益均衡。因此，制度均衡意味着能够实现个体利益与公共利益和谐统一的制度状态。如果某项制度过分强调公共利益而抑制个体利益或过分突出个体利益而侵害公共利益，都不可能实现个体利益与公共利益的和谐统一，都将是不均衡的。
（三）制度变迁
正如诺斯所言，制度变迁就是“制度创立、变更随着时间变化而被打破的方式”。[14]制度变迁可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为制度由非均衡到新的均衡的变化。制度变迁实际上是对制度非均衡的一种反应。人类进行一切活动的主要动因之一来自于某种利益的需要，制度变迁活动也是如此。新制度经济学认为，行为主体需要在一定的制度下获得某种利益和好处，同时，任何一项制度的建立、运行和维护都需要花费一定的成本和费用。因此任何一项制度的变迁都不是任意发生的，需要在成本-效益分析的基础上进行权衡。当制度处于均衡状态时，该项制度的净收益将大于零，而且在可供选择的制度中净收益最大。在制度处于均衡状态时，现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或团体带来额外的收入。但是，制度均衡不是一种常态，而制度非均衡才是一种常态，因为人的需求是无止境的增长的，人们对于利益的最大化的追求也是无限度的。一旦制度处于非均衡状态时，行为主体对制度的不满足势必加大该项制度的运行和维护成本，制度的净收益也相应地减少，行为主体就会把不同制度的净收益进行比较，最后就会选择一项净收益较大的制度。
三、 分析框架
现在许多制度分析都依赖于简单的分类，把制度安排要么归入公共，要么归入私人，即要么作为国家的一部分，要么作为市场的一部分。这种分类导致了对市场失败或国家失败的简单诊断：要么需要政论的干预，要么需要搞私有化。实际上，社会事务是非常复杂的，我们不能只是简单地把它们分为公共领域或私人领域。所以说，以前虽然有许多的制度失败，但并不能简单地认为这只是市场或国家失败的结果。
笔者在本文中采用公共政策与制度分析（ IAPP：Institutional Analysis and Public Policy ）的研究框架，对公共服务进行制度分析和研究。现在我对IAPP这一分析框架进行简单的介绍：
首先，探索有关物品和服务的性质，在这一框架中，把任何物品或者服务都看作是复杂的，并且可以进行细分，而不是笼统地分为私益物品或公益物品。比如，气象服务具有公益物品和私益物品服务双重性，基础设施服务具有私益物品、公益物品、集体物品三重性质，公共安全服务具有不同层次的公益物品、私益物品和集体物品的性质，自然垄断行业具有规模经济性等。
其次，认为不同的物品或服务的不同的融资、生产、供给、提供、消费政策选择可能导致不同的问题。比如公共住房供给政策导致住房供给紧张，并导致各方面的负激励，不能实现安居；基础设施公共供给，往往导致缺乏维护的问题；安全服务集权化安排反而无法实现有效的安全服务；自然垄断行业国有化无效，过分管制导致无效，管制改革要适当等。
第三是，这一分析框架着眼于公共服务的有效供给，在分析所存在的问题的基础上，从以下三个层次上分析各方面的政策选择：（1）操作层次：公民个人、社会组织、单位、各级政府、国家会采取不同的政策，并导致不同的结果。（2）集体选择层次：为了使有关方面采取有利于公共服务的政策选择，制定特定的集体选择的规则，在特定的基础上，有关方面才有积极性采取适当的政策。（3）立宪层次：正如个体的理性可能导致集体的非理性一样，我们认为聪明的人未必就能选择适当的制度，这时选择制度的立宪规则就非常重要。
最后，具体来说，在IAPP的分析框架里，主要有以下理论要件组成：（1）人的理论：我们认为任何政策选择以及这种政策能产生何种激励效果等都与人有关，确切是说都与人当时所处的决策环境及人性的冲动有关。所以在IAPP分析框架里，很关注人的理论，对人性的研究是一个非常重要的分析维度。（2）物品的理论：一种物品或服务的属性直接关系到现实中该种物品或服务的政策选择和制度安排。实际上，现实中的任何政策或制度安排中都隐含有对物品属性的前提假设或判断。所以说公益物品理论、私益物品理论等有关物品的理论是IAPP分析框架的重要理论组成要件，在本文中也将花相当的笔墨来对物品的属性进行探讨。（3）制度设计和评价的理论：运用制度设计和评价的理论，对现实的公共政策和制度安排进行分析和评价，为公益物品或服务的生产或供给提供一种有效的替代选择。
在这一分析框架中，公共政策是开放性的，不仅仅是政府的政策，这是IAPP对公共政策的一个重要贡献。
所以说，在以后的章节中，笔者将从人和物的属性探讨开始，分析人性的冲动和物品的属性与相关的政策选择的关系，接着将分析公共服务特别是公共安全服务的物品特性及由此而产生的供给特性，并归纳总结公共安全服务的理论变迁。此后，文章将从理论走向现实，从抽象走向具体，用上述的理论来分析现实中公共安全服务的制度安排和政策选择，最后落脚到较为具体的社区公共安全服务的供给制度上。全文没有将目标定在得出一种具体的结论上来，只是想通过运用IAPP分析框架对公共服务进行制度上的分析，分析各种制度安排的优与劣，探讨现实中各种制度安排的改进与完善。本文坚信，现实中不存在一种唯一的、最优的公共安全服务的供给制度安排，各种制度安排都有其有效限度和空间，通过合理综合运用各种制度安排，可以改进公共安全服务的有效供给。
第二节 公与私的深度思考
一、 公与私的性质与界限
长期以来人们习惯于把现实的物品和服务进行公私之分，不可否认这一分类方法既有理论意义又有现实意义。理论上这一简单的划分有利于进行理论分析，减轻了理论分析的难度；现实中，公与私的划分关系到物品的供给制度安排，如私益物品的供给用市场制度安排，公益物品的供给用政府制度安排。但是，现实远非理论上的划分这么简单，要比理论上的划分复杂的多，所以我们今天有必要对物品的属性进行更深度的思考。
（一） 私益物品
行为的动力来自于单个的经济人对自利的追求。这对消费者来说就是以有限的支出来获得最大的效用，对生产者来说就是以有限的投入来获得最大利润，各方面努力的结果就是各个消费者剩余和各个生产者利润的充分实现。这是经济生活中的私。私是市场机制的动力，但并不是市场机制的唯一结果，市场机制的另一个结果是公，即经济资源配置效率，也就是实现共同富裕。从私到公的转换并不是无条件的，它的条件是所涉及到的物品和服务必须是私益物品(private goods)。一般认为私益物品具有如下特征：（1）它在消费上具有排他性(excludability)。也就是说物品和服务的总量等于每一个消费者所拥有或消费的该物品和服务量的总和，这意味着私益物品是能够在消费者之间进行分割的。私益物品的排他性是显而易见的。比如，我买的个人电脑别人未经我的允许，他人也就无权享用，这时我就对我买的电脑拥有了排他性消费权。对于一个社会来说电脑的消费总量就是整个社会的人所享用的电脑的总和。（2）私益物品的消费具有竞争性，也就是说私益物品每增加一单位的消费，其边际成本不为零。也就是说每增加一个单位的私益物品的供给，就需要增加生产一个单位私益物品所需要的成本。私益物品的这两个特征，使得私益物品的消费和生产是可分的，也就是说它有可能界定私益物品的产权，从而为市场竞争提供财产权的条件。这时，只要市场是充分竞争的，不存在任何垄断，包括政府的垄断和黑社会的垄断，这时市场经济就能够充分地使有限的资源实现最优配置，促使人们节约使用有限的资源，并促使人们支开发新的资源。
（二）公益物品
并不是所有的物品都是私益物品，因为有些产品并不具备上述三项特点，这些产品经济学上把它们划分为公益物品（public goods）。公益物品有如下三个特点：
首先，它在消费上具有非排他性（non-excludability），或者说是不可分的。对于任何一个消费者来说，他可支配的公益物品的数量就是该公益物品的总量。反过来，公益物品的总量就是任何一个消费者所消费的量。公益物品的非排他性也是非常明显的，比如公共安全服务中的国防，国防不由私人企业提供，因为原因之一就是不付钱的公民也能够享受其收益。进而言之，如果公民假定其他人会付费，从而低估了其对国防的偏好，没有建设防空洞，结果就是国防得不到适当的供给。同时每一个人的消费量实际上也就是该国家所有人的消费量，因此国防在消费者中间也是不可分的。多数公益物品，如公共治安、消防或消除空气污染，也是不可分的；它们也不可能只向愿意付费的个人出售。公益物品的这种不可排他性在很大程度上决定了现实中公益物品供给方面的制度安排。
第二、公益物品的消费具有非竞争性，即公益物品每增加一个单位的消费，其边际成本为零。也就是说，每增加一个单位公益物品的供给，不需要增加生产一个单位公益物品所需要的成本。比如就国防来说，增加一个人并不要求增加国防供给量的成本，即每增加一个单位的消费量其边际成本为零；反过来，减少一个人的消费量，也并不导致边际成本的减少。公益物品的这两个特性，使得公益物品的消费是不可分的，也就是说它不可能界定产权，从而也就不可能为市场竞争提供产权的条件。这时，只要市场是充分竞争的，不存在任何垄断，包括政府和黑社会的垄断，市场经济就不能充分地使有限的资源实现最优配置，也就不能促使人们节约使用有限的资源，更不能促使人们去开发新的资源。公益物品的非排他性和非竞争性表明，要确定公益物品的产权具有很高的甚至难以计算的私人交易成本。比如在治安方面，一个政府花费了大笔预算，创造了良好的治安条件，这时要把良好的治安局限在部分人里是非常困难的，除非设置关卡，不让他人进入本地区。这实际上代价很大，并且也不值得。国家一旦有了良好的治安，增加一个人的消费量，其边际成本为零，而要实现排除一个人的消费，则要花费无数的警力，显然很不值得。
（三）公与私的深度思考
依上述理论，判断一项物品或服务的属性应当并不难，只要看它是否具有排他性和竞争性就可以了。具有竞争性和排他性，则该物品为私益物品；若具有非竞争性和非排他性，则该物品为公益物品。问题的复杂性在于，现实生活中，物品的属性是公益物品还是私益物品的性质和边界具有不确定性和模糊性。理论上，人们可以较容易地给出公益物品与私益物品的定义，但现实中，二者之间并没有十分严格的边界。换句话说，“纯公益物品”只是少数，在“纯公益物品”与“纯私益物品”之间还存在大量“准公益物品”。例如，公共安全、基础设施、部分教育产品、部分卫生产品等，都属于准公共产品。事实上，所有公益物品的“公益性程度”都是相对可变的，即使通常被认为具有纯公益性的物品和服务也是如此。
从时间上看，公益物品的公益性程度具有历史阶段性，例如，广播电视产品曾被认为是公益性程度很高的物品，但随着技术进步，广播电视的产品和服务走向个性化，其公益性程度就会不断降低。与此相反的情况是，在一定条件下，私益物品也具有公益性，例如在战争期间，许多私益物品都会变成公益物品。
从空间上看，公益物品的效用范围是相对有限的，例如，一个城市的“治安”实际上只是该市人民可以共享的公益物品，却不是其他城市人民可以享有的；公路是行人车辆可以共享的准公益物品，但车辆行人拥挤时就会发生竞争；阳光、空气曾被看作是取之不尽、用之不竭的无价公共资源，无须竞争，但在特定条件下其公共性程度也会降低。
因此，对于公益物品与私益物品性质和边界的认识，不能只满足于理论上的定义，而必须从一定的历史发展阶段和特定国情环境中去把握。
我国有自己特有的国情，我国经济处于与他国经济不同的历史发展阶段，决定了我国社会经济生活中，公益物品与私益物品的性质和边界以及公益物品的品种、结构、各种公益物品的公益性程度，也有着与其他国家不同的特点。只有在充分认识这些特点的基础上，才有可能科学界定政府、企业、市场三者的功能和边界，处理好公平与效率的关系，保证经济、社会快速稳定发展。
二、 人性、财产权利制度与公益物品的有效供给
(一) 人的属性：一个重要的分析维度
公益物品的生产和供给活动是有利于全社会的最大的公益行为，发展公共经济可以增进社会整体福利水平的提高，可以说是对大家都有好处的事情，这个道理人人都懂。但是，对大家都有好处的事情并非每个个人都有积极性去做，这是人类行为中一个非常值得研究的现象，其中究竟有什么奥秘呢？这与人的属性有着密不可分的关系。
在社会科学中，分析的维度往往与人性深处的冲动有关。[15]不同的人处于不同的冲动之中，不同的冲动的互动就构成了不同的人际关系，不同的人性的冲动决定了人们行为选择方式。人性的冲动是各种各样的，并不单单只有利他之心，也并非只有损人之心，人有时是理性的，有时又是非理性的。人有损人的冲动或者权力的冲动，有无私利他的冲动，自然也有互助利他的冲动。这些冲动都会影响人们之间的互动模式，影响人们的行为选择方式。当损人冲动居上风时，人们就造就了政治人；当利他冲动占上风时，人们就造就了道德人，而当互助冲动占上风时，人们就成了典型的经济人。
政治人的特点是一心一意为自己谋利益，并且不惜牺牲他人的利益，也就是我国古代韩非子所主张的人性本恶。像我们常听说的“只可我负天下人，不可天下人负我”，“人不为已，天诛地灭”等都是寻政治人的人格的真实写照。在霍布斯的《利维坦》、马基雅维利的《君主论》等论著里，对政治人所组成的社会，即政治社会进行了经典的描述。在这样的社会里人人为了自己的利益而侵害他人，同时人人也被他人所侵害，所以说在这样的社会里是没有安全可言的，这样的社会是可怕的。但是，好在现实并非如此，人也有向善的一面。
道德人的特点是一心一意为他人谋福利，并且不惜牺牲自己的利益，即人性本善。“宁可天下人负我，不可我负天下人”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”、 “毫不利已，专门利人”、“大公无私”都是首先人的人生格言。首先人没有自己的利益，只有他人的利益，在存在集体的社会里，只有集体的利益，没有个人的利益。乌托邦和道德至善主义都是道德人世界的典型。道德人的世界对于长期以来不得不生活于政治世界中的人来说是十分渴望的，在这样的社会里人人为他人着想，不会发生利益侵害，在这样的社会里也是没必要谈论安全问题的，因为根本就不存在侵害问题。但这样的社会只是一种乌托邦，在现实中是难求的。
经济人的特点是追求互利，其格言是“不可天下人负我，我也不负天下人”、“拔一毛而利天下不为，拔天下一行利已也不为”。经济人是“有理性的、追求自身利益或效用最大化的人。”[16]由经济人组成的社会，其资源配置是按照互惠互利的方式配置的，是经济社会。在经济分析中，一个前提假设就是经济人的行为是理性的，认为经济人的目标是实现最大化，卖者要实现利润的最大化，买者要实现效用的最大化。
以上政治人、道德人和经济人的人性特点描述只是一种单纯的理论上的划分，其实，在现实中，人性上很复杂的，既有性恶的一面，也有性善的一面；既有理性的一面，又有非理性的一面。在本文中，对人性的前提假设是人性是复杂的，更确切地说，人是有限理性的，即人所面临的环境是复杂的。经济人虽然趋向于完全理性，但实际上只能做到有限理性，个人只能在其所面临的特定环境下，通过理性的计算，考察权衡各种不同的策略的收益和成本及它们可能的结果，来决定其策略选择。人的有限理性是缘于现实中一个人所拥有的信息是有限的，这时也就给了个人以实施机会主义的机会。这时理性的人一旦有机会，就会实施规避责任、搭便车或者寻租等有利于私人而不利于公共利益的行为。
