驭女心经小说:a我国专家咨询制度发展的障碍与对策分析

我国专家咨询制度发展的障碍与对策分析 作者 : 贺德方 2008年第七期 　　摘 要：专家咨询制度对于推进我国的决策科学化和民主化具有重要意义，在公共决策中具有重要作用。本文系统总结了专家咨询制度发展至今从事决策咨询的机构及其与决策机构之间的关系、咨询的主要方式等，分析了专家在决策咨询中的优势和存在的典型问题，及其制度层面的原因，并针对存在的问题和制度层面的原因提出了完善专家咨询制度的对策。
　　关键词：专家咨询制度；公共决策；制度创新
　　中1~Sff类号：C932
　　文献标识码：A
　　文章编号：1002—9753(2008)07—0020—07
　　
　　专家咨询制度是现代决策系统中“咨询系统”中的一个重要构成，是“实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”的一项重要措施。近年来，我国在探索专家咨询制度方面有了较大的发展，但是与改革和完善决策机制的要求相比，还存在较大差距。这就需要我们充分认识到专家咨询制度的重要性，反思我国专家咨询制度发展的障碍，探索完善专家咨询制度的对策、措施。
　　
　　一、专家咨询制度在公共决策中的作用
　　1．专家咨询制度可以有效解决决策者的能力和职责不对称的矛盾 现代社会面临的决策问题与传统社会迥然不同，尤其在我国当前体制转型时期，在经济全球化趋势加快的背景下，各类新情况、新问题层出不穷，各种社会关系、利益矛盾十分复杂，而且关联性日益增强，牵一发而动全身。而社会和环境的快速变化又要求公共决策者及时地作出回应。在这种情况下，仅仅依靠少数几个管理精英的知识和经验已远远不够，必须依靠“智囊团”、“思想库”这样的“外脑”来广泛集中“民智”，着力集成各部门、各领域专家学者的智慧，才能确保决策的正确性和科学性，降低决策的风险。
　　2．专家咨询的制度化有利于防止决策的随意性、增强公共决策者的责任心 我国当前的公共行政管理体制正处于不断变革和完善之中。过去政府体制中存在着权力过分集中、党政不分、政企不分、政事不分的缺陷，这种缺陷导致了政府官员在公共决策中权力过大，容易导致决策中的随意性，难以确保公共决策的目标不偏离公共利益和客观规律。在公共决策中启动专家咨询程序，是克服和防范决策随意性，增强公共决策者责任心的有效途径。充分尊重专家学者和社会各界在重大问题上的看法，使得公共决策能够置于公众的监督之下，从而可以加强决策者的责任心。在公共决策中设置专家咨询的法定程序其实质是对公共权力的限制，在某种程度上明确了公共权力的作用范围和行使边界。公共权力尤其是不受监督和限制的公共权力是导致权力“寻租”的主要原因。
　　3．专家咨询制度化是公共行政管理民主化的重要内容 专家咨询虽然在某种程度上体现的是精英决策的模式，然而咨询机构和咨询人员对公共问题的思考角度往往具有社会化和公众化的倾向，由于专家来自于不同的科学和职业领域，具有多元的价值取向，体现着不同的政策目标，因此对于同一个公共问题就可能存在着不同的决策方案。专家咨询的过程就是一个集思广益、民主集中的过程。专家咨询对公共行政管理民主化的促进还表现在专家咨询制度拓宽了公众政治参与的途径，在专家咨询的过程中虽然普通的公众不是决策咨询的主体，但是在咨询的过程中通过媒体、网络等途径进行充分的利益表达和价值表达，从而可以影响公共决策。
　　
　　二、我国专家咨询制度的发展现状
　　1．我国专家咨询的主要机构及与决策部门之间的关系 通过各地开展专家咨询的实践来看，参与我国各级公共决策咨询的专家主要来自于以下五类机构：
　　政策研究室、调研室、参事室、研究中心等政府系统内部常设的咨询机构：这些机构的职能主要是围绕各级党委和政府的中心工作和经济社会的重大问题进行调研，为决策提供情况、报告和政策建议。由于该类机构与决策主体之间的密切关系，使其既具有专家的身份特点，又是决策的重要参与者。
