颤抖者恐怖网手机版:关于蓬溪县发展农村土地流转合作社的调查与思考

杨茂君：关于蓬溪县发展农村土地流转合作社的调查与思考
［ 作者：杨茂君   来源：中国乡村发现（作者授权发布）   点击数：671   时间：2008-11-28   录入：桂子山 ］
[摘  要] 当前,土地家庭承包分散经营仍然是广大农村地区最主要的生产方式,如何才能将分散的土地集中起来以便引进农业项目,促进产业发展呢?蓬溪县加大创新土地流转制度,按照“农民自愿、政府引导、依法有偿、规范管理”的原则,组建农村土地流转合作社,由农户把家庭承包经营的土地采取委托经营或入股的形式流转给土地流转合作社,再由土地流转合作社把农户分散的土地进行集中整合连片起来,为推进土地适度规模经营,建设现代农业探索了一条新途径。
[关键词] 土地流转机制  合作经济组织  土地经营制度
[作    者]  杨茂君 主任  蓬溪县农村经营管理中心  四川蓬溪  629100
蓬溪县从2006年开始探索农村土地流转合作制试点工作,经过近两年的实践,到2008年7月,全县巳建立农村土地流转合作社23个,入社农户1732户,成员总数6343人,入社土地面积0.98万亩,初步探索了一条符合市场经济发展要求的新型合作化道路。
一、蓬溪县土地流转合作社发展的背景
随着城乡一体化步伐的加快和人们物质、文化生活的提高，大量农村劳动力逐步向二、三产业转移,有的农户无力耕种,又不找人代耕,造成大量土地抛荒。农村税费改革后,蓬溪县开始探索将撂荒地对外转包,但由于田块零碎,不适合大户承租要求等,收效不明显。为尽快解决产业发展和土地撂荒问题,有的村“两委”开始尝试将撂荒地集中代耕或对外转包,并从中发现土地集中连片更容易转包,而且比农户分散流转价格更高。于是越来越多的外出户把自家的承包地交由村里代耕,或者委托村委会集中转包。蓬溪县及时把握趋势,因势利导,主动作为,按照“农民自愿、政府引导、积极扶持、规范管理”的原则,2006年开始试点推广由乡村基层组织引导的撂荒耕地“委托代耕制”,为全县恢复撂荒耕地生产,加快农业结构调整发挥了重要作用。为了引导好农民这种自发行为，2006年11月，蓬溪县农业局在大石镇天宫堂村进行了“农村土地流转合作社”试点,积累了试点经验,形成了创建土地流转合作社的思路,2007年12月，蓬溪县委、县政府出台《关于促进农村土地流转合作社发展的实施意见》在全县推广，取得了较好成效,为推进土地适度规模经营,建设现代农业探索了一条新途径。
二、蓬溪县发展土地流转合作社的主要做法
蓬溪县在探索建立农村土地流转合作社过程中，坚持农村基本经营制度不变,强化所有权、稳定承包权、放活经营权，坚持自愿、依法、有偿的原则,充分尊重民意,坚持宣传发动先行,注重舆论导向，强化政策引导,充分调动群众参与的积极性,在具体工作中，着重把握了以下几个环节。
（一）广泛宣传,搞好引导。组建土地流转合作社,是农村土地流转机制的一种创新。为此,蓬溪县在组建土地流转合作社过程中,一方面严格按照土地承包法律政策的要求，坚持农民自愿原则,不搞行政命令,充分尊重农民的土地承包权。另一方面组织基层干部和村民代表参观学习土地集中规模经营效果好的先进典型,认真做好宣传发动工作,及时召开村民会议,讲清建立土地流转合作社的有关政策和重要性、必要性,使广大农民认识到,建立土地流转合作社不仅可以提高土地经营的效益,促进民主管理,而且能保证自身从土地上获得长久而稳定的收益,动员农户将不愿种、种不了和效益不好的承包地采取入股、委托代耕或其它流转方式交由土地流转合作社统一整合、集中转包。同时,对涉及农民切身利益的具体问题,反复听取各方面的意见,尽量做到合理化,以争取干部群众的支持。这些措施，为推进土地流转合作社建立奠定了良好的思想基础。