其实，每一个人都是在一定的环境中，在面临有限的信息中进行决策的。环境越是确定，信息越是全面，其决策也就越确定。因此，所有的人都会力图减少决策环境中的不确定性。如果警察可以随时知道什么时间、什么地点需要安全服务，需要保护，则无疑会大大减少警力的无畏浪费。信息不对称、不全面，涉及到地方性知识和科学知识的不对称。一般来说，全国性政府拥有较多的地方性知识，而地方性政府和公民消费者拥有较多的地方性知识，即有关时间和地点的知识。这两种知识都是非常重要的。这两种不对称，就可能引发投机行为。这使得某些人可以凭借自己知道而别人不知道的信息获益，并有可能损害他人的利益。信息不对称还有其他表现，如当个人或物品的内在质量属性变化幅度很大，但不投入相当时间或其他成本就难以测量这种质量时，就发生了一种常见的信息不对称。在中国有些俗话：“从南京到北京，买者没有卖者精”，就是这一信息不对称的常识性表述。
所以说，我们在对公共安全服务进行制度分析时，不能抛开人的属性这一分析维度，并且应该认识到，人的属性是一种复杂的人性，不能简单地说人性是善还是恶，是理性是非理性，而是认为人性是一种客观存在，这是复杂的，是一所处的环境有密切关系的，而人的行为是恶，是善，是理性还是非理性，还是有限理性，则取决于其人本身的属性及其所处的环境。
（二）财产权利制度
公有制经济中有一个重要现象：公有产权是大家共有的产权，从法律和道德上讲，关心公有财产是人人应尽的责任和应有的公德。但是，“应该”并不等于“现实”。现实是，产权的公共所有，决定了产权效用初始分配的平均化和非竞争性，而效用的平均化分配和无须竞争，等于从制度上剥夺了公有财产的“稀缺性”。公有财产不再是稀缺资源，这反而降低了个人对它的关心程度。就像阳光和空气，被认为是取之不尽用之不竭、人人可以均等享受的公共资源，因而很少有人关心它们是否会枯竭一样。
对于公有财产来说，法律意义上，每个人享有的权利与其他人是一样的。大家都平等地、无差异地享有公有财产的各项权利，因而所有权机制对每个人行为的激励约束作用也是等量的、同力度的、无差异的。激励约束的平均化，等于无激励无约束，因为在这里，人与人之间无须为追求产权效用而彼此竞争。无论关心公有财产还是不关心公有财产，都一样享有平均化的产权效用。个人并不因多关心公有财产就多得一些效用，也不因少关心公有财产就少得一些效用。由法律界定的人人对财产的平等权利与个人是否关心公有财产并没有直接关系。在这种情况下，个人的最优理性行为是选择“不关心”和“搭便车”。因为，“关心”需要个人付出精力即支付人力资本却不能提高个人效用，“不关心”可以节约个人劳动成本并获得同样的效用，“不关心”行为符合个人追求效用最大化的基本原则，所以，个人决策和行为都趋向于“不关心”和“搭便车”。
从对现实的观察中不难发现，在公有制经济中，主动关心公有财产的人，并不是大多数只能从公有产权获得平均效用的人，而只是那些可以合法或非法地从公有产权获得“超平均效用”的小部分人。后者对公有财产的关心程度要大大高于前者。
可见，财产的公共所有和产权效用的平均化分配，会诱发人的惰性和搭便车动机，削弱人们关心公有资源、发展公共经济的积极性和工作热情。然而，这种个人理性行为的后果是导致集体非理性：大多数人都不关心公有财产、都想偷懒和搭便车，使公共经济丧失了动力和活力，变成短缺经济，最终使公益物品供给不足，致使社会整体福利水平的下降。
同样，公益物品消费上的非排他性，决定了公益物品效用的分配也是平均化和排斥竞争的，因而也会诱发人的惰性和搭便车动机，使个人和以赢利为目的的企业缺乏足够的积极性和工作热情去关心和发展公益物品。
从生产和供给角度看，市场和以赢利为目的的竞争性企业不可能有效供给公益物品。因为在市场竞争中，参与者是分散自主决策，追求自身利益的最大化。对于以盈利为目的的竞争性企业来说，生产和供给公益物品的结果是“效益外部化而成本内部化”，是赔钱的买卖，这与追求自身利益最大化的原则相背离，不划算，所以企业不愿意搞，即使搞也搞不好。
就是说，尽管生产和供给公益物品这件事对他人有利、对社会有利、最终对企业自身也有利，但竞争性企业却没有兴趣也没有积极性去做这件于人于己都有利的好事。
从消费和需求角度看，企业和个人在消费公益物品时有“搭便车”动机和不愿主动付款的问题。公益物品的消费是不能免费的，因为公益物品的生产需要付出成本，需要消耗资金和资源。必须按商品交换的原则收费才能维持公益物品的生产和再生产。企业、个人是公益物品的消费者，理应付费。但追求效用最大化的个人和以赢利为目的的企业，内生地缺乏自觉付款、自觉纳税的主动性，因为避税或逃税漏税可以降低私人成本和企业成本，相应地提高私人效率和企业效率。
站在社会效率立场看，搭便车和不愿主动付费行为是一种特殊方式的损人利己行为，会减少国家财政收入，给公益物品的再生产、再供给带来困难，降低社会效率，降低全体社会成员的效用水平。逃税漏税行为侵害的对象是全体社会成员或“全民”。但是，“全民”却没有办法依靠市场制度和市场机制去惩罚和遏制逃税漏税行为。市场对此无能为力，因为市场通行的原则是等价交换、自愿付款，市场机制不具有向企业和个人收缴消费公益物品费用的能力，因而也就不具有生产和再生产公益物品的能力。
与此相关的另一个问题是，只要对自己有好处，企业和个人就具有“生产”负外部效应的“公害物品（如污染环境）”的潜在动机，因为这是一件“成本外部化而效益内部化”的事情。对于负外部效应，市场同样也是无能为力。
显然，在公益物品领域，财产的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，与人力资源（天然）私有制、赢利性企业制度以及市场交易制度不相兼容，如果硬把它们搞到一起，会内生地产生一种诱发人损人利己行为的不良机制，导致公益物品供给的无效率。
第三节、 公共安全服务的逻辑起点：公益物品
公共安全服务问题的核心问题是公共安全服务的有效供给问题，而一项物品能否实现有效的供给，与人们对它的理论认识直接相关，有什么样的理论指导，就会有什么样的供给制度安排。从传统上来看，人们一直把它作为一种公益物品，更确切地说是把它作为纯粹公益物品来看待，相应的供给制度安排就是长期以来政论包揽公共安全服务的供给和生产。所以说公益性是公共安全服务的逻辑起点，并且公益性的安全服务对于一个地区，一个国家乃至整个世界的稳定持续发展具有重要的意义。因此研究公共安全服务问题应该从其公益性开始。下面笔者将用公共经济学的有关理论对公共安全服务的公益性进行分析。
一、 公共安全服务的理论基础
公共安全服务无疑具有公益性的特点，所以说公共安全服务的理论基础就是公益物品理论。美国著名经济学家萨缪尔森利用数学表达式，给公益物品下了定义。[17]他认为，某种私益物品的总消费量等于全部消费者对私益物品消费的总和，用公式表示为：
X j = S x ji （j = 0，… ，J）
iÎ1
在此公式中，X为最终消费品，上标i为消费者人数，下标j为私益物品投入量，Xj 是最终消费品的j 次私益物品投入量，显然它应该等于全体消费者i的总投入量。而公益物品的消费总量则等于任何一位消费者的消费量，用公式表示即：
X k = X ki（k = J + 1，… ，J + K）
当代经济学家约瑟夫·E·斯蒂格里茨与安东尼·B·阿特金森也认为，在物品的分类方面，私益物品与公益物品处于一个序列的两个极端，在一个极端中，一个人的消费增加一个单位使得他人的消费减少一个单位；而公益物品在另一极端，一个人消费的增加并没有导致他人消费的减少。[18]
因此，私益物品满足三个特性。第一，物品和服务的消费是排他的；第二，物品和服务的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本应该比较低，不至于发生私人无力承担交易成本的情况。并非所有的物品都符合私益物品的特征。从广义上讲，不具备上述这些特征的物品就是公益物品(public goods)。公益物品的特点与私益物品明显不同[19]：
1、消费的非排他性。公益物品的消费具有非排他性。为一个消费者生产公益物品就必须为所有消费者生产公益物品。单个人对公益物品的消费不影响其他消费者对同样公益物品的消费。只是个体对公益物品的消费取决于该公益物品向社会提供的总量。虽然公益物品的生产包含失去其他产品生产的机会成本，但公益物品的消费没有机会成本。
2、收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。个人从公益物品中受益并不能排除他人从中受益，也不可能因为自己受益就排除他人受益。
3、公益物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。这是由公益物品定价和收费在现实中的不可能性决定的。
这样，通过对比公益物品与私益物品的特点来分析公共安全服务的性质时，就可以看出，公共安全是比较典型的公益物品。良好的社会治安为人们的生活和发展提供了基本的保证，人人都可从良好的治安环境中受益而不能排除他人从中受益；由于公共安全本身的复杂性质，人们无法就所有安全要素的数量和质量进行精确地计算，即使能够以现有的技术去衡量，各个国家和地区的标准也非常不同；同时，在广义上，我们无法选择消费或是不消费公共安全，因为失去了公共安全，人们的生命将毫无保障，甚至无法生存下去，即使一个人说他自卫能力特强，公共安全对他可有可无，但良好的公共安全服务造就的良好的社会治安环境仍会客观存在，不会因为一个人是否消费而影响到其他人是否消费。
私益物品的消费是排他的，如一个厂商或居民取得某一私益物品，如机器设备、原材料、房屋、食品等，这些物品只能由该厂商或居民消费，除非经厂商或居民同意，否则其他厂商或居民不能消费。但公益物品的消费是非排他的，如一公民享受良好的公共安全服务带来的良好的社会治安环境，并不妨碍其他公民对该公益物品的消费，该地区所有公民都能够享受良好的治安所带来的安全感，且并不影响他人对其他公益物品或私益物品的消费。
对生产者或提供者而言，为一个消费者生产公益物品，实际上是为所有的消费者生产该物品，而谁生产物品，谁并不一定从中受益。在多数情况下，个人不管付费与否，都不能被从公益物品的消费中排除出去，即作为公益物品，它的供给形式具有整体性，不能把它分割成若干部分而分别供应给不同的公益物品消费者。以公共安全服务为例，在一国之内，它是提供给全体国民的，在世界范围之内，具有世界性的公共安全服务可以通过国家之间的联合或全球努力提供给世界人民，不可能把一国内的任何一个国民任意排除在享受特定的治安环境之外，即使这种排除是可能的，例如一个社区公共安全服务非常好，达到了夜不闭户的程度，对进入这一社区的其他公民收取安全费，这将一些行人无法自由通过，这样可以排除一部分人消费，但这种做法违背帕累托最优[20]，因而这种做法是不应该的。
公益物品的问题在于无法实行谁消费谁付费的原则。因为收费的困难或收费成本太高，生产者无法得到足够的生产回报，生产成本难以得到必要的价值补偿；或者是别人（由于搭便车）从公益物品中得到的好处可能比生产者还要高，会挫伤生产者积极性，导致公益物品的供给不足。
公益物品收费困难问题本身很复杂，经济学家进行了长久的讨论，但没有达成共识。有代表性的是科斯和萨缪尔森的不同观点。
科斯在他的《经济学上的灯塔》一文中指出，只要明晰了灯塔（也就是公益物品）的产权，灯塔的收费困难就可以得到解决，从而使灯塔这种公益物品能够通过市场来供给。办法是政府对灯塔的建造者颁发许可证，授权他们向过往的船只收费。
与科斯不同，从约翰·穆勒到萨缪尔森，大多数经济学家认为，依靠市场机制，不可能解决灯塔的收费困难，也就是说，市场在这里会失灵。
萨缪尔森认为，灯塔的收费面临着一个基本的困难，就是灯塔发出的光线应如何定价。在市场交换的条件下，一种商品或服务的价格，不是取决于它的平均成本，而是取决于它的边际成本。问题在于，灯塔一旦建造起来，多一艘船只从它下面通过，并不会使灯塔的建造成本或维护成本有任何的增加，也就是说边际成本为零，这样按照边际成本定价的原则，船主根本不该付费。灯塔的收费困难依然存在。因此，公益物品不能通过市场供给，而只能由政府来提供，相应的费用通过征税弥补。
其实，正如本文将要证明的，现实中的公益物品不都是纯粹的公益物品，公益物品本身涵盖范围很宽，具有层级性。一般地说，凡是公共消费的物品都具有公益物品的特征，完全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹的公益物品，否则，就是不纯粹的公益物品。各类公益物品之间有很大差异，同样的公益物品在不同的情况下也可能有不同的（公益物品的）纯度。即使过去传统意义上纯粹的公益物品也会随着时代而发生变化。如随着收费技术的提高，以前无法实行付费消费的物品现在可以很容易地收费。
毫无疑问，公共安全服务具有公共福利性质，应该由政府部门提供，这是一个总的原则。但是免费供应会导致一个超消费问题或有效供给不足问题，而超消费和有效供给不足本身都会造成社会福利损失。如，一位公民向公安部门报警说今晚有人想杀害他，要求特别安全保护，而在信息不对称的情况下，公安机关又无法确证其是否说谎，而警察法的有关规定，公安机关应当派人保护，如果这样的话每个公民都会要求特别安全保护，这样必然在耗费大量警力，导致安全服务的超消费和供给不足。因此，有的公共安全服务也可以考虑适当收取费用，实行有偿服务。如目前较为普遍的是单位的保安服务由保安公司实行有偿提供服务，这样至少可以限制过量消费，减少消费拥挤。
二、 公共安全服务的公益性：理论的探讨
公共安全服务作为一项公益性的服务，它是任何一个政府所必须承担的一项基本职能，它直接关系到一个国家的发展与稳定，关系到全体公民的生命和财产的安全，所以说公共安全服务的首要意旨就在于其公益性。
从前面提到的公共经济学理论中的物品属性理论来看，公共安全服务作为一种公益物品是有其理论依据的。
首先，公共安全服务的消费具有明显的非排他性。如公安机关通过治安整治，镇慑了一批犯罪分子，社会发案率明显下降，社会治安状况大大改善，公民的安全感增加了；日夜守卫边疆的官兵战士，使国内的老百姓可以安全地生产生活，免遭外来侵略者的蹂躏，保护了公民的生命财产安全。这是我们大家都很熟悉的公共安全服务。出于安全的考虑，人们都需要消费这种安全服务，正如我们需要医疗、教育一样。这种公共安全服务的消费具有完全的非排他性。国防、全国的治安服务是一种不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式：
X k = X ki（k = J + 1，… ，J + K）
全体消费者的消费总量等于任何一位消费者的消费量，并且人们消费由于国防和社会良好的治安环境所带来的效益，以及提供和生产国防安全和良好的社会治安环境的成本并不因为享受它的人数规模发生了变化面变化。良好的社会治安，全体中国公民包括在中国的外国公民也能享受到它的好处。因此，我们很难排除某些人的享用权，也就是说，根本无法排他。而且从成本—收益的比较分析来看，也没有必要在使用上采取排他性的措施，因为多一个人享受良好的治安，对他人的消费量不存在任何影响，国防安全服务、治安服务的边际成本为零或接近于零。也就是说即使采取了排他性的措施，生产者（国家）也不能节约一分一厘的成本。即完全没有必要排他。相反，如果采取排宏观世界措施，成本反而增加，排他本身的难度很大，需要很大成本，必然得不偿失。
第二，生产公共安全服务产品的收益具有非排他性，也就是说谁投资，不见得谁收益，或者说，收益与社会收益存在着巨大的差距。如前文所说，警察和国防战士冒着生命危险，同违法犯罪分子和入侵者作斗争，确保了国家和社会的安全与稳定。当然警察和国防战士本人及其家人也可能从中获得收益，但这一收益与全国乃至全球所有的人们从这一服务获得的收益相比几乎可以忽略不计。而且别人的收益并不影响你的收益。