　　各级政府的科技顾问团：由各级党委或政府聘任的专家学者组成，多数为自然科学专家少数为社会科学领域专家。各级政府设立科技顾问团办公室，来协调配合专家的咨询活动。所聘任的专家学者以兼职的形式开展工作，主要通过项目研究、课题评审论证、学术讲座、学术沙龙等形式或通过内部刊物等渠道为各级党委、政府就科技、经济、社会等方面的决策提供咨询论证。
　　公共决策专家咨询委员会或政府专家咨询委员会：是为政府公共决策服务的非常设咨询论证机构，属虚拟专家咨询组织。专家咨询委员会是地方党委、政府建立的官方、常设、虚拟性专家咨询组织，设有专门的办公机构，汇聚了地方专业技术拔尖人才、高等院校教授、有丰富领导经验的领导干部，重点围绕地方党委、政府的中心工作，有计划、有组织地开展咨询活动，形成了常态工作机制。专家咨询委员会与各地广泛设立的顾问委员会、科技顾问团相比，组织健全、工作规范，独立性强、经费有保障 。主要任务是围绕经济、科学技术、文化、社会发展和改革开放中的全局性、长期性、综合性问题进行战略研究、对策研讨，提供科学的咨询论证意见；参与重大公共决策的可行性研究和论证；负责对重大公共决策的效果进行追踪、评估，提出修正意见等。
　　科研院所、大专院校、专业学会协会：这些学术机构具有综合研究实力强、专家资源丰富的特点。这些机构中的专家往往在相关领域中承担国家或地方的各类研究课题，在某一领域或方向研究深入，研究积累深厚，其研究成果和思想可以直接为咨询服务。
　　民间咨询组织和企业：这类机构包括一些民间成立的研究所和企业性质的工程咨询公司、管理咨询公司等，近些年来发展较为迅速。这类机构具有专业背景多样化、工作人员年轻化、工作效率较高的优势，善于运用现代化的调查手段和分析技术，容易形成思路新颖，见解独到的研究报告。
　　以上这五类咨询机构在开展政府决策咨询时，与政府决策部门之间主要构成隶属关系和契约关系。政策研究室、调研室、参事室、研究中心等政府系统内部常设的咨询机构，各级政府的科技顾问团，公共决策专家咨询委员会或政府专家咨询委员会，以及部分科研院所、大专院校、专业学会协会与政府决策部门构成了隶属关系。这些机构的专家或者是政府公务员编制，或者是政府直属事业编制。他们日常工作的核心和重点是为政府提供决策咨询。由于身处政府部门，他们不仅熟悉政府的运作方式和程序，而且可以及时充分地获取各种相关信息，因此，由他们提供的咨询往往具有时效高、实际操作性强的优点。但是与此同时，他们作为政府工作人员的身份也预示着其咨询决策的瑕疵，即他们与政府是利益共同体，他们往往容易站在政府的立场提供决策，从而可能导致咨询决策缺乏独立性和公正性。
　　民间咨询组织和企业以及部分科研院所、大专院校、专业学会协会在完成政府的决策咨询业务时构成了经济上的契约委托关系。他们的咨询意见具有学术性强、理论依据充分等优势。但是既然属于经济上的委托契约关系，他们的咨询意见在有些情况下也不可避免的会受到委托方——政府决策部门的影响，也会为政府决策部门的决策取向寻找依据。
　　2．我国专家咨询的主要方式 我国的专家咨询可以总结为以下四种方式：直接为政府或政府部门领导提供专题咨询，为领导提供建议或决策信息。领导者是决策的主体，专家的咨询是领导者智力的扩大与延伸，能够为决策者提供理论和方法支持。政府顾问或专家咨询委员会专家可以应邀列席相关主题的党委或政府工作会，参与有关政府规章、政策文件的研讨，提出修改意见和建议。重大公共决策咨询专家经邀请可以列席政府研究有关经济社会发展的专业会议和参加政府各部门有关经济社会发展的专题研讨会，为决策者提供咨询参考。
　　参与重大公共决策的可行性研究、论证或部分规章制度的设计，参与重大项目方案的制定和实施。一些地方政府规定“重要的政府规章草案、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、大型项目和关系社会稳定等重大公共决策事项，在提交市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定前，原则上应经专家咨询论证。”
