邪恶gif动态图出处16:行政裁量基准制度与强制性分析

　　编者按
　　在环境行政处罚中制定裁量基准日益受到社会的关注。各地在环境行政处罚中制定裁量基准的现状究竟如何？制定裁量基准是否必要？这是环保部门的一种强制义务，还是一种努力义务？对此，各方观点不一，认同与不认同者兼而有之。来自江苏省南通市环保局的陆天静同志结合其工作实践，通过对环境行政处罚裁量基准设定的必要性与强制性分析，阐明了通过法律明确规定制定环境行政处罚裁量基准是各级环保部门强制义务的观点。本版今日特刊发此文，以飨读者。

　　在环境行政处罚中制定裁量基准尤为重要
　　■阅读提示　

　　裁量基准意在缩减行政自由裁量权的幅度，以减少行政执法中的随意性，进一步规范行政执法行为，增强公正性，促进阳光执法。对于环境行政处罚，裁量基准的制定显得尤为重要。

　　裁量基准，是裁量基本标准的简称，具体而言，是行政执法主体对法律规定的行政处罚裁量空间，根据过罚相当等原则并结合本地区经济社会发展状况以及执法范围等情况，细化为若干裁量格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度，处以相对固定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的必要条件的一种执法制度。它意在缩减行政自由裁量权的幅度，以减少行政执法中的随意性，进一步规范行政执法行为，增强公正性，促进阳光执法。对于环境行政处罚，裁量基准的制定显得尤为重要。

　　2004年出台的《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出:“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰”、“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》要求:“对行政机关的行政裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权”。2008年国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中进一步提出“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。”2009年9月1日，环境保护部印发了《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》，内含3个附件，其中《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》(以下简称《指南》)列出了日常执法常见且裁量幅度较大的7类24项主要环境违法行为综合裁量的考虑因素和违法程序分级示例，“作为参考指南，指导地方行政处罚自由裁量权标准的细化工作”。在此期间，各级环保部门也纷纷制定了各类环境行政处罚裁量基准。

　　环境行政处罚裁量基准设定的必要性
　　■阅读提示　

　　立法技术无法统一环境行政处罚裁量，环境法律法规设定的罚款幅度大，环境行政处罚同案不同罚的现象严重。这些环境行政处罚的特点，加上人们对裁量基准制度的五大功能期待，说明环境行政处罚裁量基准的设定十分必要。

　　环境行政处罚是指环境保护监督管理部门对违反环境法、破坏或者污染环境，但又不够刑事惩罚的单位或者个人实施的一种行政惩罚措施。我国环境行政处罚的特点决定了其裁量基准制度实行的必要性。

　　首先，立法技术无法统一环境行政处罚裁量。我国地域辽阔，不同地区的社会经济发展程度和产业结构各不相同，环境容量也完全不一样，因此同样的违法行为在不同地区造成的环境影响不尽相同，应受到的惩罚自然无法适用同一裁量。如同样是焚烧秸秆，在新疆农村地区焚烧秸秆排放的废气通过环境本身的自净能力即有可能消除，但是若在原本已经没有环境容量的上海焚烧秸秆，很可能就是最后一根稻草，不仅会造成大气环境污染，而且有可能会影响到上海的国际形象。显然同样的焚烧秸秆行为，在不同的地区将会受到不同的处罚。无论多么成熟、发达的立法技术，也不可能让其包罗万象，不可能通过立法来使全国各地的环境执法者都适用同一个裁量标准。

　　其次，环境法律法规设定的罚款幅度大。随着各级政府对提高人民群众生活质量的日益重视，环境法律法规越来越严厉，罚款的幅度也越来越大，体现了国家重典治污的立法思想。据统计，《水污染防治法》22条法律责任条款中涉及罚款的条款中，罚款幅度在1万元以上10万元以下的4条，2万元以上10万元以下的3条，2万元以上20万元以下的1条，5万元以上20万元以下的1条，5万元以上50万元以下的2条，10万元以上50万元以下的3条，50万元以上100万元以下的1条。因此，在环境行政处罚中实行裁量基准制度非常必要。

　　最后，环境行政处罚同案不同罚的现象严重。由于缺乏统一的处罚裁量标准，各地处罚情况不甚相同，随意性较大。如2008年浙江省环境行政处罚案件平均个案罚款额为37485元，但受各地经济发展状况及产业结构的影响，有的地区平均个案罚款额高达80000余元，有的地区平均个案罚款额只有24000余元，地区间的处罚额相差甚大。处罚中存在随意性，必然会带来不公正现象的产生。处罚显失公正通常表现为:不同地区，同案不同罚；同一地区、不同时期，同案处罚相差甚大；同一地区、同一时期，同案处罚相差悬殊；同一地区、同一时期，对同一违法行为，未考虑当事人综合情况而实施量罚等情况。