第三，公共安全服务具有较高甚至是无法计量的私人交易成本。无论国防还是警察队伍的建设都需要大量的人力、物力和财力，任何个人都不可能做到这一点。由政府或国家提供公共安全服务可以说是人类无数次理性选择的结果，如果没有集体提供任何的安全服务的话，那么人类必将倒退到原始的以强凌弱的战争状态，人类必将为此付出巨大的成本。可以公共安全服务的发展得益于人们之间的合作，得益于集体合作。我们无法想象，有哪个个人愿意投资于这样一个全民收益的事业。
公共安全服务的上述特点说明公共安全服务是公益物品。公益物品有着与私人物品完全不同的需求曲线和供给曲线。于是，在消费上就出现了“搭更车”（free-riding）现象，在供给上出现供给不足的现象。其原因就在于公益物品在消费上不存在支出约束，在供给上没有利润驱动。在此，要把“私”转换成“公”，市场机制是无能为力的。为了在公益物品方面，既能保证“私”，即个人福利最大化，又能保证“公”，即社会经济生活实现瓦尔拉均衡[21]和帕累托最优，就有必要引入市场机制以外的机制。这也成了长期以来政府介入公益物品供求的基本理由。没有国家提供公共安全服务，我们就不可能有今天的安静生活。可以说正是由于有了国家给我们提供的公共安全服务，为我们的发展提供了良好的社会秩序，我们才得以在这里安静的生活、工作、学习，憧憬着美好的未来。
三、 公共安全服务的供求矛盾
作为公益物品的公共安全服务，其需求也是因人而异，可以说不同的人对公共安全服务的需求是不完全一样的。如，上个月我连续两辆自行车被盗，可以说校园自行车盗窃案的发案率是比较高的地区，我就希望加强校园巡逻，加大校园盗窃自行车的打击力度；而有的地段强奸案发案率比较高，人则希望能够加强夜间巡逻，加大对强奸案的打击力度等等。总之，人们的需求多样性是必然的、客观的，而生产和消费却是统一的，不管你是居住在繁华的娱乐区，还是居住在偏远的农村，不管你需要什么的安全服务，大家都被一视同仁、无差别地提供相同的服务——相同频度的治安巡逻服务。这些公益物品供求关系特征导致对个人而言，要么是供给过剩，要么是供给不足。白天繁华的大街上，治安案件的发案率一般是比较低的，不需要什么过频的治安巡逻服务，但是，警察机关却派了大量的警力进行常规巡逻；而在夜晚，城郊结合部路段的发案率一般都比较高，需要加大巡逻服务，但是却仍按常规巡逻服务供给。诸如此类的例子举不胜举。这样的结果就是警力的浪费，一方面供给过剩，而另一方面供给又不足。这种情况在我国目前的警察服务统一供给的制度安排下特别常见。有的人说，那么在所有的地区都加大巡逻警力，不就什么问题都解决了吗？从理论上说，这应当是个好办法，最好的办法是像美国总统那样，给每个公民都配备足够的安全护卫。但是，这实际上是不可行的，这最终只能是损害了公民的利益。要使每个公民都满意就是符合全体一致的规则，照顾到每一个当事人的利益，不使任何一个人受损而至少使一个人受益，从而达到帕累托最优。但是我们必然认识到，羊毛出在羊身上，因为每增加一个需求的满足，是要通过征税来筹集资金实现的，从而增加人们的税赋负担，最终使大家都受损。
有些安全服务产品往往只对少数人有意义而对大多数人没有什么意义，如某市的治安巡逻，只对生活工作在该市公民有意义；又如，给某个个人提供的贴身护卫，只对某个个人有用。前者实际上是地方性公益物品，后者实际上是私益物品。属于地方性公益物品的应当由地方政府提供经费，私益物品自然应该按市场规则提供。像单位内部安全服务应该属于俱乐部物品，也应当以市场为导向。
只有真正全民受益的物品和服务，如国防安全服务，治安巡逻服务等才是纯粹的公益物品，它们能够改进所有人的生活状况，为所有人所偏爱，这样的服务才应该无偿提供。只要公益物品的边际收益大于边际成本，增加公益物品的消费就会增加总效用，对公益物品的需求就相应增加，所有人都无差别地消费同样的公益物品，而不管其自身愿望如何，这是公益物品区别于私益物品需求的地方。要提供公益物品以满足社会成员的需求，首先还得以社会成员为主筹资，需要社会成员支付税赋，而税赋又影响着公益物品的需求。公众向政府提出要加强公共安全服务的需求，政府则要求公共安全部门去生产和提供，政府公共安全部门就要向政府要求拨款，政府最终还得向公众增税，最导致服务需求萎缩。这种由于政府集中提供公共安全服务而导致的需求与供给的矛盾，即供给的单一性与需求的多样性矛盾，就向公共安全服务的集权制度安排提出了挑战。
第四节、 公共安全服务的理论变迁
一、 公共职能的转变与公共安全服务的秩序
提供公共安全服务，保护公民的生命、财产安全，历来被认为是任何一个政府的天然公共职能。鉴于此，笔者认为有必要就政府的公共职能进行探讨，以确定在不同的历史进程中政府所承担的公共职能。安全服务关系到每个公民个人和单位，可以说是一项全民的事业，既然是一项全民的事业，提供安全服务也就不应当是政府一家的专职，那么政府在其中应当承担什么样的公共职能呢？
公共职能可以说是所有公共问题中一个引起广泛争论的焦点，也是公私冲突的一个重要方面。有关这方面的问题，美国学者斯图亚特·S·内格进行了较为详细的探讨。[22]他认为，公共职能就是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。到底应该由谁来执行公共活动和行使公共职能？是公共（政府）部门还是私人（企业）部门？要回答这样的问题不能依赖于理论上的教条，而应根据客观实际情况。以建立国防军队保卫国家为例，这无疑是公共职能的典型体现。但并不意味着它必须得由公共政府部门负责执行。我们没有理由阻止一些国家的政府采用合同的形式，请雇佣军来保卫自己的国家；我们也同样可以让每一个公民都拥有武器，当国家遭受到敌人进攻时，全民皆兵抵御外敌。他认为，目前在国家设置军队时之所以鲜有私有化的情况出现，主要原因是这样做不符合成本— 收益原则。军队私有化的费用会远远高于付给应征入伍或者爱国志愿者的费用。而且那些执意保家卫国的战士与私人雇佣军相比，具有更多的牺牲精神和更强的战斗力。
现在看来，建立军队这类的事的确应该由政府来管，但还有许多其他的活动也是一个运转正常的社会所应该提供的，这些公共职能应该由谁来行使，现在并没有形成一致的看法。以航空为例，在美国，几乎所有的国内航班都是私营的，而在世界其他地方，绝大多数都是国家经营的。另一个有趣的现象是，政府所设立的机构却委托私人公司进行管理。如美国的一些监狱，隶属于政府，却与私人公司签订合同，委托它们雇佣管理人员和警卫来经办监狱事务。又如一些大的住房工程本归属于政府，却由房地产私人公司进行开发和管理。当然，人们也可以找到一些反例，即私人机构由政府部门进行管理。如政府租用私人建造的公寓，并把它作为公共住房工程加以管理；再如政府部门向私人房产主租赁办公大楼，为政府职员提供办公场地。
可以说，公共活动是多样的，公共职能是复杂的，现实中并不见得必须由公共部门单独行使公共职能，从而提供或生产公共服务和物品。多样化提供或生产的可能性与可行性，为本文探讨复合多样的公共安全服务制度安排创造了广泛的空间。同时，无论公共事务看似多么杂乱无章，公益物品如此丰富多彩，人类的努力就在于发现其中的秩序，建立起有效的安排。
在亚当·斯密之前的经济学家认为，市场是无秩序的、混乱的，需要通过计划来进行整治，或者干脆取而代之，对于只有亚当·斯密看到了“看不见的手”的秩序，后来以此发展起来的微观经济学终于给人们提供了理解市场经济秩序的基本概念和理论框架，由此，复杂的市场终于被认为是可以理解的。以霍布斯为代表的国家主权论认为，没有社会的人，注定要陷入贫困和冲突。因此，男男女女都把自己交给全能的国家，以避免恐怖的战争状态。霍布斯创造了由“信约”所确定的“利维坦”：“因为词语的过于软弱无力，如果没有对某种强制力量的畏惧心理存在时，就不足以束缚人们的野心、贪欲、愤怒的其他激情。在单纯的自然状态下，由于所有的人都互相平等，而且都自行判断其恐惧失约的心理是否有正当理由，这种强制性权力是不可能设想的。因此，首先践约的人便无法保证对方往后将履行契约。”[23]
另一方面，又有可能实现“建立一种共同权力来约束在其他情形下失信的人”的契约，因此霍布斯认为“某种强制的权力存在，以使人们所受惩罚比破坏信约所能期望的利益更大的恐惧来强制人们对等的履行其信约”是有必要的。这种理论试图从所谓混乱的社会中寻找出政治统治的秩序，政治秩序的概念也由此确立起来。当然，后来的思想家、理论家大大修改了对自然状态的刻板的恐惧和对全能主权者的需要。霍布斯所设想的国家的社会契约也发展成为约翰·洛克和让-雅克·卢梭等19世纪伟大作家所设想的公民民主制国家。
无论市场的秩序，还是国家的秩序，都是通过多年的逐渐演变而形成的。传统经济学一般也遵循市场能够有效处理私益物品，国家或政府提供公益物品的秩序。实践证明，这种二分法有一定的合理性，但是这种理论判断对于复杂的现实事务显得过于简单，在一定程度上限制了人们的理解与创造。在公共安全服务既具有公益性质、又日益多样化的前提下，单纯的市场或政府秩序都不可能完全适应公共安全服务这一公益事业的复杂性。因此，即使国家拥有无限权力在提供安全服务时也显得“力不从心”，当然，市场也不是解决政府失灵的“灵丹妙药”。正如诺贝尔经济学奖获得者肯尼斯·J·阿罗所言，“在这些公共事物方面，市场并没有发挥作用；霍布斯的可怕的主权者也没有干预以使其处于正常。即使是福利经济学家所讨论的最低限度的补救，如征税或者可转让的许可证，也不存在。”[24]
为了遏止显然的无效率，实现公益物品的有效供给，人们经常会发展出新的制度和规则。以奥斯特罗姆教授为代表的制度学者为此进行了长期不懈的努力，并做出了突出的贡献，他的创新之处就在于他突破了传统的政府与市场的简单二元论，他把整个体制看成是互动的公共机构构成的体制，而不是由一个人或者机构控制的单一的体制。把公共当局看作是一个多元的体制，而不是单一的。从传统的公共行政理论出发，公共服务是通过公共行政体系提供的。公共行政原则上要求通过一个一体化的命令结构组织服务，在这一结构中，所有人员都向一个执行长官负责。公共领域的协调也通过官僚体制实现。在一体化结构中，上级通过控制每个公共雇员向作为选任的公共官员的执行长官负责。尤其是以马克斯·韦伯所揭示的官僚制模型为代表。但在过去几十年里，有关公共领域组织的这些传统假设已经遭到了严重的挑战。研究公共领域投资和支出决策的公共行政学家和经济学家已经看到，专门为克服市场失败而设计出的制度本身就有严重的缺陷，而在各国政府变革的浪潮中，公共事务的日趋复杂，也是政府转变职能和重新寻求新的更有效的制度安排的激励。
奥斯特罗姆的制度研究取向，并不从根本上否定传统公共行政理论有关公益物品和服务提供的观点，而是针对现代社会的发展，提出了更可取、更引人深思、更可资借鉴的、新的思考维度。在互动的公共机构构成整个体制的背景下，传统意义上国家创造政府的理论得到新的演绎，此时作为公共机构的各级地方政府已经在千百年的历史变迁中不断与时代调适，而且公共当局之间也像市场中的企业一样，相互之间既是竞争者又是合作者。因此，政府职能的调适与转变，为公益物品的提供和生产中发展出更丰富多彩、更灵活、更有效的制度安排提供了契机。
公共安全服务的理论变迁历程表明，没有一个最优的理论能够解决现实中的所有问题。任何理论都是在现实中不断发展变化的，针对现实中出现的新问题，人们往往会发展出相应的解决之道，发展出相应的制度和规则。亚当·斯密发现了“看不见的手”的秩序与规则，霍布斯预想出契约国家主权理论，民主运动的先驱发展出公民民主控制国家论，福利经济学家提出最低限度的补救措施，而以奥特罗姆为代表的制度分析学者则发现了错综复杂的公益物品提供和生产中的井然秩序，其多中心理论就是在最终综合传统研究发现的优点之基础上、结合公益物品提供和生产的实践进展而总结形成的。对于公共安全服务来说，通过借鉴各种有益的理论，并结合中国公共安全服务供给的实践，发展出适合我国国情的公共安全服务的制度安排，从而最终实现公共安全服务的有效供给，这无疑将是我们公共行政的一项重要任务。
二、 单中心理论
亚当·斯密的主要贡献之一就在于他发明了一种秩序理论，认为在一组人们认同的规则之中许多人追求自身利益的独立的努力可能会导致有益的结果。个人组织企业，寻求通过生产和交换取得获益的机会。一个法律框架确定和实施产权与契约安排，在其中存在一个开放的市场，交换纯粹私益物品的买者与卖者的相互竞争，产生激励，导致较优的结果。尽管每一个参与者试图使自己的福利最大化，但生产者和消费者在纯粹私益物品方面竞争的结果是在使一些人比其他人取得最小优势的同时，使所有人都获益。这就是亚当·斯密的市场秩序理论。这一理论的政策意义就在于它使公共政策鼓励发展市场。与其相对立的另一种理论是霍布斯的国家主权秩序理论，它认为自主组织与竞争导致战争状态，因而有必要建立一个单一权力中心来支配所有的社会关系，并把和平与秩序强加给其他人。在霍布斯国家主权理论的影响下，传统经济和公共行政理论所包涵的政策建议就是有必要动用中央集权的权威来实现集体物品更多的福利潜力。现在，人们的政策方案是运用斯密的市场秩序理论来处理所有的私益物品，而用霍布斯的国家主权秩序理论来处理所有的公益物品。这种二元思维影响了理论的发展，在一定程度上使政治经济学沿着两条路径演进。当经济学家说明了市场安排失灵时，他们往往简单地建议国家应该处理这些问题，而不是考虑如何创造激励来提高绩效。集体行动的理论则联结了所有政治经济学家的工作，强化了把国家当作市场之替代物的倾向，因为公认的理论认为自主组织提供公益物品是高度不可能的。当政治学家和政策分析家说明了过分集权的政府单位也缺乏绩效时，他们往往建议把“民营化”当作灵丹妙药，而不是符合逻辑地考虑如何创设一组激励机制来提高绩效。
奥斯特罗姆认为这些广泛的改革建议中都隐含着一种单中心秩序理论，这一理论的基本假设是：[25]
·城市公益物品和服务是相对同质的，对每一个大城市地区所有小区的影响是相同的；
·城市投票者对城市公益物品和服务具有相同的偏好；
·投票者通过单一的选举机制，可以有效地表达其对各种各样的城市公益物品和服务的偏好；
·要取得高质量的服务就需要大范围的融资；
·选任官员能够很好地说明公共机构生产城市公益物品和服务的水平，并确定实现这些目标的税收收入水平；
·公共机构的首长能够对一线官员进行有效的指挥，后者会根据其所得到的预算生产最高水平的公益物品和服务；
·一线官员把这些物品和服务提供给被动的顾客。
在现实中，该理论的每一个假设都易于遭到严重的挑战。就第一个假设来说，各项公益物品和服务在其生产和消费特性方面都有实质性差异。如警察服务中的犯罪实验室和指挥中心控制系统是资本密集性的，并且对人们在整个地区的生活和工作都有重大影响；而警察治安巡逻却不是资本密集性，是人力密集性的，并且直接有利于一部分组织和个人，并且警察治安巡逻的外部效应也比较有限，一般只限于一定的地区。
该理论的缺陷之一是假设人类服务的生产类似于物质物品的生产。像汽车那样的物品其生产可以独立于最终消费该物品的人的投入。然而，所有服务的生产都包括接受服务的消费者的积极投入。比如，如果学生不积极参与其自己的教育，则在教育方面投入的资源对实现结果没有什么效果，可以说，学生是教育的重要的协作生产者。就社区的公共安全来说，没有社区公民的协作生产，单靠公安部门一家的投入生产、提供安全服务的效果是很差的，公民也是社区公共安全服务的重要的协作生产者。
而事实与第二个假设也相反，公民对城市公益物品和服务的偏好并不相同。生活于相对较贫穷小区的公民的偏好截然不同于生活于较富裕小区的公民。比如不同的小区对娱乐服务需求方面的差异。在私人居住空间比较拥挤的小区里，就有强烈的偏好把城市街道和公园等空间当作聚集场所，或从事体育锻炼的场所。不让暴徒占用这些公共场所就具有很高的价值，而且允许普通大众利用公共空间有强烈的偏好，他们把私人空间当作娱乐场所。