　　承担政府的重点调研课题。目前有些地方政府把社会、经济发展的重点课题，采取公开招标、委托研究、内部组织三种形式，吸收专家进行调查研究，提出有科学性和前瞻性的对策。
　　参与部分政府工作或重大项目的论证、检查、验收。一些地方政府或部门在重大项目论证、检查、验收时，采取专家评估的方式进行，以保证结果更趋于实事求是。
　　以上前三种方式属于内部环节，且参与其中的专家与政府存在隶属关系或者契约关系；第四种方式属于终端环节，是提高专家咨询质量的可控环节。
　　3，专家咨询作用发挥的环节 我国公共决策在1980年代以前大多属于经验决策，其决策流程如图1。

从该流程可以看出，传统的经验决策都是在政府系统内部完成。随着科技、经济社会的发展，决策事项日益复杂；公共决策面临科学化的客观需求，于是专家咨询进入公共决策。在专家咨询支持下的公共决策其流程如图2。
　　专家咨询支持下的公共决策流程其中有两个重要的环节，一个是委托或部署专家进行研究，一个是专家对研究结果进行论证、检查、验收的环节。委托或部署专家对决策问题进行研究这个环节专家与政府决策部门的关系基本上是契约关系或者隶属关系，无论是委托契约关系还是隶属关系针对决策问题进行研究的专家都应该充分为政府决策部门服务，不可避免的要受到政府意愿的影响。而专家论证是借助于专家学者的专业知识和科学精神使各项活动、政策得到技术保证或取得公信度的制度性措施，该环节是应该强化专家责任把握决策咨询质量的重要环节。
　　
　　三、专家咨询制度发展的障碍分析
　　1．我国专家咨询制度表现出的典型问题
从以上分析可以看出，专家咨询制度具有很多优势，但是也必须认识到专家本身在知识方面拥有的知识是有限的、在利益方面也具有自我利益，这是专家咨询制度天生的劣势，这种天生的劣势表现为以下典型问题：
　　(1)专家拥有的知识是有限的，容易形成片面意见。现代专家与古代智囊人物的一个重要区别是凭借现代科学知识、理论和技术，而不是凭借个人经验和知识进行经验推理和判断。因此现代专家在开展决策咨询时，其所拥有的知识总量和结构对于咨询质量是至关重要的。但是现代科学技术分支不断增多、内容不断增多，每个专家并不占有全部知识，而不同的知识构成往往形成不同的观点。在一些专家咨询会上，常会出现专家对自己所熟悉的问题大谈特谈，对不熟悉的问题则没有反应，如此便会造成在综合决策时对某一方面过于重视而对某些问题则会遗漏，甚至会形成错误意见。
　　(2)专家具有经济人动机，在咨询过程中也会有自利取向。专家咨询论证的政策方案本身就是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划，是政府对整个社会的价值做权威性的分配。专家作为社会中的一员，对于这种社会利益的划分方案岂能无动于衷。依据公共理论选择逻辑，由于专家行为的灵活性以及自利动机的强烈刺激，当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时，他们的行为实际上也是尽可能的利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化，而不是其声称的服务于最大限度地增进公共利益一。
　　(3)专家在决策咨询中也是规避风险的。美国布鲁金斯前高级研究员、著名比较公共政策学者R．Kent Weaver在其回避责难动机理论中提出，决策过程中的决策者有追求好评、追求合理性政策、回避责难三种动机，决策者并不是追求好评最大化的人，而是追求责难最小化的人。同样，专家在咨询中也是规避风险的，由于专家在决策中所起的是参谋作用，正是这种暧昧的决策地位、以及规避风险的主观动机，经常使专家能够成功逃避决策失误的责任追究。