　　立法的不能、罚款幅度的巨大、同案不同罚的现状，这些当前环境行政处罚的特点充分说明，必须建立极具可操作性的裁量基准，规范基层环境执法人员对裁量权的使用，以明细的规则实现环境行政处罚中的公正，同时，可以有效地抵制外力侵蚀，实现对环境执法人员的保护。

　　人们对裁量基准制度的功能存在以下期待:克服裁量的随意性，体现形式正义和一致性，抑制权力寻租和腐败，增强行政决定的正当性，强化对行政权内部的监督机制等。

　　环境行政处罚的特点加上人们对裁量基准制度的五大功能期待，说明环境行政处罚裁量基准的设定十分必要。从赋予较大的行政自由裁量权到逐步实行裁量基准制度，体现了人们对事物认识水平的提高，体现了法制的不断完善，是现代法治社会发展的一种必然趋势。

　　环境行政处罚裁量基准设定的强制性
　　■阅读提示

　　　为制定裁量基准耗费环保部门的资源是为了防止因无序执法、无规则执法而耗费更多的资源，这样的资源耗费是必须的，是不能用于其他地方的。应当通过法律明确规定制定环境行政处罚裁量基准是各级环保部门的强制义务。

　　既然需要制定裁量基准，那么，制定环境行政处罚裁量基准应是环保部门的一种强制义务还是一种努力义务？

　　在日本、韩国、荷兰等国行政程序法中均将其明确为法定义务。例如，日本《行政程序法》要求行政机关制定和公布行政裁量基准，从而通过行政程序立法为行政机关接受自我约束设定了成文法义务。韩国《行政程序法》(1996年)第20条第1款规定:“行政机关应依处分之性质，将必要之处分基准尽可能详细地决定并公告之。变更处分基准时亦然。”荷兰《行政法通则》中规定，行政机关应为公务员如何行使自由裁量权做出政策性规定，提供指导性规则，而且规定，如果政策性规则要产生法律效力，必须予以公布，行政机关在做决定时，应依照政策性规则并且指明其中的根据。

　　在我国，目前只有湖南省通过地方立法将制定行政处罚裁量基准作为行政机关法定的义务，其余绝大部分地区的环保部门制定裁量基准完全是出于自发或受上级环保部门内部要求而制定。事实上，我国行政机关大多没有对行政裁量制订具体的操作标准。有的甚至认为，在自己已经有选择权的情况下再制订一套规则来束缚自己的手脚，不利于自由意志的发挥，因此缺乏制定这种规则的动力。加之制定环境行政处罚裁量基准需要制定者具有丰富的执法实践和环保法律知识，需要投入大量的工作精力，付出辛勤的劳动，因此在没有作为强制义务的情况下，目前仍有一些地区的环保部门未主动制定裁量基准。

　　有学者认为，因为“制定意义明确的规则需要耗费行政机关大量资源，而这些资源可能在其他地方会得到更好的利用”，所以“制定裁量基准的义务，也就很难明确为一种法定的强制性义务”，“行政机关可以自行判断有无制订的必要”，“更主张其为一种法定的努力义务”。

　　对此，笔者并不以为然。制定环境行政处罚裁量基准是环保部门的本职工作，为制定裁量基准耗费环保部门的资源是为了防止因无序执法、无规则执法而耗费更多的资源，这样的资源耗费是必须的，是不能用于其他地方的。应当通过法律明确规定制定环境行政处罚裁量基准是各级环保部门的强制义务。如果没有法律上的监督保障，必将出现因无有效的制约手段，一些地区环境行政处罚裁量权恣意行使的现象，从而影响到个案正义。

　　笔者所在单位曾经召开法制工作会议，要求各县级环保部门参照《南通裁量》制定本地区的裁量规定。当时一名县级市环保局法宣科长提出:“我们就只有这一点儿小权了，为何还要自己给自己下套子？”可见，以目前的法治环境而言，尚不能达到所有地区的环保部门都自觉制定裁量基准、主动规范执法行为的理想化境界。只有通过法律明确各级环保部门制定裁量基准是强制义务，才能保证各地都来制定并实行环境行政处罚裁量基准，才能保证裁量基准预期目的的实现。

　　作者单位:江苏省南通市环保局