在私人市场里，对一定数量和质量的物品的偏好是通过许多等价交换表达出来的。生产者通过消费者对所出售的各种物品的付费意愿来了解其偏好。在难以排他的地方，诚实地反映受益者的偏好以及他们付费的意愿，这样的机制是难以设计的，是非常复杂的，无论供给单位在公共领域还是私人领域都是如此。因此，第三个假设也是有严重问题的。在非常小规模的群体中，受到影响的人往往能够面对面地讨论其偏好和约束，并达成初步的共识。在比较大的群体中，有关供给的决定通过投票机制授权给公共官员做出。有关投票机制的大量文献都说明了要把个人偏好转换成适当反映个人观点的集体选择是如何困难。当具有截然不同偏好的人们组织成一个集体消费单位时，偏好综合问题就严重化了。
即使假定一个多样化的大规模管辖单位的选任官员能够获得公民偏好的良好信息，要把这些信息转达给无竞争压力的垄断性公共官僚机构也是极其困难的，这也违背了第五个假设。公共官僚机构首长也面临着监督大量受各种各样公务员法律保护而不受处分的分散在各处的工作人员的问题。集权的公共官僚机构能够运作自如，所以说第六个假设也有问题。即使第七个假设的确是事实，一线官员简单地把服务提供给不积极从事协作生产的公民，这些服务的水平和质量也会显著下降。如果警察是保护一个城市小区和平与安全的唯一的行为者，他们就会面临着极其困难的任务。
三、 多中心理论
1961年，与单中心的学者相反，以文森特·奥斯特罗姆为代表的政治经济学家没有先入为主地判断大城市地区复杂组织的绩效，而是提出大城市地区管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心的政治体制”。认为，“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。也在这一意义上，可以说它们是作为一个体制运作的。他们突破了传统意义上政府与市场两种秩序的二元思维，他们不预设只有市场和政府两种秩序，他们逐渐认识到在地方公共经济中能够实现秩序和比较高水平的绩效，在此大、中、小规模的政府和非政府的企业既相互竞争，又相互合作。
多中心理论的基本假设完全不同于上面介绍的单中心理论的基本假设，多中心理论的假设归纳起来主包括如下几个方面：[26]
·城市公益物品和服务在其生产函数和同时受到影响的人数两个方面的差异比较大。诸如警察和教育服务等公共服务，都要求公民——消费者的积极协作生产来补充在形式上人们称为生产者的人的投入。
·在公益物品和服务方面具有的偏好相对类似（但总是在逐渐变化）的人倾向于聚居在一起。在居住小区里人们的偏好的类似的程度大于整个大城市地区。
·在为多个管辖单位服务的城市地区中生活的公民通过观察或者听说其他单位如何解决问题而比较了解任一管辖单位的绩效。
·具有不同组织范围和规模的多个管辖单位使得公民较有效地选择对于自己来说最为重要的一揽子服务，使公民较有效地表达其偏好和忧虑，如果必要的话，还可以较为有效地向其他地区移居，以足投票。
·多个管辖单位有利于实现财政平衡（Olson，1969），使受益者承担成本。再分配最好由地方或全国性政府等非常大的政府单位负责。
·大城市地区可能存在大量的城市公益物品和服务的潜在生产者，使得选任官员为其公民有效地选择生产者，并通过与其他生产者签约来约束绩效低的生产者。
·努力争取续约的生产者将较有可能寻求创新的技术，在接近最优的生产规模上经营，并鼓励有效的团队生产和协作生产，以提高其绩效。
在这一理论中，也存在同样的四类行为者，但他们并不面临如此有限的选择。假设存在策略行为和信息传输问题，改进的竞争被看作是减少策略行为的一种方法，尽管在集体物品的提供和生产方面任何制度安排都不可能排除机会主义。允许公民组织小区水平的集体消费单位，这就鼓励面对面的讨论，使公民有机会，至少在每个小区面临的某些问题上取得共识。此外，创建较大的集体消费单位减少富人的这一策略行为，即逃到税收避难所，在那里可以搭其他辖区公民税收贡献的便车。在较大的单位可以比较适当地提供影响较大数量公民的城市公益物品。
运用多中心理论的分析家并不认为有一个对所有大城市地区都适合的最优形式的组织。城市公益物品与服务的生产和提供都是困难的，很难确定任何制度安排是最优的。在能够确定何种可能的制度安排组合会激励较高而不是较低绩效之前，人们需要研究特定城市公益物品和服务的生产和消费特性。
第五节、 公共安全服务的制度安排
前面我们主要对公共安全服务的物品属性及相关的理论变迁情况进行了概括和总结，可以说，仍然只是理论上的抽象。接下来，我们就要使理论回到现实中来，用前面所提到的理论，对现实中公共安全服务的各种制度安排进行分析。
一、 公共安全服务的属性探讨：
正如我们所一贯坚持的，每一种物品都是可以细分的。以往我们出于研究的方便，而把世上的物品简单地分为公益物品和私益物品。这种分类方法只是一种粗略的分类。真实的世界是纷繁复杂的，对待复杂多变的现实世界我们就不能用简单划一的方法来对待，而应该区别对待，对物品进行更进一步的细分。不同属性的物品应该用不同的制度安排来解决。
在传统的经济里，一提到公益物品，就是国防和治安，把国防和治安作为纯粹公益物品的典型例子来列举，相应地，国防和治安的唯一生产和提供者就应该是国家和政府。其实，这种划分方法并不严格，也并不科学，可以说是在二元思维影响下的一种条件反射，并不是建立在对物品的深思熟虑的、科学分析的基础上的。世上绝对纯粹的物品是不存在的，任何东西都不是一层不变的，相反都是处在不断变化中的，也正如当下流行的一句话“永恒不变的是变化”。所以说，当前在有些国家和地区中专业雇佣军的出现和黑社会恶势力的日益猖獗，也就不难解释，它反映了国家和政府对公共安全服务的供给严重不足。这种现实是对传统公益物品供给理论的一个巨大挑战。
人们对物品属性的认识，特别是有关政策制订者对物品属性的认识在某种程度上决定了相关的政策措施和制度安排，所以我认为随着有关理论和技术的发展，有必要对物品的属性进行更加科学合理的划分。在此，笔者想以公共安全服务为例，对公共安全服务的属性进行公与私的细分。在做此项工作之前，笔者首先需要说明的是，由于此项工作以前从来没有人尝试过，所以也就没什么前车可鉴；同时由于笔者的水平有限，只能进行粗浅的尝试。
根据公共经济学的理论，判断一项物品属性的指标主要是排他性与和竞争性。因此判断一项公益物品并不难，只要看它是否具有非排他性和非竞争性的特点就可以了。如果是符合非排他性，同时也符合非竞争性的物品就是纯粹的公益物品。根据这一理论，一般看法，国防和治安等公共安全是典型的公益物品。
实际上构成公共安全的许多物品并不一定具备上述两项特点，从而成为纯粹的公益物品，而且也并不一定同时不具有这两项特点，成为纯粹的私益物品。有些物品只符合非排他性的条件，但不符合非竞争性的条件。比如公安部门提供的报警，它是一种公共服务，具有非排他性，因为既然是公共的，那么谁在遇到险情或困难的时候都可以根据需要报警，要求提供报警服务。但是报警这种消费却是有竞争性的，因为在警务人员有限、报警电话有限等客观条件下，一些人要求警务人员提供警务服务或进行报警的时候必然排除另外一些人对报警服务的需求。因此这种服务或物品实际上就是“公有私益物品”，也就是常说的“公共池塘物品”，就像公共池塘中的水一样，它具有非排他性，因为既然是公共的，那么谁都可以自由地去打水喝或者用于灌溉，但是打水喝、用于灌溉，这种消费却是有竞争性的。
还有一种物品，具有非排他性的特点，在消费上也不具有竞争性，但这种特点到一定程度就会消失，出现排他性和竞争性的问题。如生活小区、大学校园的公共安全服务等。这些服务在消费上是共享性质的，在出现拥挤效应之前，每增加一个消费者消费的边际成本为零。因为一般情况下，在一定的警察与所管辖人员比例范围内，在生活小区或学校校园出现拥挤效应之前，每增加一个消费的边际成本为零，但出现拥挤效应之后，每增加一个消费者，就会给其他消费者带来负效用，因而其边际成本不为零。这种物品或服务可以低成本地实现排他性，因此可以叫做局部公益物品，也就是布坎南等美国学者所说的俱乐部物品（club goods）。
通过排他性、可竞争性的检验，公共安全服务可以分成四种类型（见下表）：
表：公共安全服务的类型
可竞争性（私益性）
非竞争性（公益性）
可排他性（低成本）
私有物品或纯粹的私益物品：私人保镖服务
私有局部公益物品或者俱乐部物品：公共楼堂馆所的安全保卫服务
不可排他性（高成本）
公有私益物品或公共池塘资源：社区保安服务、单位保安服务、报警服务等
公有公益物品，纯公益物品：国防，公安部从事的全国性警察服务活动，国际刑警组织的全球性犯罪侦破活动等
因此所有的物品都是可以细分为私有私益、私有公益、公有私益、公有公益物品。显然私有私益物品是纯粹的私益物品，如私人保镖；而公有公益物品则是纯粹的公益物品，如国防、社会治安。至于私有公益物品和公有私益物品，则是非纯粹的公益物品或不纯粹的私益物品。我们按照经济学分析的惯例，分别称之为俱乐部物品和公共池塘资源物品。纯粹私益物品的有效供给条件是充分的市场竞争，即充分的经济自由、充分的财产权保障，以及有效的法律和秩序。但是这一切并不能保证公益物品、俱乐部物品、公共池塘资源物品的效率。
所以说，事实上公共安全服务并不象传统经济学理论将其归为纯粹公益物品那样简单，公益物品具有多重属性。同时公共安全服务的多重属性进行理论上的划分，也为公共安全服务的提供与生产提供了理论基础。
另外，由于公共安全服务（主要是警察服务）具有很强的内部供给特性，并且这种内部供给特性对生产者和消费者激励的属性有较大的影响。所以我们有必要从其所服务的对象这个角度对其进行简要的划分，在这里我们借鉴美国学者奥斯特罗姆对警察服务的划分，把警察服务分为直接服务（direct service）和间接服务（auxiliary service）。直接服务指由拥有专门逮捕权的警察执行，对服务区中人们的安全和满意度有影响作用的一种活动或一组有关的活动。这种服务与公民发生直接的互动（如治安巡逻、交通巡逻、犯罪调查等），具有劳动密集性质，在直接服务的生产和提供过程中，公民作为协作生产者具有重要的作用。间接服务指旨在辅助警察为公民提供直接式这服务的活动，如无线电通讯、化学实验室分析、警察培训、拘留等。这种服务不与公民发生直接的互动，它是资本密集性的，在大规模的生产单位里可以实现规模经济。比如犯罪实验室分析随着产出量的增大其平均成本趋于下降。[27]
二、 公共安全服务的提供与生产
在我们进行探求如何建立有效的复合多样的公共安全服务的制度安排之前，有必要从理论上对公益物品的提供和生产进行区分。在一般的经济学文献和社会科学文献中，“提供”和“生产”这两个术语是交替使用的。虽然它们之间的区别对于私益物品市场来说，意义并不重大，但对于公益物品就不能同一而语。对于私益物品而言，比如，一个消费者在超级市场购买一双皮鞋，他并不直接与生产该产品的企业打交道。超级市场是生产者和消费者的中介，从这个意义上讲，超级市场并不是在提供该物品，因为最终决定消费的是单个购买者，消费者自己决定是否购买皮鞋，等于自己为自己提供物品。在此，单个消费者实际上也是提供者。也就是说，对于私益物品，消费者和提供者其实是合二为一的。而对于公益物品来说，则并非如此。
对于公益物品来说，所谓的“生产是指物理过程，据此公益物品或服务得以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程。”[28]举例来说，在由于公安机关治安防范工作和对犯罪活动打击不力使政府对公共安全服务供给不足或供给无效，从而使犯罪活动日益增加的情况下，对受到犯罪活动影响的任何公民或社群(community)都有“潜在的危害影响”，由于犯罪活动而给社会发展带来的危害等于如果没有公共安全部门提供公共安全服务时所可能遭受的损害。其中，这一潜在的损失与实际犯罪活动所造成的损害之间的差异（虽然实际上很难对此进行衡量），就是公共安全服务的产出或生产。当然，公共安全部门即使采取一切有力措施来加强治安管理、打击犯罪，也不可能完全消除犯罪及其带来的损失，而只能是尽可能地减少损失。任何彻底消除犯罪的努力都可能要付出昂贵的成本，结果可能是成本大大高于收益。但公益物品之所以要由政府这样的公共组织来提供，原因之一也就在于此——高成本性。
从公共安全服务的主体来讲，消费者和提供者之间的关系也是充满政治意义的。政府往往成为公益物品的提供者，而公益物品的消费者是选举政府官员的公民。公民选举自己所信任的人担任政府职务，就是借此表达自己的愿望与需求，尤其在满足自己对公益物品的需求方面，公民会密切关注政府的行动并监督公共官员的工作绩效，再据此采取行动。如目前我国有的地方公安部门推行的公民可以自己挑选办案人员的制度，[29]就是对公民在要求办案公正、严格执法方面的一种回应措施，同时也加强了公民对公安民警在执法办案方面的监督，增进了公民对公安工作的信任。
正如我们在前面所探讨的，公益物品有难以排他的外部效应、不可分性、共同消费性、难以衡量、不可选择性等特点。对公共安全服务而言，这些性质并不完全相同，不同的公共安全服务，尽管属于公益物品，但又具有不同的特点和不同的公益纯度。所以对建立复合多样的公共安全服务制度安排来说，首先对公益物品的提供和生产进行区分，有助于我们厘清概念，从而明确公共安全服务提供者和生产者的区别。我们有理由认为，政府可以提供公共安全服务，但不一定非要包揽所有的公共安全服务的生产。“由于公益物品的提供和生产的分离，为我们研究公共经济问题就提供了更为广阔和研究视野。公益物品和服务的提供与其生产相区分，开启了最大的可能性，来重新界定其公共服务经济中的经济职能。在服务提供方面，根据绩效标准可以维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的机构之间发展越来越多的竞争。”[30]我国在公共安全服务的生产和提供上长期以来一直主要由政府独家全面生产和提供。在一定程度上这确实是必要的，在理论上符合公益物品的公益性和公共安全服务的公益性，在现实中也与我国以前计划经济体制相适应。但是，随着我国政治、经济、文化的发展和变迁，以前那种提供和生产合二为一的做法，反而使政府在公安全服务方面成了独家经营者，除此之外别无选择，这种“独家经营”制度安排的结果就是政府，主要是公安机关在面对日益复杂的社会治安环境表现出无所适从，犯罪活动打不胜打，黑社会性质的违法犯罪活动越来越猖獗，社会治安形势日益严峻，犯罪率攀升。造成这种状况的重要原因之一，用公共经济学的语言概括起来就是公共安全服务的有效供给不足和供给上的低效率。在社会心理上，依赖政府的惯性，也使人们认为社会治安是政府的职责，似乎社会犯罪率上升、治安状况恶化全部是由政府造成的，从而忽略了公民个人、社群等在公共安全方面所应承担的责任和所能够且应该做出的贡献。所以说公益物品的生产和提供的分离，可以使我们从公共安全服务的政府安排转向政府、市场和社会相结合的多元复合安排，从而提高公共安全服务的供给效率，增进社会福利。
按照提供者和生产者的差别，公共安全服务生产者并一定由政府一家来允当，而可以由各种不同形式的主体来担任。这样，公共安全服务的提供由政府来负责，而政府不必介入公共生产，为了保证良好的社会治安状况，政府可以通过与保安公司或者与其它公共机构的契约安排，从而为地方公民提供良好的公共安全服务，而不必亲自介入生产事务。允许公益物品多个生产者以及可替代的生产者的存在，也就有可能取得近似市场竞争的收益，也就是以半市场的机制来提供良好的公共安全服务。同时，政府为保证生产者所生产的服务质量，可以采取必要的手段对生产加以控制。所以笔者认为，对公共安全服务而言，提供者主要是政府，而生产者可以多种多样的，包括政府、企业法人、公民团体，甚至个人等。