　　以上是专家本身天生固有的不利于决策追求公共效益最大化的方面，当把专家咨询制度放在全社会的背景下进行考量时，在专家、政府、社会各个群体或利益集团各方目标一致、不存在利益冲突的情况下，专家咨询是实现公共决策的重要保证；当社会各个利益集团在某一决策的价值取向和目标取向不一致时，一些利益集团就有可能在专家咨询的环节通过雇佣专家影响公共决策。雇佣专家的利益集团一般有政府部门、企业集团。
　　当政府部门或者其官员在决策中想追求部门利益或者追求政绩时，政府部门或其中的官员利用其手中的权力要求专家为其决策取向提供科学依据，提供政府定制的专家意见，科学就变成了政治的工具。由于专家咨询程序被政府部门所操办，而且专家在决策咨询的过程中与政府之间属于隶属关系或者契约关系，政府部门或其官员在该程序中是最具有影响专家的便利性。
　　企业集团一般通过给专家施于利益等方式影响专家咨询意见，给予专家利益的方式有很多种，如专家拥有企业的股份、或被企业聘为独立董事等职务、或者直接贿赂，当这些专家为相关公共决策提供咨询时不可避免的就会提出偏袒的观点。
　　当专家咨询制度被过度使用而忽略公众对公共决策的参与，便会损害公共决策的公共性和民主性。专家咨询既是公共决策对技术理性的追求，又是决策民主化的重要形式，但是这种民主化的形式不应该代替公众的参与。以现代性和技术理性为核心的公共政策过程，强调理性、技术和专业知识的技术路线，把专家和决策精英的作用推到一个核心的地位，从而形成了官僚精英和知识精英联手的“知识—权力”垄断体制，而公众缺失的技术路线不仅对公共决策的质量造成了许多负面影响，并且会或多或少的使公共决策偏离公共价值和公共利益取向。
　　2．制度层面的原因分析 从制度层面对以上典型问题进行深人分析，其原因可以概括为以下几个方面：
　　(1)专家咨询制度仍不够规范
　　首先，专家咨询事项的范围没有明确、清晰的界定，一些出台的文件中规定得比较含糊，此会导致各级政府部门执行该制度时的随意性大；其二，没有制度保障专家的中立性，由于几乎所有的规范性文件都授予了行政机关几乎不受限制地选择专家的自由裁量权，以及专家在完成决策咨询任务时与政府之间的关系属于隶属关系或者契约关系，因此专家在决策咨询时根本无法体现出其独立性，在很大程度上要听命于政府。其三，专家咨询制度本身没有社会监督的制度设计，任何好的公共制度都需要有监督，专家咨询制度也不例外。在目前社会监督缺乏以及决策过程的法律监督缺乏的情况下，无法抑制专家对知识的滥用，专家也极有可能被利益集团或政府雇佣，特别是在当前社会利益格局复杂、文化观念趋于多元的形势下。
　　(2)决策支持信息环境不佳
　　在我国的很多决策咨询研究中都会面对决策支持信息不完善的困境，导致专家对很多事情无法做出正确的判断。我国的决策咨询数据库与国外相比，无论规模还是数量都远远落后，已建成的数据库也不能满足现代决策咨询的需求。导致这个问题的原因主要有三方面，一方面政府对很多管理信息没有进行系统的统计收集和规范的管理；一方面是政府对很多信息不对外公开，这个问题已经由来已久且已经成为我国政府的管理习惯，1986年时任国务院副总理的万里在软科学会议上对此问题就有专门的论述，当决策者出于支持决策意见需要时再释放相应的信息；另一方面就是我国政府部门之间管理职能交叉，一项事务有几个部门管理，在国家进行整体决策时无法形成整体的宏观判断。
　　以上情况在我国各级政府的公共管理事务中都不同程度的存在着，严重的影响了公共决策，例如中国在1994年错过加入WTO的机会就与我国的决策支持信息不完善有很大关系。中国本来是有希望在1994年的WTO谈判中成为世界贸易组织的创始成员，在谈判开始时澳大利亚和新西兰代表称坚决支持中国，但是希望中国解决18万吨的羊毛进口配额。如果中国同意这个配额就会使西方国家的谈判营垒出现分裂，那么中国复关的机会就很大了。但是来自我国政府一些部门的信息是只能给16．9万吨的配额，于是澳大利亚和新西兰坚决站在美国方面与中国进行了非常强硬的谈判，使中国错过了1994年加人WTO的机会。实际上1994年中国进口了31万吨羊毛，远远超过18万吨的要求。