（二）加强领导,合力推动。成立以乡镇领导为组长的土地流转合作社建设领导小组和土地流转服务中心,负责搞好产业规划及项目引进,做好农民思想工作,帮助解决有关具体问题,协调处理各方关系。组建由政治素质好、在当地有威信的土地承包人和村组集体组织负责人参加的土地流转合作社筹备组,具体负责合作社筹建的相关工作。同时,制定筹建工作方案,明确具体要求,多方协同,搞好服务,共同推进土地流转合作社建设。
（三）制定章程,吸收成员。章程是规范土地流转合作社健康运作的关键。因此,合作社在制定章程时,都广泛征求意见，反复修改完善。章程一般都明确了合作社的性质、经营范围、社员权利义务、组织机构及其职能、财务管理与收益分配等内容,为合作社的组建和规范运作起到了保证作用。凡承认章程,符合章程规定条件,将拥有承包经营权的土地委托给合作社统一整合、经营的农户以及资金、技术、市场信息的投入者均可申请加入成为合作社社员。
（四）签订协议,定员设股。合作社与入社农户签订《土地承包经营权委托经营协议书》,明确双方的权利义务。在签订协议的基础上,按照章程规定,做好设股定员工作。合作社股权由个人股和集体股组成。个人股以户为单位,以承包经营权证确定的田土面积为依据，股份份额以该户委托给合作社经营的面积数确定,股权在剩余承包期内可以继承,经批准后可转让；集体股是集体经济组织以资金、土地等其他集体资产入股所形成的股权。土地入社后,一般不得提前收回,委托经营协议到期后,退社土地必须服从统一规划与调整。入社的土地发给由合作社理事长签字的股权证书，持股人凭《股权证》获得股权收益。
(五)召开大会,选举机构。筹备组提出建社申请,县主管部门批复后,召开成员会议,根据章程规定,建立社员代表大会、理事会、监事会等组织,实行民主决策、民主管理。社员代表大会是合作社的最高权力机构,社员代表由全体社员民主推荐,社员代表大会每年至少召开一次。社员代表大会下设理事会和监事会两个常设机构,理事会和监事会人选经推选后由社员代表大会选举产生。“三会”组织的建立,为合作社的规范运作提供了制度保证。
（六）核实土地,规范管理。主要是对入社农户的承包土地及附作物进行逐块清理，分户登记造册，并按“一户一页、一地一格、一组一册”的要求,建立《土地承包经营权流转台账》,与土地承包人核对签字、土地发包方确认。制作合作社吊牌、印章,搞好注册登记,做好分户明细台帐的建立、银行帐户开设、股权证的填写与发放、资料收集建档等。
(七)建章立制,民主管理。建立合作社经营管理、财务核算、收益分配等内部管理制度,充分发挥合作社“三会”组织的作用,做到民主决策、民主管理、民主监督。合作社将集中的土地统一整合后主要采取三种方式经营：一是由合作社直接经营;二是由合作社公开招标进行农业综合开发;三是由合作社承包给本社成员经营,所得收入按入社土地份额进行分配。合作社采用保底分配和二次返还分配的方式进行收益分配。即当年获得的总收益,扣除对入社农户的保底分配和必要的管理费用后,年终净收益的60%分配给成员股东,20%作为积累,20%作为风险基金。这样通过利益关系将农民联结起来,形成风险共担、利益共享的紧密型利益联结机制。
（八）加强领导,规范发展。为保障土地流转合作社从成立到运作得以健康发展,蓬溪县委、县政府高度重视, 出台了一系列的政策措施,并成立了由县长任组长,县委、县政府分管领导任副组长,相关单位负责人为成员的土地流转合作社建设领导小组,在县农业局设立了土地承包和流转管理中心,切实加强了领导和管理。同时，还编制了全县土地流转合作社发展规划,提出到2010年全县建立100个土地流转合作社,其中2008年重点培育40个土地流转合作社,做好土地流转储备,通过土地流转合作社大规模引进业主、招商引资,推动农业规模经营、规模生产，推进农业向规模化、现代化发展。县农业局组织开展了土地流转集中清理,建立了土地流转台帐,制定了示范章程、规章制度,规范了土地流转程序,及时调解土地流转引发的纠纷,维护土地流转双方的利益,有效地促进了土地流转合作社健康发展。
三、蓬溪县土地流转合作社发展的成效