这样，公共经济不一定是一个排他性的政府垄断经济，它也可以是一个混合经济，在其中私人也参与公共服务的提供与生产。而实际上，“从原始材料到制成品的某个阶段上，每种公益物品都天然地具有私人渊源。”[31]
三、 公共安全服务与政府干预
（一）、公共安全服务的政府安排：
公共安全服务作为一种公益物品，无疑也具有公益物品的一般特点，如难以排他的外部效应、不可分性、共同消费性、难以衡量、不可选择性、规模经济等特点，这些福利经济学理论充分地支持——公共安全服务应由政府或国家垄断经营、独家提供。在这一理论的影响下，很多国家在公共安全服务的供给上采取了政府制度安排，即由国家政府垄断提供公共安全服务，在这方面以国防和治安尤其明显和典型。国防是为众多学者所公认的最为纯粹的公益物品，或者说是最为纯粹的国家公益物品。它符合公益物品的特征：一是收益不可排他，或者即使要排他，也非常困难。二是国防一旦供给之后，享用国防安全产品的边际成本为零。这里需要说明一点的是：市场不能有效地保障国防，在逻辑上并不意味着国防一定要由政府来垄断经营。政府的确需要垄断军事力量，我们只能说这只是政治统一的需要。但是单从公共经学的角度来看，政府并不一定要以统一的军事力量来实现国防的有效的、最佳的供给。同时，国防安全也不将作为我们这里探讨的重点，我们这里所提到的公共安全服务更多的是指国内安全、社会治安。
社会治安也是一种公益物品，因为一旦某个社群有了一个良好的治安环境，那么所有的人都能受益，要让这种受益限制在一定的范围内，比如付费者的范围之内，是不可能的。同时，要排除一部分人的享用，这也是不经济的，因为一旦治安服务得到了充分的供给，那么它的边际成本就为零，这时也没有必要排除任何人的享用。也正是由于这种原因，在实践中，对于治安服务，各国政府一开始就采用了由政府统一供给的制度安排——由作为政府部门的警察机构集中统一提供国内治安服务。以我国为例：我国自建国之日起就设立了“中华人民共和国公安部”。公安部是隶属于国务院的一个部，是国家最高一级公安机关，也是全国公安系统的首脑机关，对全国各级地方公安机关实行统一领导。它在党中央和国务院的领导下负责全国的社会治安和国内安全保卫工作以及公安队伍的建设。公安部下有省公安厅、市县公安局、区公安分局，一直到派出所，各层级之间在业务上是上下级领导关系，在这方面，可以说我国典型的集权型警察体制，这一点是与世界上许多实行分权型警察体制的国家是不同的。如美国属于典型的分权型警察体制，政府管辖的警察机构主要有四类，[32]即联邦警察机构、州警察机构、县警察机构和城市警察机构。其中联邦警察机构直接受联邦政府或联邦中央部门统一领导，其他三类警察机构均受地方政府领导，它们与联邦政府没有垂直的上下级关系。美国的联邦警察机构并不只是一个，而是分别属于联邦政府的多个不同部委的管辖。其中最大的联邦警察机构“联邦调查局”归司法部管辖。它除了为地方执法机关提供犯罪资料和提供物证鉴定服务外，对地方警察机构没有领导关系。无论中国实行集权型的警察体制，还是美国实行分权型的警察体制，二者有一个共同的特征，那就是政府或国家是提供和生产公共安全服务的主体，即政府或国家是警察服务或公共安全服务的主要提供者和生产者，社会公共安全服务主要由政府部门生产提供，经费开支也主要来自政府财政开支。公共安全服务由政府出钱出物出力进行统一提供。
现在世界各国在公共安全服务的供给上，都普遍采取了政府安排，通过这种安排，政府为社会提供了所必需的公共安全服务，满足了人们对公共安全服务的基本需要。在这种意义上来说，我们不可否认政府安排在生产和提供公共安全服务上的贡献。但是，在本文想通过对公共安全服务进行经济分析，也就是说在公共安全服务方面的政策选择应该遵守理性原则，即用尽可能小的资源花费来达到特定的目标。政府与市场之间的选择本身并不应是基本的价值选择，而是满足人们需要方面的工具的选择。所以本文的一个重的前提假设就是公共安全服务的政府安排，并不是唯一有效的安排，还存在其他潜在的替代选择。一旦深入到现实，我们就会发现，公共安全服务本身并不像理论抽象有那么单纯，相反，它本身是很复杂的。如，有的是全国性的公益物品，有的是地方性公益物品，有的是具有一定排他性的公益物品，这种公共安全服务的公益性程度的不同，决定了它的供给方式也不应是单一的，而相应地也应是复杂多样的。如果对公共安全服务不加细分，只是单纯地把它作为纯粹公益物品来对待，单纯地政府安排来提供公共安全服务，则必然会出现搭便车，供给低效率等问题。下面我们会对把公共安全服务单纯作为公益物品来对待时所产生的主要问题进行分析。
（二）、政府安排与搭便车
由于国防、治安此类公益物品的供给量是不可分的，也就是说它不能在不同的消费者之间进行分配，这时消费者也就没有公共利益之心。他就会有积极性虚报自己的真实需求，把需求压低，或者干脆报告说自己没有需求，不在乎国防是否安全，治安是否良好，因为他知道即使自己不出费用，如果有其他人出资提供公益物品，自己也同样能够享受等量的公益物品。这就是我们常说的搭便车。反过来，如果有消费者非常自觉，很有公共利益之心，他也很可能虚报自己的真实需求，把自己对公共安全服务的需求提高，愿意出较多的资金提供公益物品。这样也可能导致两个结果：一是这一格局实际上奖励了不道德的人，而惩罚了有道德的人，长此以往，不利于道德风气的改善；二是由于人都是倾向于自私的，都有实现最大化的愿望，在私人市场是如此，在公共领域也会如此，这就会使得有道德的人一般少于不怎么道德但按最大化原则行事的人。其结果就是公益物品的低水平供给。搭便车问题是公益物品难以有效供给的最为重要的原因。
即使消费者非常自觉，坚决不搭便车，能够自觉地表达自己的真实需求，这时消费者比较少时，就很容易达成协议。但是当公益物品涉及众多的消费者，并且某些公益物品如国防甚至需要部分消费者付出生命的代价时，要消费者达成协议是不可能的。这主有两个原因，一是很难进行总量计算，二是消费者要就难以计算的公益物品总量以及难以计数的加总过程达成协议也非常困难。在这方面，政府可以解决消费者因交易成本过高而无法达成协议的问题，并且可以利用强制力进行征税来解决搭便车的问题。但是政府依然无法解决如何了解消费者的真实偏好的问题，自然也更加难以确定均衡分析和一般均衡所需要的公益物品供给量以及税收在不同消费者身上的配置。
通过上述分析我们可以看出公益物品的政府安排在解决搭便车问题上的效用也是非常有限的。上述这些难题，对于消费者以及政府都也构成了实质性的挑战，直接导致了公益物品供给的低效率。
（三）、政府安排的低效率分析：
公益物品的种种特性表明，消费者在公益物品问题上搭便车是必然的问题。在搭便车存在的条件下，公益物品的供给就会了现低效率。哈丁的公共事物悲剧（the tragedy of the commons）、囚犯困境博弈和奥尔森的集体行动的逻辑都是公益物品低效率的模型化分析。这些模型的逻辑结果均是悲剧性的。
公共事物悲剧最早可以追溯到古希腊哲人亚里士多德的断言：“凡是属于最大数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而且忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[33]使这一断言成为模式化，并成为公共选择分析模型的是英国学者加雷特·哈丁，他设想了一个向一切人开放的牧场，在其中，每个牧羊人的直接利益的大小取决于他所畜牧的牲畜数量的多少，当存在过度放牧问题时，每个牧羊人只承担公用地退化成本的一部分，这时就会发生“公共事物悲剧”。哈丁说“在共享公共事物的社会中，每个人，也就是所有人都追求各自的最大利益。这就是悲剧所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限的范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地，因为在信奉公共事物自由的社会中，每个人均在追求自己的最大利益。公共事物中的自由给所有人带来了毁灭。”[34]这就是说，公共事物不受关心，公共事物遭到滥用是必然的。从事实来看，公用草场因无节制的放牧而退化、渔场因过度捕捞而退化、人口爆炸、公共环境污染等，都是公共事物悲剧的典型例子。
囚犯困境博弈模型得益于众多学者的研究。这一博弈的逻辑是：被警察抓住的两个囚犯有四种可选择的策略，第一个选择是双方都不交代作案事实，警察由于证据不足只能无罪释放，这一方案在整体上是最优的方案，但对个体来说却是次优的，因为囚犯可以通过出卖对方而获得最优的结果；第二、三个选择是一方交代、一方不交代，根据“坦白从宽、抗拒从严”的原则，交代者无罪释放，不交代者严加惩罚，这一方案对交代方非常有利，但对不交代方却非常不利；第四个方案是双方都交代，两者均处于相应的处罚，并且没有优惠，这从整体上来看是最坏的选择。这四个选择策略组中，最稳定的策略组是博弈双方的不合作，它的均衡点是对博弈者个体最理性的选择对全体来说是最不理性的选择，而对全体最不理性的选择也是对博弈者个体来说是最坏的选择。这一模型如果是专属于囚犯的，那它不可能成为公共选择分析模型。它之所以成为公共选择的经典模型，其原因就是它有着囚犯之外的涵义：公共事物需要有关当事人精诚合作，但由于在完成过程中，存在着个体成本和收益不对称性的问题，在这种利益格局下，有关当事人的博弈结果就是大家都不精诚合作，最后导致公共事物无法解决。
奥尔森演绎的集体行动的逻辑就是个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性的个人在实现集体目标时往往有搭便车的倾向。集体行动的可能性只有在特定的条件下才存在，即组成集团的人数足够少，并且集团内存在着迫使或诱使集体利益的选择性刺激机制，在这种条件下搭便车倾向会得到遏制。一个国家的兴衰，往往决定于分利集团的情况，分利集团的天然倾向是宁可牺牲国家兴旺的前途而为已牟利益的，因此分利集团势力越强，国家就越容易衰落。[35]
公共选择模型分析的意义在于它揭示了人类很难处理公共事物这一事实的原因。在这些分析的基础上，许多学者提供了自己的政策建议。有些学者认为，霍布斯的“利维坦”即不受制约的中央集权制度可以避免公共事物的悲剧，可以找破纳什的博弈均衡，可以解决搭便车，也可以遏制利益集团的特殊利益。而有些学者则认为，通过私有化，建立明确的私有财产权制度，是纠正公共事物悲剧、突破囚犯博弈困境、遏制搭便车的唯一有效的办法。埃莉诺·奥斯特罗姆曾充分检验了这些所谓唯一的解决方案，认为利维坦或者私有化，均不是唯一有效的解决方案。她从实证的角度分析了运用非国家（集权）和非市场（私有化）的解决方案解决公共事物的可能性。认为人类社会中大量的公共池塘资源（the Common pool resources）问题在事实上并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事物的制度安排。[36]她的分析结果表明，在一定的条件下，面临公共事物两难处境的人们，可以依靠自己的智慧，确定他们自己的体制来改变他们所处的情境结构，从而避免悲剧的发生。同时她还认为，有多种可供选择的方法可以解决社会两难处境。“人们不仅面临关于在给定处境中如何行动的抉择，而且他们也有能力思考、阐述和挑选不同的构成抉择处境的方法。在不同的情况下和不同的级次上都可进行抉择。当人们不仅学习如何使用公共事物，而且学习如何管理公共事物时，他们就是正在为发展和维护自治的民主社会奠定基础。”[37]
通过对哈丁公地悲剧、囚犯困境博弈和奥尔森的集体行动逻辑等分析模型的评析，表明政府、市场以及自治组织都是公益物品领域必然存在的搭便车的解决之道。政府不可能是唯一的，市场也不可能是唯一的，显然自治组织也是可能是唯一的解决之道。
当然，这只是理论分析的结论，而事实上，在公益物品的供给情形要复杂的多。就目前的实践来看，公益物品理论是政府干预的最充分的理由。目前世界上绝大多数国家都采取了政府垄断经营公益物品的方式。这必然导致现实中公益物品公共的低效率。这说明，政府并不需要垄断经营公益物品，政府放弃垄断经营，利用更多的市场化的方法，通过地方分权和社区划参与，调动地方政府的积极性，可以实现公益物品的更优化的供给。这同时也说明福利经济学有关在公益物品场合充分竞争的市场机制不能实现资源的配置效率的逻辑是正确的，但是并不是说不能因此推导出政府必然能够实现资源配置效率。
理论分析什么时候也不能简单地替代政策选择。而实际上，各国政府在实践中也正在积极探索公益物品的有效供给模式，正从集权走向分权、从政府走向市场、从单中心走向多中心，尝试引进市场机制，综合运用各种方式，来实现国防和治安等公共安全服务的最佳供给。
四、 公共安全服务与市场竞争
前面我们已经分析了，政府垄断经营公益物品必然导致公益物品供给上的低效率。而在政府“失灵”的情况下，人们自然想到的就是尝试市场机制的引入，以弥补政府的不足。
由于公共安全服务作为公益物品所具有的特性，使政府垄断经营公共安全服务的供给必然会导致公共安全服务的有效供给不足和供给上的低效率。公共安全服务供给不足的一个直接表现就是社会中犯罪活动日益严重、社会治安恶化、公民的人身安全和财产安全得不到充分保障。而自我保护是人类维持生存的需要，因而也是人的一种本能。在国家警察不能满足人们在安全保卫方面的需求时，人们必然会寻求其它安全保卫的方式。有需求就会有供给，在市场“魔法”驱动下，相应的安全保卫方式就应运而生了，那就是靠市场机制运作的保安服务公司。目前，全世界186个国家中，有154个国家有保安服务业。比如，美国的保安业从业人员为210万人，是美国警察的3.5倍。日本保安业创立40年来，现已经发展到18.8万人。世界保安业的发展状况表明，使用保安服务公司为社会提供有偿安全服务是改进公共安全服务有效供给的一个方向。[38]保安服务公司的产生从某种程度上打破了政府对公共安全服务的垄断经营，使市场之手伸到了传统的公益物品供给经营领域。
（一） 保安服务公司的性质与职能角色：
1984年12月18日，为适应计划经济向市场经济转轨，特别是各类社会经济组织对安全服务需求增多的新情况，在深圳蛇口成立了我国第一家保安服务公司，这一举措可以说开了我国市场介入社会公共安全防范体系的先河，表明了我国公共安全服务的提供从集权安排向分权安排的努力与尝试。1998年国务院批准了公安部关于组建保安服务公司的报告，此后保安服务公司在各地很快发展起来。目前，全国共有近1400家保安服务公司，保安从业人员29万人。[39]
“保安服务公司是一种特殊的企业，是公安机关维护社会治安的重要辅助力量，根据中央领导同志的要求，保安服务公司和保安工作必须置于公安机关的统一领导、指导下，公安机关要加强对保安服务公司的管理和监督，规范保安服务公司的经营方向。”[40]所以说，我国保安服务公司是专业化的社会治安防范组织，同时，保安服务公司协助公安机关维护社会治安的特殊服务性企业。首先，我国的保安服务公司具有提供专业保安服务的专业特性，它的营业范围主要局限在提供安全服务方面，承担着过去由公安机关完成部分任务和相关的边沿性治安服务，是专业性安全防范组织；其次，我国的保安服务业是双重目标的企业行业模型，即要实现政府要求的社会效益最大化，又要实现企业的可支配收益最大化。保安服务企业的特殊性决定了企业主要服从政府社会效益最大化的目标，有时甚至要牺牲企业利益，但是企业的生存又不得不使企业在不影响政府所需时追求企业利益最大化的目标；第三，我国的保安服务业存在着一些非企业性质的特征。在我国将有偿服务引进公共安全服务领域，对传统观念来说是一种大胆的挑战，安全保卫服务提供的商品不仅是物质的，最终是安全服务，是治安的稳定，是安居乐业。保安队伍是公安机关领导和主管的治安防范力量，工作具有艰巨性、危险性，遇有紧急治安事件、重大灾害事故或者其他险情时，必须坚决服从公安机关的指挥，无偿协助公安机关维护社会治安秩序和抢险救灾。最后，经营主体资格有特殊的规定性。由于保安服务业保卫的目标是涉及国家机关、金融、科研单位和其他重要设施，为确保这些重要部门的安全，维护国家利益，经营保安服务的企业仅仅限于国内特指行业。[41]