　　(3)公共决策本身没有责任追究的制度设计
　　公共决策是一种创造性抉择活动，从一定意义上讲只要是存在某种自由选择就必须承担相应的责任。然而我国目前还没有具体的制度来规范和明确政府决策失误的相关责任人的责任，决策失误追究做不到有法可依；我国也无专门的决策失误追究机构对决策失误者按照法律程序进行追究并依法处理。当不愿意承担责任或者无需承担责任成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果。
　　专家咨询制度作为公共决策制度的一部分，当公共决策制度没有责任追究制度加以约束，专家咨询制度本身就不可避免地成为公共决策制度的一种装饰晶。公共决策的主体在缺乏责任追究的条件下会不可避免地寻求自利，专家咨询也会被公共决策的主体操纵以支持其实现自利，而一些有社会责任感的专家可能就无法进入决策咨询的圈儿，一些与政府决策初衷相左的咨询研究也不会获得资助。
　　
　　四、完善专家咨询的制度创新
　　以上分析表明，尽管目前我国各级政府已经建立了公共决策专家咨询制度，但与党的十七大的要求还有较大的差距，同时，政府作为公共利益的代表者，其自身性质与行为宗旨也要求其决策科学、正确和有效。这就需要通过制度创新以充分发挥专家咨询在公共决策中的优势，克服其本身的劣势和出现的问题。
　　1．加强公共决策专家咨询制度化、法制化建设 立法是保障决策咨询政策得以贯彻和实施的重要法律手段。美国早在1972年就通过了《联邦咨询委员会法》(FederalAdvisoryCommitteeAct，简称FACA)，目的在于通过法律保证各种形式的专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权。经过30多年的发展，以FACA为核心的美国咨询委员会制度已发展至相对成熟的阶段。在FACA的基础上，包括GSA、预算管理局等部门进一步就FACA的执行问题向专家咨询机构发出指引性规则，指导其正确执行FACA的规定。这些规则和FACA一起担负着实现专家咨询制度目的的责任。
　　我国也应尽快建立健全有关公共决策专家咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法制化。首先，要把决策咨询工作纳入政府的工作日程，把专家咨询作为决策的法定程序，对专家咨询事项的边界、专家选择有呀确、清晰的界定。其次，完善制度设计，针对决策制度特别是有关专家咨询制度存在的问题，深化改革，努力探索有利于专家参与公共决策的有效路径、方法，并将经实践检验的有效路径、方法制度化、法制化，使专家咨询成为重大决策程序的必备环节、专家咨询机构决策体制中的有机组成部分。再次，建立健全与专家咨询制度密切相关的协商对话制度、政务公开制度、社会公示和社会听证制度、决策论证制和责任制等制度，使专家咨询制度能够在相关制度支持下良性运行。
　　2．完善专家咨询制度的细节设计 如图2所示，委托或部署专家进行研究，专家对研究结果进行论证、验收，是专家咨询支持下的公共决策中的两个重要环节，两个环节在专家咨询制度上都十分重要，缺一不可。从长远来看，应该通过咨询方案的事实检验或者评估，以不断提高委托或部署专家研究的质量。从短期来看，应该从专家对研究结果进行论证、验收的环节加强制度设计，发挥专家咨询对于公共决策的支撑作用。
　　 (1)建立专家结构选择机制，规避其知识有限和知识结构的缺陷。决策机构对专家的选择必须考虑为了解决问题而需要的多重知识，并根据这种多重知识的需求选择与决策内容相关的各个学科的专家以及一定数量的综合型专家，以防止知识倾向上的非中立性。