从目前来看,蓬溪县土地流转合作社主要在以下几方面发挥了重要作用：
（一）促进了土地规范有序流转,加快了流转步伐。在未成立土地流转合作社之前,有的农村家庭主要劳动力外出务工经商,无力耕种承包的土地,有的请人代耕,有的自行转包,有的甚至把土地转让给别人,放弃经营权,因此引发不少矛盾和纠纷。土地流转合作社成立后,农户以土地经营权入社，把家庭承包的土地委托给合作社统一组织流转,由合作社与承租户以合同契约的方式确定了租赁者与被租赁者的关系、明确了权利和义务,提高了农民的组织化程度,解决了土地流转无序的混乱状况,依法维护了农民的土地承包经营权,消除了农民的后顾之忧。
（二）促进了农村劳动力转移,增加了农民收入。用入社农民的话说,土地流转合作社这种形式使他们“离乡不丢地,不种有收益”。过去农民外出务工经商,家里的承包地只是保口粮,基本没有收益,甚至亏本。现在把土地委托给合作社统一经营,1亩土地仅保底年租金就在456元以上,加上种粮综合补贴和实际面积与承包面积的差异分红等,每亩实际收入达600元以上,不论与周边农户比,还是与自己过去耕种比,每亩地净增收入200元以上,而且不需任何投入。另外,合作社社员还可以在业主承租的田里打工,按每天35元工钱计算,一年累计打工90天,工资性收入就是3100元;农民有了稳定的土地租金收入,使大量的劳动力从土地的禁锢中解放出来,安心外出务工经商或就地转移从事二、三产业,每个劳动力年收入可达1至1.5万元。
（三）带动了一批土地流转,促进了产业化发展。由于农民将土地委托给合作社统一规划、集中连片经营,改变了过去农户分散种植品种不统一,田间管理水平差异大的状况,实现了规模化、集约化生产,降低了生产成本,提高了经济效益,从而带动了一批土地流转。目前,全县已累计流转土地9.6万亩,占耕地总面积的19.1%,撂荒地复耕率达91%,部分耕地由原来的种植一季作物发展到现在的稻-茹-菜-菜、猪-沼-果-菜等循环生态农业种植模式,亩产值由原来的1000元提至1万元以上。同时,合作社吸引龙头企业、专业大户等大量社会资本投入农业,加快了新品种、新技术推广应用,提升了农业的科技含量,业主经营更加注重质量标准,发展标准化、品牌化生产,提高了市场竞争力,从而加快了农业产业化发展进程。2008年,蓬溪县以23个土地流转合作社为平台,集中土地1万余亩,引进中通实业、重庆科正、华享泰丰、华盛农牧、康弘实业、香叶尖茶业等12家龙头企业,投资1.1亿元,分别建立生态循环农业示范园9个,全县基本形成茶叶、无公害蔬菜、水果、油菜、蘑菇、原生态鹅、PIC生猪、花卉、中药材、九叶青花椒等十大生态农产品生产基地。
（四）促进了新农村建设,加速了城乡统筹发展。土地流转合作社促进了国道318线现代农业和新农村示范带建设的顺利推进,天宫堂、拦沟堰村的生态休闲观光农业基本形成,现代畜牧业、生态循环农业快速发展,促进了城乡之间生产要素的合理流动和优化组合,逐步形成了城乡优势互补、协调发展的新格局。天宫堂村通过成立土地流转合作社,实行“村企合作”,引进社会资本,大搞农业基础设施建设,合作社采取“以奖代补”激励95%的农户硬化了院坝、修通了户间水泥路、实施了风貌改造,加入合作社的多数农户实施了改厨、改厕,安装了自来水,用上了清洁能源沼气,有 215户制定了产业发展规划,建设了优美实用的庭院经济园,该村现巳种植无公害蔬菜300亩,发展水果380亩、青花椒117亩,建成生态养殖小区2处,发展PIC生猪养殖大户30户,养殖能力达1万头以上,巳有18户社员搬入新型农民社区居住,农民的生产生活条件得到较大改善, 社会主义新农村的格局巳初步形成。
四、发展土地流转合作社的重要意义和启示
蓬溪县探索建立农村土地流转合作社，虽然仅有不足两年时间，合作社的经营和运行还有不少需要完善的地方，但这个新型农村合作经济组织却显示了旺盛的生命力，在深化农村综合改革，特别是在建立健全土地流转新体制和新机制方面，为我们提供了十分有益的借鉴和启示。