根据[88]公发14号文件的规定，中国保安服务公司的业务范围是：提供守护、门卫、内部巡逻、押运贵重财物和危险物品；提供保护财产或人身安全的服务；提供展销、展览及文娱、体育、旅游活动的保安服务；按照国家规定经营防火、防盗、报警等安全设备器材，提供安全防范技术设备的设计、安装、咨询和维修服务；应客户要求且有能力承担的其他安全服务项目。从此可以看出，一方面，保安公司所提供的安全服务涉及的面是比较广泛的，并且它的运作机制也是比较灵活的，它可以依据不同的安全需求，与客户建立起一种契约式的预防、控制的关系，并且可以渗透到各行业，有效地满足消费者的需求。例如，由于改革开放，私营者个人财富的聚集，使其对本身的安全及财产、家庭、子女的安全需求十分突出；国际文化、体育交流中文体明星及民间知名人士对人身、财产也提出了安全需求。这种安全需求的提出，意味着社会公共安全中潜在的危机。对人身安全保护，公安机关无法过多地干预且也没有能力去满足这种需求，同时公安机关的干预也不符合人们的心里状态和习惯。而保安服务公司的发展则可以顺应这种安全需求，以有偿服务的方式加以满足。这一则可以填补失控的环节，二则可以满足社会公共安全需求，完善社会公共安全防范体系。同时保安公司提供的安全服务还可以深入到各行各业、各领域中，加强与各服务主体的相互联系，共同采取防范措施，变单一防范为整体防范，使安全服务更为有效。另一方面，保安服务公司所提供的安全服务主要是一种“俱乐部物品”，即它所提供的服务不是针对全社会或某个区域，而是主要针对某个组织或集体的，它所提供的服务具有一定的排他性和竞争性，可以对用户收取费用。如保安公司为某个俱乐部提供的保安服务就具有一定的排他性，即只有进入该俱乐部的人员才能享受这种保安服务，而俱乐部之外的人则无权享受。所以说，保安服务公司的成立在很大程度上缓和了由公安一家垄断经营公共安全服务的供给不足，提高了公共安全服务的供给效率，满足了社会对公共安全服务的不同需求，实现了成立保安公司的初衷：“借鉴国外经验，在大中城市创办保安服务公司。承担大型营业性展销展览和文娱体育活动以及外商独资、合资企业的保安服务。……（此举）既有利于加强治安管理，又有利于缓和警力不足的困难。”[42]
（二）总体评价
我国保安公司得以产生和发展的一个重要原因，就在于它适应了改革开放以来我国社会经济形势的发展变化。在市场经济条件下，安全稳定的经济秩序和社会秩序对于企业单位的生存和发展至关重要，而涉及安全和稳定秩序的一些工作事实证明，不可能完全由公安机关承担，这就迫切需要有一支专门提供安全方面有偿服务的队伍。保安公司由此也就应运而生。它们通过与客户签订合同，为客户提供安全方面的有偿服务，有效地保障了客户的安全，促进了小区域和小范围治安的稳定。由于保安服务公司提供的安全服务遍及社会上众多的行业和领域，保安队可以向公安机关多渠道多角度地反映存在的社会治安问题和安全隐患，可以及时地将客户对社会治安的需求反馈给公安机关，便于公安机关了解掌握社会治安的情况。同时保安员通过对客户进行安全防范工作，从而有效地发现、预防和减少违法犯罪活动同时，保安服务公司实行有偿安全服务，既满足了社会经济对安全服务的需求，又较好地解决了经费不足的问题，使新形势下，维护治安的社会防控工作得到了有效的加强和保障。
另一方面，保安服务公司的产生和发展，也在很大程度上缓解和弥补了我国公安机关警力不足的矛盾，促进了公共安全服务的有效供给。过去，由于没有一个可以为社会提供有偿安全服务的行业，而公安机关对社会需求提供安全服务的工作又不能不管，所以长期以来，公安民警承担了许多根本不属于警察职责的权限，不应该由警察承担的非警务工作。比如，一些大型文体活动和展览展销等商业性活动的安全保卫工作，每年都要牵扯地方公安机关不少的警力和精力。资料表明，类似这样的活动在一些国家大都由保安服务公司来提供有偿服务的，这些国家的保安服务业已经很发达，服务的领域涉及面也很广。
发展保安服务业已经成为我国改进公共安全服务有效供给的一个重要方向。目前，随着我国经济的发展，社会组织将大幅增加，对保安服务的需求势必大大增加。保安服务公司在公安机关的统一领导和管理下，向社会提供有偿安全服务，既适应了社会、经济组织对安全服务的需求，又可弥补警力不足，改进公共安全服务的有效供给。
（三）我国保安服务业的政策设计与分析：垄断与竞争的悖论
在公安部报经国务院批准的“关于组建保安服务公司的报告”中明确规定：“保安报务公司是为客户承担保安服务和提供防范咨询服务的服务型企业，经济上实行独立核算，自负盈亏”。在1989年“关于加强保安服务公司管理的通知”中又重申“保安服务公司是为客户提供安全服务的企业，不属于事业单位，各地组建的保安服务公司要统一为服务型企业性质。”1999年清商工作中，公安部（1999）70号件“关于贯彻落实军队武警政法机关不再从事经商活动工作会议精神的通知”进一步明确：“保安服务公司是协助公安机关维护社会治安的特殊服务型企业，作为专业化社会治安防范组织可以保留。”由此可以看出，保安服务公司是专门从事有偿安全防范服务，维护保安服务目标安全，协助公安机关预防和制止违法犯罪的特殊服务型企业。一方面，它具有独立的企业法人资格，经济上实行独立核算，自负盈亏；另一方面，通过对外提供专业保安服务，协助公安机关维护社会治安，稳定秩序。
1988年公安部在《关于组建保安服务公司的报告》中规定：“保安服务公司的主管部门是公安机关，业务活动由公安机关指导和监督。”在1989年《关于加强保安服务人员管理的通知》中规定：“它（保安服务公司）不是公安机关的专属机构，不能列入公安编制的机构序列。按照政企分开的原则，保安服务公司要与公安机关分开，被选调或借调到保安服务公司的公安干警，不得再兼任公安机关的职务；公司在进行经营活动中不得用公安机关名义，人员不得着警服。”在1990年《关于进一步清理整顿保安服务公司的意见》中规定：“其（保安服务公司）法人代表主要由公安机关委派或聘任。公安机关可选派部分干警担任公司的业务骨干，……到公司工作的干警保留警籍、不着警服，不再担任公安机关的现职。”[43]
从上述文件内容看，我国政府把保安服务公司定位为由公安机关直接经营的企业。这种政企合一的体制设计，给保安服务业带上了行政色彩的外衣。如保安服务公司由区（县）公安分局（局）经营，保安服务经营部由派出所经营，其他单位不得经营保安服务业，且保安服务公司经营的区域与区（县）分局（局）及派出所的行政管辖相一致，这样公安机关实际上是保安服务业“后台老板”。这样的体制结构，使得我国保安服务公司具有这样两个特点：一是企业带有浓厚的行政色彩和地域垄断性；二是企业的效益不高，或者说企业根本就没有追求效益的动力和压力。由于保安服务公司是由公安机关直接管辖经营的，使其实际成为一个公安机关的附属性组织，成为了公安机关办的一个经济实体。同时由于保安服务公司的经营带有地域垄断性，所以其客户是相对稳定的，其利润亦是相对固定的，这就使保安服务公司本身并不象一般的企业那样具有不断提高利润降低成本的压力，亦没有积极拓展业务的动力。竞争性的压力是维持民主公共行政体制活力的关键因素。通过限制竞争性选择的进入来保护其自己的利益，现有的企业和政府机构都有很大的积极性这样做。如果这样的努力获得了成功，竞争就失去了提高效率的能力，转而进行合谋，以图垄断，支配他人。以充分一体化的垄断为解决方案时，这一风险达到了极点。公共行政的传统原则意味着垄断组织运用于整个公共领域。只要能够公开地维持竞争性的压力，作为公益物品和服务的生产者的私人企业能够显著改善公共领域的效率。[44]·
可以说，根据市场机制运作的保安服务公司的发展在很大程度上弥补了由政府垄断经营公共安全服务的不足，在一定程度上满足了社会对公共安全服务的需求。但是，我国政府对保安服务业管理政策的设计，只能说是一种在集权状态下做出的分权的努力。这种政策设计中，向市场的分权只是一种名义上的，并不是实质意义上的分权，它并没有真正的引入市场竞争机制，并没有用足市场。所以说，我国目前的这种保安服务业的管理政策又在某种程度上束缚了保安业的发展，限制了其优越性的发挥。我国的保安服务业并没有真正引入市场竞争机制，实际上只是由公安机关间接垄断经营的，由保安公司向社会提供有偿安全服务，其本身仍游离在真正的市场竞争之外。
五、 政府功能的合理界限
从目前世界各国来看，都普遍认识到政府在公共安全服务上的重要性，都把保卫国家和国民的安全视为政府应有的责任。无论是资本主义国家政府，还是社会主义国家政府都特别强调政府在提供公共安全服务方面的作用。一般都通过建立军队来保证国家和国民不受外来的侵害，通过建立警察机构来维持国内的安全秩序。确实，因为长期以来人们把保证公民生命和财产安全及全体公民总体生活质量的公共安全服务视为一项基本的社会需要和权益，并因为公共安全服务具有公益性的内在性质，所以无论是政治家还是政治理论家，都始终把提供公共安全服务看作是政府的基本功能和责任。不可否认，公益物品是政府的天职，尤其是纯粹公益物品，如国防和整个社会的治安等公共安全服务。但是，这并不意味着政府应该垄断国防和治安，况且事实证明，政府垄断国防和治安也并不意味着政府就能够有效地提供国防和治安。如我国法律规定，我国公安相关的职责是：“预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；管理交通、消防、危险物品和特种行业；管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国(边)境地区的治安秩序；警卫国家规定的特定人员，守卫重要场所和设施；依法管理集会、游行、示威活动；监督管理计算机信息系统的安全保护工作；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作。”[45] 由此可以看出我国公安机关承担了所有的有关治安防范方面的职责，公安机关在治安防范上成了“唯一的、万能的”主体。
事实证明，这种集权的、垄断的制度安排并不能保证公安机关对公共安全服务的有效供给。同时，我们也应该认识到，市场在公益物品供给上的失灵，也并不意味着市场在这方面彻底的无能。如英国正规警察的服务价格是公开的：英国伦敦大都市警察每年向国家开价100万镑，作为皇家公园警卫的报偿；英国航空局索取160万镑作为警卫西斯罗机场的费用；肯特郡向新建的英法海峡通道派遣150名警察要价500万镑。同时，私人安全公司也可参与竞标。[46]他们已经成功地将“你要获得服务，就要支付金钱”的这种市场经济天经地义的规则引入到公共安全服务上来。所以说，无论是政府的安排，还是市场的安排；无论是集权的安排还是分权的安排，其中任何一种制度安排都不是万能的，其效用都是有限的。政府与市场的共同努力才是解决公益物品有效供给之道。
第六节、 专题分析：社区警务—多中心的实践
如何使城市安全，远离犯罪和暴力……，针对城市犯罪根本原因而采取的犯罪预防战略有着巨大的前景。这一策略需要政府、城市当局、国内社会组织和居民的参与合作。[47]
——联合国秘书长科菲·安南
社区警务是世界各国在面临普遍存在的公共安全有效供给不足的情况下，而在警务工作实践中逐渐总结出来的一种改进公共安全服务有效供给的一种制度安排。这种社区警务在制度安排上突破了过去以政府或者市场为中心提供安全服务的单中心的制度安排，而是在提供公共安全服务上突出了警察、当地政府、社区成员等相关者之间的互动，是一种复合的多中心的制度安排。而这种多中心的社区警务在实践上有效地改进了社区公共安全服务的有效供给，为我们探索公共安全服务的有效供给提供了一个很好的思路。
一、 社区警务的基本理论
美国洛杉矶加州大学教授詹姆斯·Ｑ·威尔逊认为警务的发展主要经历了三个不同的阶段，即：[48]一是看守阶段：警察通过各种途径控制犯罪以达到为那些享有特权的政府要员服务的目的，这是美国最初阶段的警务工作；二是执法阶段：警察是打击犯罪的斗士，其主要职能就是对紧急要求援助的电话做出迅速反应；三是服务阶段：警察不仅要打击犯罪，更主要的是要设法预防犯罪，提高民众的生活质量，这种服务型警务就是我们所说的社区警务。
社区警务是二十世纪六、七十年代发端于英、美、加、澳等国家，随后先后被德、法、日、新加坡等国家借鉴创新而兴起的一种以治本为主，治标为辅的警务发展战略。它是对传统的“专业化警务”战略的经验与教训进行深刻反思之后的一种选择。传统的“专业化警务”战略虽然在打击犯罪维护社会治安秩序方面发挥了重要的作用，警察在其中亦付出了艰辛的努力，然而却存在着明显的局限性。“专业化警务战略”简言之就是一种以打击为主的战略。警察受报警电话驱使，对案件事后做出反应；警察工作过分强调专业化，而忽视发动公众广泛参与；逮捕罪犯的数量多少和警察接到报警后到达现场的速度是警察工作的主要评价标准；依靠增加警力和装备现代化提高工作效能；评价警察注重提倡勇敢顽强精神，而忽视建立良好的警民关系，为公众乃至整个社会提供必要的服务。这样做的结果是警察疲惫不堪，效果并不理想，犯罪不仅未能得到有效的遏制，反而出现了打不胜打，愈打愈多。
为了改变这种局面，英美等警学专家和警务人员开始探讨一种新的警务理论和战略。他们的注意力从以打击犯罪为主转移到以预防犯罪为主；从强调警察的专业性转移到重视改善警民关系，广泛发动公众参与；从警察工作随着案件走转移到以社区为单位，充分利用社区资源共同预防犯罪，将犯罪遏制在发生之前；从强调破案率转变为树立多破案不如少发案的观念。由于这种警务战略植根于社区，以社区作为警务工作的重点，所以，被概括地称为“社区警务战略”。
概括地讲，社区警务就是警察和其所负责的社区成员共同努力预防和打击犯罪，它所反映的是警察与社区成员和当地政府之间的互相合作互动的过程。[49]
二、 西方社区警务的实践
纵观推行社区警务的国家，虽然都根据本国的国情采取了不同的具体措施，但仍有许多的共同之处。归纳起来主要是以下几个方面：[50]
（一） 增设专门的社区警力
美国底特律市警方从70 年代开始在市区设立专门行使治安防范职能的小警所，至80年代末，总数已达近百个。纽约市从80年代起增设区域固定、责任明确的社区步行巡警，至1996年底，总数已达5000余名，占全市总警力的六分之一。70年代英国倡导社区警务之后，在大部分地区都设立专职警察并明确规定，每名社区警察管辖的区域范围不超过一平方公里，在农村，则视治安复杂情形而定。
（二） 增强警察与社区的联系与协作
建立“警方——社区咨商委员会”是一些国家社区警务的一种基本形式。英国艾克赛特警学研究中心研究员约翰·阿德森曾经指出：“建立咨商委员会是社区警务中最关键的环节。如果没有社区代表参与协商，就不是真正的社区警务。”咨商委员会一般由社区警察、教会、学校及其他社区组织代表共同组成。其工作内容主要有如下几项：（1）问题调查：亦即搞清楚社区存在的犯罪与治安问题或存在的隐患的类型、部位和成员构成，并预测其发展趋势。（2）情况交流：包括社区向警方反映意见、提供信息和警方向社区公布一定时期社会治安状况以及警方采取的措施等情况。以达成相互沟通、理解、支持与参与，保障社会的安宁。美国芝加哥警方认为：“应该主公民了解更多和质量更高的情况，这是警民协作的一个重要方面。”（3）在不违背社区意愿的基础上，共同制定解决存在的容易导致犯罪发生的问题的方案，改进社区环境，有效组织维护社区治安秩序的各项活动。