　　(2)建立对被遴选专家的评价机制，及时更新和调整专家库中的被选专家，保证专家质量。在选择咨询专家时，不能只看专家过去的声誉和地位，更多地还要看专家最近3—5年的客观科研产出，要通过一系列客观指标对专家进行科学的评价，定期对专家库中的被遴选专家进行更新，保证那些活跃在科研第一线的、掌握前沿理论、具有战略视野的专家有机会进入咨询系统，参与决策咨询工作。
　　(3)建立利益相关方回避或者利益相关方都有代表的机制，并接受公众监督。决策事项与专家个人利益有关或者与专家所在机构利益相关，应该使该类专家回避。对于与政府具有利益相关的决策事项，应该委托同级人民代表大会组织专家进行决策事项的论证，剥离其自行选择专家咨询论证的职权。与决策事项相关的各个利益群体，也可以尽可能使受决策影响的利益各方都能获得专家代表，从而通过专业知识的相互制约而获得平衡。
　　(4)对专家的咨询意见给予法律或法规保障，形成专家的参与权与政府决策权之间的制衡结构。在立法上明确需要引入专家咨询和论证的情形，以保障专家参与权；强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。政府最终决策应当说明理由并公开对专家意见的处理情况。这些机制的目标在于将咨询制度所预期的专家理性输入到决策结果之中，以提升政策制度的理性化程度。
　　(5)建立咨询过程中信息公开并接受公众监督的机制。对于专家咨询的全过程来说，公开应当是一个基本原则，只要没有立法上明确和合理的限制，专家所提供的咨询意见都应向公众公开。信息公开要求专家咨询机构建立完善的专家咨询文件档案库和管理机制。专家在咨询过程中的活动应有相应的记录，便于公众查阅，从而有效抑制秘密咨询、场下交易等知识与权力或利益结盟的情形。公众对专家咨询方案有疑义或者不同意见，政府应该督促咨询专家予以回应或解释，对公众提出的正确意见应该进一步充实到决策方案中。通过专家和公众监督防止政府决策部门利用专家咨询来走过场。
　　(6)建立专家咨询的激励机制和淘汰机制。对专家咨询论证实行效果考核和评估，通过事实结果检验和评估咨询方案的质量，对提供优秀咨询方案的专家给予经济奖励或者名誉奖励；对提供劣质咨询方案的专家经新闻媒体公开，并从专家库中淘汰。
　　3．建立专家咨询绩效考核和责任追究制度 应改变以前专家咨询无责任风险的现象，以此避免专家咨询的随意性。对于专家同意或反对的意见都应该记录在案，并向社会公开。有些决策的结果很快就会得到实践检验，这样一些专家在表态时会更加慎重。另外，即使政府在制定决策的过程中，经过专家咨询、评估、听证等决策程序，充分进行了决策机会成本与收益的对比分析，最大限度地减少了政府自身利益的束缚，但依然不能保证重大决策不失误。这不仅因为人们对科学真理的认识不可能有穷尽的时候，而且人们在决策时所依赖的客观环境也是千变万化的。所以，尽管重大决策已通过并实施了，也应该组织专家对决策的执行情况监测、评估，发现异常情况，就有必要进行追踪决策并对政策提出修改意见；如果发现全局性的重大失策则应立即下马，尽可能地把损失减少到最低限度；同时，对于由于专家咨询导致决策重大失误的专家依法追究相应的责任。
　　 4．大力扶植咨询产业的发展 专家咨询功能的发挥除了要有健全的制度规范外也离不开政府的行业和产业政策的引导。美国的兰德公司、胡佛研究所就是直接在军方的扶持下发展起来的。
　　政府的行业引导和产业扶持有利于培育大型、综合性、具有良好信誉品牌的咨询机构，而实力强大的综合咨询机构在政府解决复杂重大公共问题上所发挥的重要作用又能反过来加强专家咨询在公共决策中的地位，促进公共决策水平的提高。
　　5．规范公共信息数据的系统管理 信息影响着决策，专家咨询提出方案的正确与否与能否及时准确地收集信息、加工处理信息、传递信息等密切相关。一方面要立法规范政府公共管理数据的收集与公开制度，规范各级政府部门收集、统计各种公共管理数据，注重决策数据库的建设，利用数据库和网络技术把各个部门之间的信息进行有效整合，并通过互联网面向社会公开；另一方面运用信息网络征集了解群众意见，拓宽思路，并通过网络接受公众的监督并反馈意见。