（一）土地流转合作社是包产到户后农民的新创造,也是新形势下基层干部进一步解放思想的新成果。蓬溪县是全国农村包产到户的发源地,30年前,蓬溪县群利公社率先实行包产到户,在全省拉开了农村改革的序幕,蓬溪作为中国农村包产到户的发源地之一而载入史册。30年后的今天,蓬溪县又率先在完善土地流转,推进适度规模经营,特别是解决农民外出务工与家庭承包经营的矛盾,找到了一种体现农民意愿和民主管理要求的新形式。而且探索了一套符合农村特点的一系列好的操作方法,是新时期蓬溪农民和农村基层干部敢为人先的又一新创造。
土地流转合作社的建立得益于蓬溪县委、县政府的高度重视，得益于农业主管部门的引导,得益于有关乡村干部的作风转变和狠抓落实。2006年,县委、县政府领导刚提出要积极引导农村土地依法有序流转,推进适度规模经营,为发展现代农业创造条件,县农业局就组织农经中心深入调查研究,提出了《关于发展土地流转合作组织搞好农村土地承包经营权流转的建议》,并会同大石镇政府率先在天宫堂村成立首个土地流转合作社,使土地流转更加规范,充分体现了自愿有偿依法有序的原则。蓬溪县农村土地流转合作社的成立，是各级农村基层干部在实践中向群众学习，总结群众经验，解放思想的新成果。
（二）土地流转合作社是土地流转多种形式的有效选择和整合,也是贯彻土地承包法律法规的有效组织载体。目前，蓬溪县土地流转的形式多种多样,有委托代耕、股份合作、转包、租赁、互换、转让等形式。而土地流转合作社则是对这些形式的有效选择和整合,同时又是贯彻国家有关土地承包法律法规的有效组织载体。一是通过土地流转合作社这种组织形式,把农户的土地集中连片起来,有利于大户承包,有利于发挥土地适度规模经营效益,也有利于统一作物品种,统一防虫治病,有利于应用农业新技术,降低生产成本,提高土地产出率和劳动生产率。二是通过土地流转合作社统一对土地转包招标,能够避免农民单个转包的风险,保护农民的合法权益,同时通过合作社这种组织形式,提高了农民在市场上的谈判地位,降低农民转包土地的交易成本,提高转包的效益。三是促进了农村劳力转移,解决了外出务工与在家种地的矛盾。农民很放心地把不种的土地委托给合作社经营,自己外出打工,或专心从事二、三产业,促进了农民增收和二、三产业的发展。四是通过土地流转合作社,农民能行使民主管理和监督的权利,能有效地贯彻国家有关土地承包的法律法规,保证土地流转能够做到依法、自愿、有偿、有序、规范进行。做到农地农用、农民主体、维护了农民土地承包经营权益，起到了稳定家庭承包经营制度不变的作用。
（三）土地流转合作社能够有效解决农村集体产权主体虚置和农民对土地承包产权虚置的问题,为完善集体土地产权制度进行了有益的探索。近年来，因土地承包问题引发农民信访上访案件呈上升趋势,农民的土地承包权经常受到侵犯。农民的土地承包权之所以得不到较好保障,关键是目前我国农村集体土地产权主体虚置和农民对土地承包的产权虚置。代表农村集体土地产权的主体是没有独立法律地位的村民小组,导致拥有土地承包权的农民在面对拥有土地所有权的虚拟主体—村民小组时,往往处于弱势。同时,也是村组集体组织随意调整、收回农民承包地或者强迫农民流转承包地的根源,导致农民对保护土地资源积极性降低,对土地的长期投入积极性不高。而建立农村土地流转合作社,正是做实农村集体土地的产权主体,做实入社农民的土地承包产权收益主体。因而土地流转合作社有利于完善农村集体土地所有制制度，保障了农民的合法权益。
（四）土地流转合作社为发展现代农业、调整产业结构、解决土地撂荒和农业项目招商引资搭建了可操作的平台。建立土地流转合作社,为加快土地流转提供了新的组织载体,把一家一户分散零星、偏远的土地集中连片,便于规模经营。解决了一家一户办不了、办不好或办起来不划算的事,改变了“耕地不多户户种,丰产不丰收”粗放经营状况。天宫堂等23个村建立土地流转合作社后,接收农户申请托管的土地,实行“村企合作”,引进社会资本,大搞农业基础设施建设,大力调整产业结构,集中精力发展生态循环农业,打造特色种植业、现代畜牧业和乡村生态旅游业为重点的绿色经济示范基地，也初见成效。