（三） 具体对策措施
1、创办社区刊物。如《公开通报》（美国芝加哥）、《社区新闻》（英国艾克赛特）等社区刊物，向居民通报社区治安状况，教授治安防范知识等。
2、推行邻里守望、校园守望、旅馆守望、商业区守望等社区治安联防活动，构筑社会治安防范网络。
3、加强对青少年的教育和保护。很多国家都很重视青少年的教育工作，开展各种形式的道德、法制教育，以预防青少年的犯罪。英国伦敦市在全市3400所学校开展“校访计划”，向学生讲解警察的作用，传授自我防护知识。澳大利亚要求社区警察与学校保持经常性联系，以解决不法之徒对学生的骚扰侵害。澳大利亚许多州警察还先后筹建了儿童安全庇护所等，通过这种方式保护青少年的合法权益，减少青少年的犯罪。
4、做好“少数种族群体”的工作。少数种族群体如黑人群体、亚裔群体等在社区中社会地位较低而常受到歧视。这些群体一方面容易遭受犯罪的骚扰和攻击，与社区其他群体及警察的矛盾容易激化；同时，这些群体本身也是治安问题多发者、犯罪行为的高发群体。因此做好少数种族群体的工作是一些国家社区警务中的难点和重点。针对这种情况，许多国家警方采取发切实的措施，如在这些社区中增加巡逻警察，社区警察与他们尤其是其中的首领式人物广交朋友，以求得理解和支持。
5、控制社会死角。美国犯罪学家凯令和威尔逊于1982年提出了著名的“破窗户”理论。简言之是指，许多社区有这种现象——若干座空楼逐渐败坏，乱涂乱抹无人清理，路灯坏了无人修，而这些地方正是吸毒贩毒、抢劫和其他非法活动多发的场所。以往，警察只是忙于逮捕吸毒贩毒者和抢劫犯，而不注意清理、改善社区中的这类地方，这种现象必须引起注意。后来修补“破窗户” 成了国外社区警务中的一项重要内容。如伦敦市政部门在黑暗的街道上增设路灯、提高亮度，在路口、公路两侧或居民住宅墙上设置或张帖醒目的图案标志等。这意味着，社区警务工作已经超越出单纯的治安问题的局限，从清除犯罪死角出发，把工作延伸到了社区卫生、环境等领域中。
三、 中国社区警务的实践
其实，我国早在五、六十年代就建立了以派出所为主导，以治保会为骨干，加上广大人民群众广泛参与支持的社区警务，只不过当时并未冠以“社区警务”的称谓而已，而是叫做基层基础工作，其工作是以户口管理为基础，以熟悉常住成年人口为重心，以群众工作为保障。当时派出所管理的范围大致限于居民区一块，机关、企事业单位由内部保卫部门领导的单位保卫力量分管，特行、公共场所则由治安部门负责。当然，当时的中国处于一种相对封闭状态，城乡之间、地区之间人口流动量很小，通过户籍制度实行人口管理，依托各级行政组织和强有力的治保会就能形成严密的社会治安控制网，一般的违法犯罪都能及时发现，当时的整体社会治安形势也就比较好。所以说，当时我国实行的警务方式就其指导思想、警务战略以及具体措施无不蕴含着现代意义的社区警务的内涵，而被国外专家学者赞为开社区警务发展战略之先河。这一时期，警民关系融洽，社会情况熟悉，人民群众对社会治安倾注极大热情，社会控制严密，违法犯罪很少发生，被称为社区工作的楷模。国外许多专家学者直言，现代意义上的社区警务实际是学习是借鉴中国警方五六十年代警务工作的结果，联合国预防和控制犯罪委员会特别代表阿提道昆·阿迪耶未曾说： “中国的‘综合治理’方针，为世界范围内预防犯罪做出了贡献”[51]。
改革开放以后特别是随着社会主义主市场经济体制的逐步建立，社会由封闭走向开放，人财物大流动，各种社会群体之间的利益冲突加剧，人们的价值取向呈现多元化，各种诱发犯罪的因素剧增，形成各类犯罪案件不断攀升的局面。如改革开放之前，全国年刑事立案最高不超过55万起，而到90年代初，已经猛增至230万起。在日趋复杂的治安形势面前，我国原来的社区警务模式受到了冲击，原来以基层基础工作、治安防范为主的派出所也直接介入破案，直至发展到承担全部破案量的70%左右。[52]这一时期，娱乐服务行业和各类市场迅速发展，行业、场所的治安问题日益突出，迫使治安专业部门步刑侦专业部门的后尘，也开始了治安管理主体的下移。内保、消防也紧随其后。在各种专业工作，尤其是巨大的刑侦破案任务的挤压下，许多地区的派出所的防范工作和群众工作基本撂荒，警民关系逐渐疏远，对治保会的指导也只是徒具形式，犯罪主体防范工作如青少年教育和刑事释放人员帮教得不到落实。派出所的工作重点逐渐由防范转向了刑侦破案。同时，这一时期的人口大流动、社会基层组织如城市居委会管理职能的削弱了派出所治安防范的难度。这些都从客观上削弱了派出所的基础工作，使民警脱离了责任区，民警离群众社区远了，对群众工作也越来越生疏，保一方平安的责任和能力也都相应弱化。所以说这一时期的表现是社会治安恶化，犯罪率攀升，公民的安全感下降。
面对严峻的挑战，我国的各级公安机关在工作实践中不断研究新情况，总结新经验，锐意改革，对我国的警务体制进行了制度上的创新与再设计。以1997年公安部苏州会议和石家庄会议为标志，一种新的适应社会主义市场经济体制的警务发展战略已基本形成。首先，对我国派出所的职能进行重新定位：派出所在整个公安工作中的地位，决定了它的工作的重点也必然是管理与防范。要做好辖区的防范工作，基本要求是密切注视、掌握并及时报告敌情社情动态，预防各类案件、治安案件的发生，减少辖区内实有人口的违法犯罪。防范工作应以创建安全文明社区为突破口，着眼于辖区整体防控网络建设，下力量把治保会建设好，充分动员和组织群众开展多种形式的安全防范工作；逐步建立起专群结合，人防、技防、物防结合，社区、内部单位结合的防范机制，通过一个一个社区的平安进而实现整个社会的平安。
根据这样的指导思想和治安动态化的新特点，各地公安机关从90年代初开始尝试，经过数年的努力，建立了一支以“110” 指挥中心为龙头，以社区面控制为职能，以快速反应为特点的新警种——巡警。特别是在苏州会议和石家庄会议上，提出将刑侦破案与社区基础工作职能分开，要求刑侦部门建立社区的刑侦中队建制，承担起全部破案责任。重新明确了派出所以社区管理防范为基本职能；以发案少、秩序好、群众满意为工作评价标准。至此，派出所管防范、巡警管理社会面控制、刑侦管破案，三家分工明确、各负其责、相互配合的新的警务机制初步形成。派出所恢复了专职社区警务工作的角色。
第二、树立减少发案的战略目标要求：面对日趋严重的社会治安状况，如何确定目标要求体现了一定时期的战略指导思想。经过认真反思，公安部将评价和衡量一个地区社会治安状况和公安工作成效的目标要求定位在“少发案”上，体现了十五大报告提出的，维护社会治安稳定，必须坚持“打防结合，以防为主”的方针。同时亦就确立了社区警务的正确发展战略。由于当前的社会治安问题与我国建立与发展社会主义市场经济这一历史时期许多的社会矛盾和问题交织在一起，大多是人民内部矛盾激化所致。因此，应多做群众工作和预防工作，以减少或弱化诱发、滋生犯罪的各种消极因素。只有这样，才能将犯罪控制在与经济和社会发展、公众承受能力基本适应的幅度内，使社会治安逐渐步入良性循环的轨道。这一战略目标要求的提出，从根本上转变了传统的重破案、轻防范的观念，树立多破案不如少发案的指导思想，应当说是一种历史性的战略转变。
第三，改革派出所勤务方式，建立一警一区责任制：近年来，各地公安机关创造了有效的警务区、联勤制、专业组等多种勤务方式，而其核心是抓好责任区，落实民警责任制。首先是明确工作责任，做到权责统一。亦即责任区民警按照属地管理的原则，对责任区的治安负全责。其次是合理划分责任区，以民警付出努力可以完成任务为尺度；以工作量基本相当，能保证公平竞争为原则；以人口数量和治安复杂程度为依据，实行一警一区责任制。第三是打破在派出所内再细分不同警种的办法，实行一警多能工作制，要求责任区民警将责任区内的各类管理防范工作连同一般案件侦破统管起来。第四是实行实有人口管理，无论是常住人口还是外来从业人口或短暂停留的流动人口，都一体纳入视线进行管理。一警一区制的核心是责任制，而其基本手段是人口管理，即要求民警充分依靠群众，通过对人口的熟悉尤其是对有犯罪嫌疑人口的控制及时发现犯罪，通过人口管理落实责任区内的其他治安管理防范工作。
第四、开展安全文明创建活动，重建强有力的社会基层组织：安全文明社区建设始于90年代初沿海地区，近年来已在全国各地城乡普遍开展起来。安全文明社区是按照属地划分原则，在居村委区域或比居村委更小的区域内，把居民和单位职工组织起来，共同参与社区的文明建设、公益事业和社会治安综合治理活动，形成“同居一地、共建文明、共保平安”，带有较强的自治色彩的新兴社区组织模式。安全文明社区是应中国社会结构重建的内在要求而出现的新型社区组织形式。安全文明社区机构实质上就是居委会在新形势下的新形式。安全文明社区机构与原有的居委会的区别在于它的自治色彩。它的角色已不单是政府的脚，它的职责已不是单向地给社区布置由政府下达的各项任务。由于它能更充分地代表社区居民和单位的共同意愿，能够调动社区共有资源，满足社区在治安、生活服务、环境卫生甚至就业等方面的多种需要，因而在社区中具有更强的影响力和组织动员群众观的能力。
安全文明建设工作搞得好的社区，治安工作是融入其他工作中的。因为群众是组织起来的，因而许多工作落实起来就比较容易。治保会工作也显得轻松而有成效；人口管理工作能够落实；犯罪目标防范工作，如健全防范管理制度、建造自行车棚、组织社区巡逻等，在这些地方都抓得很好；各类案件尤其是入室盗窃案件大幅度下降，有些地方甚至数年不发一起案件；即使是难度很大的违法犯罪主体防范工作，如违法青少年教育，劳改释放、劳教解除人员的帮教工作，也得到了很好的落实。因此安全文明社区是新形势下防范工作的主要载体。它融合了掌握敌情社情动态、预防违法犯罪案件的发生、社区治安管理、重点人口监控、法制宣传、违法青少年帮教等各项综合治理措施于一体，是标本兼治、重在治本的行之有效的重大举措。将创安全文明社区作为防范工作的突破口和重点，对于预防和减少犯罪起到了重要作用。
四、 制度设计分析
从我国和西方社区警务的实践中，我们可以发现，社区警务这种公共安全服务供给制度打破了原来要么由政府，要么由市场提供公共安全服务的思维方式，它充分认识到了公共安全服务的有效供给，需要提供者、生产者和消费者各方的共同参与。社区警务的实质就是要在社区、当地政府和警察之间建立一种互助伙伴关系，关注社区实际问题的解决，调动一切积极因素参与社区公共安全服务，维护社会治安。
（一） 重建信任
要想在警察与公民、社区之间建立良好的互助互利关系，一个重要的前提就是警察在重新赢得社区成员的信任，要在警察与社区及其成员之间重新建立信任关系。“人类一直在思索如何创建发挥最高分工合作效益的制度、组织、规则，以及如何引导个人自愿地参与运作。俗云：人者心之器。抓住人心应是关键，那么，人与人之间彼此信任不就是关键之伦吗？”[53]曾经相当长的一段时期，由于社会治安状况的恶化，公民的安全感下降，人们普遍对警察部门产生了一种不信任感，人们总感觉警察们总是高高在上，不了解他们的安全需要，人们不再相信警察能够给他们提供安全保障。而社区警务这种制度安排则有利于改善警察与社区及社成员之间的信任关系。社区警务使派出所更加关心自己所服务的社区，他们会经常走出办公室，走出巡逻车，走到社区公众中去和其所负责的警务区和居民交朋友，关心他们的安全需求，帮助他们解决困难，教育他们做模范的公民，解除他们的后顾之忧，使他们可以全身心地投入到本职工作中去。这样的话，公众就会支持警察的工作，就会积极配合警察的工作，为警察提供出好的建议，提供各种情报和信息，积极参与维持社区治安工作，做警察的好帮手。所以说社区警务这种制度安排有利于警察深入社区，了解社区及其成员的需求，增进警察与社区及其成员之间的信任，从而有利于警察与社区及成员在共建社区公共安全上的互助合作，改善社区公共安全服务的有效供给。
（二） 财政平衡
社区警务这种公共安全服务供给制度安排，有利于解决长期困扰公共安全服务供给的大问题——经费不足，警力不足问题，有利于实现财政的平衡。正如前文已经分析过的，由于公共安全服务作为一种公益物品而具有的供给需求特性和世界各国长期以来公共安全服务的政府安排，导致的一个必然结果就是：警察部门永远感觉经费不足，警力不足；而公民的感觉则是公共安全服务需求得不到有效满足。这也就是我们常说的公共安全服务有效供给不足。而社区警务这种制度安排则有利于取得财政平衡，有效地改进由于财政不平衡而造成的经费不足及由此造成的公共安全服务的有效供给不足。如在实行社区警务战略中，北京市西城区推行的社区保安模式：社区保安服务队在管理上隶属于西城区公安分局保安公司，在业务上受当地派出所领导，经费上由区政府财政和当地社区各负责一半[54]。这种社区保安服务模式在经费保障上，一改过去由政府一家出资的方式，而是经费由安全服务消费者——社区承担一部分。这样一方面，可以解决长期困扰公安机关的经费不足问题，使公安机关在提供公共安全服务时经费得到了保障，另一方面也会产生一种激励，使社区及社区成员积极参与、协助公安机关共同构建社区公共安全服务网，使公共安全服务更加有效。
（三） 消费者激励
在社区警务这种公共安全服务制度安排中，改变了过去那种认为社区及社区成员只是单纯的公共安全服务的被动消费者的观念，而是把社区及社区成员作为社区公共安全服务的主动消费者、是消费性生产者，同时也是协作生产者。社区警务这种制度安排建立了一种社区及社区成员参与公共安全服务生产与提供的机制。
以前人们总是认为，公共安全作为一种公益物品，在它的提供与生产方面，公民只能采取被动的态度，接受由公安机关或保安公司这类专业生产者和提供者的物品和服务。而事实上，公民参与的程度不仅体现民主和化民自主生产与发展，而且对公共安全服务的有效供给很有益处。[55]同时，公民不仅能够对公共安全服务做出自己的贡献，而且还能够对警察部门提供公共安全服务的绩效进行评价，这样也就能够发挥公民作为主动的而不是消极被动的消费者的作用，才能从根本上改变公共安全服务是政府一家之责的看法。目前，我国的社区警务已经开始重视并积极引进社区及社区成员的参与。
在社区警务中，人们已经认识到，对于像公共安全这样的公益物品的提供与生产，社区及其成员若采取消极被动态度，没有社区的积极参与，单纯依靠公安派出所来提供，必然会出现派出所提供的公共安全服务不能满足社区的需求，社区公共安全服务的有效供给不足。而在社区警务中，社区成员作为一个消费性生产者协作生产者积极介入社区公共安全服务，如社区中的邻里守望、自愿联防队等对社区公共安全的贡献，“公民通过各种类型的预防性努力能够防止许多类型犯罪的发生”。[56]这说明社区及其成员是社区公共安全生产过程的一个重要组成部分和补充。其实不同的公共安全服务能够通过不同规模的组织最有效地得以生产。在中国和世界各国社区警务发展实践过程中，通过对派出所、社区保安和社区及其成员进行合理的制度安排，能够在不同规模和层次上有效地组织生产和提供不同的公共安全服务。
第七节、结论
对公共服务，特别是公共安全服务进行制度分析具有重要的理论和现实意义。本文以公共经济学理论和制度理论为基础，运用公共政策和制度分析(IAPP)框架，通过对公共安全服务的物品属性进行深度思考和对公共安全服务的理论变迁进行归纳总结，对现实中的公共安全服务的制度安排进行了尽可能详尽的分析，得出了一些较为有意义的结论。
物品的属性划分是进行制度分析的前提，理论上对物品属性的认识关系到现实中对物品进行生产或提供时的制度安排。以前人们出于理论研究的方便，往往对物品进行公与私这样的简单划分，而实际上物品的属性要远比我们以前理论上简单的划分要复杂的多。通过对物品进行公与私的深度思考会发现，现实中二者之间并没有十分严格的边界，事实上，所有公益物品的“公益性程度”都是相对可变的。同时，人性、财产权利制度也对公益物品的有效供给有重大的影响。
公共安全服务问题的核心是公共安全服务的有效供给问题。而一项物品能否实现有效供给与人们对它的理论认识有直接关系，有什么样的理论指导，现实中就有什么样的供给制度安排。传统上人们一直把公共安全服务作为公益物品来看待，相应的供给制度安排就是长期以来政府包揽公共安全服务的供给和生产，所以说，公益性是公共安全服务的逻辑起点。本文通过运用有关公共经济学的有关理论，对公共安全服务的公益性进行了分析。通过分析发现公共安全服务具有消费上的非排他性、收益上的非排他性和较大的私人交易成本等特性。公共安全服务的这些特性决定了公共安全服务上必然存在供不应求的矛盾，出现超消费、搭便车等现象，这些问题就会造成公共安全服务的有效供给不足，造成社会公共福利的损失。
为了遏制显然的无效率，实现公共安全服务的有效供给，人们经常会发展出新制度和规则。亚当·斯密的主要贡献就在于客观存在发明了一种市场秩序理论，这一理论的政策意义就在于它使公共政策鼓励发展市场；与其相对立的另外一种理论就是霍布斯的国家主权秩序理论，它的政策意义就在于运用中央集权的权威来实现集体物品更多的潜在福利。在这两种理论的影响下，人们的政策方案就是运用市场秩序理论来处理所有的私益物品，而霍布斯的国家主权理论来处理所有的公益物品。在这种二元思维的影响下，当人们发现市场失灵时，往往简单地建议国家应处理这些问题；而当政府失灵时，往往又会建议把“民营化”作为灵丹妙药，而不是考虑如何创造激励来提高绩效。这些建议中都隐藏着一种单中心秩序理论。多中心理论突破了传统意义上政府与市场秩序的二元思维，它不预设只有政府和市场两种秩序，并不认为在公益物品的提供和生产存在一种最优的制度安排，它主张在能够确定何种可能制度安排组合会激励较高的绩效之前，人们需要先研究特定公益物品和服务的生产和消费特性。这种多中心的理论显然有助于公益物品生产的实践。
理论来源于实践，同时也会作用于实践。在实践中也出现了公共安全服务的政府安排、市场的安排和多中心的安排等制度安排。但是在公共安全服务上，世界各国普遍地采用了为政府安排为主的模式，特别是我国在这方面更明显。我国的公安机关几乎包揽了所有公共安全服务，毫无疑问这种政府安排为我国社会经济的发展提供了必要的安全保障。但是随着我国犯罪活动日益严重、社会治安状况恶化、人们的安全感下降，人们发现由政府垄断经营公共安全服务也必然会出现有效供给不足。为了改进有效供给，人们开始借助市场之手，引进了靠市场机制运作的保安服务公司。保安服务公司的产生在一定程度上打破了政府对公共安全服务的垄断经营，把市场机制引进部分地引进了公共安全服务领域，它主要是在一定程度上解决了部分属于俱乐部物品的公共安全服务的付费问题。就我国目前来看，保安服务仍由公安机关一家垄断经营，所以保安公司仍属垄断性公司，其并没有市场竞争的激励。所以说我国的保安服务还没有真正用足市场。
通过考察，我们发现我国在公共安全服务方面，除了政府安排和市场安排外，长期以来还一直存在着多中心的实践，即现在为世界各国所普遍采用的社区警务战略。社区警务这种多中心的制度安排，在改进社区公共安全服务有效供给方面是比较有效的，它通过警察与当地政府和社区及其社区成员之间的互动合作，产生了一种生产者、提供者和消费者激励，使以前被动的公共安全消费者，成为主动消费者，成为了公共安全服务的生产性和协作性消费者，使当地政府和社区积极参与社区安全服务。这种社区警务有效地改进了社区公共安全服务。
正如A·西蒙所言，“我们只是想接近真理；我们产不想找到一个能够囊括全部真理、且不含任何杂质的公式；纵然是一个相当复杂的公式，我们也不奢求。”[57]这也正是我们所一贯坚持的：“对于任何公共服务，包括警察服务在内的各类服务，都不存在唯一最优的组织模式。”[58]无论是政府安排，还是市场安排或者多中心的安排，任何一种制度安排对于解决复杂的公共事物问题时，都可做出一定的贡献。但是，我们也相信其效用又都是很有限的，没有一种是唯一最佳的制度安排。所以说，公共安全服务不一定由政府来垄断经营，政府也可以利用市场的力量，引进市场竞争机制，运用多中心的制度安排等综合运用各种方式，来实现公共安全服务的有效供给。
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后记
记得第一次见到我的导师毛寿龙先生时，我们就我的研究兴趣和研究方向交换了意见，他当时就建议我做警察服务这个题目，并在以后的学习研究过程中，给我创造了很多参与相关课题研究的机会，这也逐渐培养了我的研究兴趣。
在做这个论文的过程中，我曾两次试图退缩。因为，在国内对警察服务进行理论方面研究的相对较少，而把警察服务作为公共经济产业来研究的则几乎没有，这使我在做论文的过程中可资借鉴的资料少之又少，这无疑加大了论文的写作难度。但是，在导师的多次鼓励下我还是坚持做了下来，正如我的导师毛寿龙先生常说的：“正是因为没有人研究，才更显出我们对其进行研究的意义。”同时，由于自己学识浅薄、懈怠懒惰和时间所限，所以在论文即将付梓之即，我在稍感轻松的同时也仍惴惴不安，因为我知道，这篇东西与我的导师和老师们的要求还相距甚远。我希望自己在以后的工作中能结合工作实践，对其进行更加深入的研究。
光阴似箭，三年在一晃之间就要过去了。在工作已定，论文即将付梓之即，静下心来，回想一下即将成为过去的三年研究生生活，恩师们课堂上的谆谆教诲，课下的息心关怀，仍历历在目，万千感慨涌上心头。首先，我要感谢我的导师和石亚军、张成福、齐明山、张康之、孙柏英、谢明、陈幽泓等各位老师对知识的系统传授和严格要求，使我的专业理论素养有了较大的提高，从而也为我的论文写作奠定了良好的理论基础；同时，我也要感谢在我论文写作期间提供过帮助的各位同学挚友，正是在日常与各位同学的言谈交锋中给了我很大的启发和帮助；最后，我还要感谢一些机构和一些人，没有他们的真诚合作和帮助，我这篇论文是难以付梓的。我在学习、研究的过程中，参阅了许多我熟识或不相识的中外学者的研究成果，我想应该向他们表示真诚的谢意。因为我是站在他们的“肩膀”中攀登和求索的。
最后，再次向我的各位恩师、同学、挚友表示我由衷的谢意！
宋全喜
二○○一年四月二十五日于人大
[1] 《马克思恩格斯全集》，第1卷，P439。
[2] [美]埃莉诺•奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，上海三联书店，2000年，P12。
[3] 参见凡勃仑：《有闲阶级论——关于制度的经济研究》，商务印书馆，1983年版，第138—141页。
[4] 上述康芒斯对制度范畴的议论，参见康芒斯：《制度经济学》，商务印书馆，1997，P86-92。
[5] Andrew Schitter ,“The Economic Theory of Social Institution ”,Cambridge University Press, p.11,1980.
[6] Wolfram Elsner,“Adam Smith’s Model of the Origins and Emergence of Institution”, JEI,March,1989.
[7] Paul D. Bush, “The Theory of Institutional Change”, JEI, Sept. 1987.
[8] [美]道格拉斯•C•诺斯：《经济史国的结构与变迁》，上海三联书店，上海人民出版社，1980年，P225-226。
[9] [美]埃莉诺•奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，上海三联书店，2000年，P8。
[10] 参见凯尔布罗：《政治学和社会学中的新制度学派》，摘自《现代外国哲学社会科学文摘》，1996年第3期，P2。
[11] 盛洪：《为什么人们会造反对自己不利的制度安排》，选自陈昕主编《社会主义经济中的公共选择问题》，上海三联书店，1994年，P1。
[12] [美] 道格拉斯•C•诺斯：《经济史国的结构与变迁》，上海三联书店，上海人民出版社，1980年，P226-227。
[13] [美]J·布坎南：《自由、市场与国家》，上海三联书店，1989年，P285-286。
[14] [美] 道格拉斯•C•诺斯：《经济史国的结构与变迁》，上海三联书店，上海人民出版社，1980年，P225。
[15] 毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店，2000年8月版，P39。
[16] 杨春学：《经济人与社会秩序分析》，上海三联书店，1998年12月版，P11。
[17] Samuelson ,P. A. The Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics 36,November,1954, P.387-389.(本文转引自李军：《中国公共经济初论》，陕西人民出版社，1993年，P27。)
[18] 约瑟夫·E·斯蒂格里茨，安东尼·B·阿特金森：《公共经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版，P621页。
[19] 毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社，1996年版，PP97-98页。
[20] 帕累托最优是指在特定经济领域内，如果不存在任何可供选择的资源配置方案，使得该领域中的任意个人能够在不损害任何人的条件下改善其处境，这时该经济领域的资源配置是最优的。它是新古典经济分析的核心规范性概念。参见毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社，1996年版，P66页。
[21]瓦尔拉均衡是指在市场交换过程中，每一个市场参与者在价格逐步变动下，根据自己的偏好调整供给与需求，从而使两者达到一致。它只是一个规范分析概念，在现实中很难找到原型。参见毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社，1996年3月，P64。
[22] [美]斯图亚特·S·内格著，刘守恒等译：《政策研究：整合与评估》，吉林出版社，1994年12月，PP109-114。
[23] [英]霍布斯著，黎思复、黎廷弼译：《利维坦》，商务印书馆，1996年版，P103。
[24] [美]奥斯特罗姆等著，宋全喜、任睿译：《公共服务的制度建构》，上海三联书店，2000年6月，中文版译序，P5。
[25] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆著，毛寿龙译，《公共经济的比较研究》，见《公共服务的制度建构》中文版序言。
[26] [美]埃莉诺·奥斯罗姆等：《公共经济的比较研究》，见《公共服务的制度建构》中文版序言。
[27][美]埃莉诺·奥斯特罗姆等：《公共服务的制度建构》，上海三联书店，2000年6月版，P18。
[28][美]迈克尔·麦金尼斯编著，毛寿龙译：《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年6月版。
[29]《中国青年报》，2001年2月6日第一版。
[30][美]迈克尔·麦金尼斯编著，毛寿龙译：《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年6月版，P58。
[31][美]迈克尔·麦金尼斯编著，毛寿龙译：《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年6月版，PP48-49。
[32] 王大伟著：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社，1995年版，PP119-120。
[33] [古希腊]亚里士多德著：《政治学》，商务印书馆，1983年版，P1261。
[34] Garett Hardin:“The Tragedy of the Commons”,in Science,vol.162(Dec., 1968),pp1243-1248.
[35] [美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店，1994年版；《国家兴衰探源》，商务印书馆，1993年版。
[36] Elinor Ostrom: Governing the Commons—The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press,1990.
[37] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：“制度安排和公有物两难处境”，《制度分析与发展的反思》，商务印书馆，1992。
[38] 《罗锋副部长关于保安服务业的重要讲话》，见《中国保安》2000年第4期，P4。
[39] 《罗锋副部长关于保安服务业的重要讲话》，见《中国保安》2000年第4期，P5。
[40] 贾春旺部长在首届全国先进保安服务公司优秀保安员表彰大会上的讲话，见《中国保安》，2001年，第2期，P5。
[41] 周理强：《对保安服务业发展中一些问题的探讨》，见《中国保安》，1999年，第6期，P8。
[42] 根据1985年1月，经中央批准的全国政法工作会议文件（中办发[1985]13号文件）
[43] 转引自罗启斌，《对我国保安管理政策的分析》，见《广州市公安管理干部学院学报》，1999年第3期，P31。
[44] 文森特·奥斯特罗姆、埃莉诺·奥斯特罗姆著：《公益物品与公共选择》，见迈克尔麦金尼斯主编《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年6月，P128。
[45] 公安部网页主页。
[46] 王大伟：《从杆石桥模式到世界警务改革大趋势》，见中国人民大学复印报刊资料《公共行政》2000年6月，P28。
[47] 转引自《世界警察研究“片儿警”》，见《北京晚报》，1999年10月20日。
[48] 钟吉秀：《美国的社区警务》，见《现代世界警察》，1997年，P26。
[49] 杨瑞清：《论新形势下建设有中国特色社区警务的基本途径》，见《江西公安专科学校校报》，1999年9月，P59。
[50] 李忠信主编：《中国社区警务研究》，群众出版社，1999年6月，P6。
[51] 转引自辛明主编，《社会治安系统工程》，四川人民出版社，1990年，P47。`
[52] 李忠信主编，《中国社区警务研究》，群众出版社，1999年，P10。
[53] [美]弗兰西斯·福山：《信任——社会道德与繁荣的创造》，远方出版社，1998年8月，P10。
[54] 韩景童：《政府拨款800万、开拓社区保安》，见《中国保安》1999年3月，P6。
[55] 罗杰·P·帕克斯等：《消费者作为公共服伤协作生产者》，见迈克尔·金尼斯主编《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年6月，P426。
[56] 埃莉诺·奥斯特罗姆等：《公共安全服务的制度建构》，上海三联书店，2000年6月，中文版序言，P17。
[57] 转引自杨春学：《经济人与社会秩序分析》，上海三联书店，1998年12月，P213。
[58] 毛寿龙：“公共服务的制度建构”，见《公共服务的制度建构》一书中文版译序P10。