土地流转合作社的建立，还发挥了农民参与管理、民主协商、当家作主的作用，调动了农民的积极性，有利于“生态立县”战略的实施和社会主义新农村建设的有效推进。
五、土地流转合作社发展存在的困难及对策建议
建立土地流转合作社是对农村土地经营制度的创新,也是对土地流转机制的进一步探索,是包产到户后农民又一新创造,也开创了农民专业合作社合作内容和经营范围的先河。但由于成立时间短,缺乏经验,在具体实践中也显现出一些困难和问题,主要表现在以下四个方面：一是部分基层干部认识不到位，担心搞土地流转和规模经营引发社会矛盾，存在怕产业选择不准、业主引进失误,造成损失、挨骂名，不愿介入这项工作，加之个别农户租金要价较高，土地流转的需求动力不足,集中土地面积较小，规模化经营程度不高。二是个别乡镇领导重视不够，工作方法简单，服务不到位,缺乏长远发展的思想，个别乡镇领导认为土地流转属承包农户和经营业主个人的事，疏于管理，放任自流，造成部分农户漫天要价，影响了业主的投资热情和多数农户的利益。加之土地流转没有单独的财务预算，合作社建设缺乏经费保障，使一些乡镇不愿介入这项工作，主管部门既缺经费，又缺人员，鞭长莫及，这在一定程度上影响了土地流转合作社的发展。三是合作社管理人员素质不高，缺乏流动资金，直接经营真正办成经济实体的少，普遍处于土地集中再发包的层面，如果不妥善处理租赁经营业主与合作社的利益联结,合作社分享土地整合升值的空间将十分有限,社员务工及收益分配难以达到入社时的承诺，这就会大大影响农民土地入社的积极性。四是土地流转合作制改革没有得到有关部门的足够重视,市、县出台的关于促进土地流转合作社发展的政策措施在一些乡镇和部门没有得到全面贯彻,扶持政策不落实,注册登记难,法律地位不明确,不利于土地流转合作社的进一步发展。从蓬溪县实际情况看,当前土地流转合作社建设应把握以下几点：
(一)搞好宣传,提高认识。加快土地依法有序流转,是实现农业增效、农民增收和城乡统筹发展的有效途径。实践证明,建立土地流转合作社是实行土地规模经营的一种有效形式,它克服了管理松散、流转收入偏低的弊端,有效地整合了土地资源、解决了土地供需双方因不能及时沟通而使土地流转受阻的矛盾,有利于发挥农民参与管理、民主协商、当家作主的作用,有利于“生态立县”、“三化联动”战略的实施和农业产业化的发展。因此,各级政府和有关部门要充分认识到发展土地流转合作社的意义和作用,高度重视合作社的运行,帮助解决存在的问题和困难,要增强紧迫感和责任感,发扬敢试、敢闯、敢为人先的精神,不争论,不指责,大胆探索,大胆创新,采取多种措施和手段,促进土地流转合作社建设,大力发展适度规模经营,促进现代农业大发展。
(二)解放思想,搞好扶持。土地流转合作社是新型农村合作经济组织,也是农民专业合作社的一种类型,这种新型的土地制度模式既借鉴了土地合作制的历史经验,又引入了现代企业制度的经营机制,符合市场经济发展的趋势和要求。尽管以流转土地经营权为合作内容的农民专业合作社目前尚属首创,农民专业合作社法也末作明确规定,但它符合土地承包经营政策和土地流转基本原则,从组织农民、服务农民、致富农民的意义上讲,也符合鼓励和支持农民采取多种形式创办专合组织的要求,各级政府应予以支持,工商部门应允许注册登记。建议政府设立土地流转奖励补助资金,鼓励承包农户将土地向合作社、种植大户流转;将国家直接补贴到户的扶助政策向合作社倾斜,今后农业项目实施、新出台的惠农政策、服务措施应尽量地借助合作社这个平台向农民传导,发挥政策的引导作用;加强合作社管理人员培训,落实好合作社的税收、各种费用的优惠政策,并要对经营管理好、示范作用强、农民增收显著的合作社给予信贷优惠或资金奖励,发挥宣传示范作用,以激励土地流转合作社发展。
(三)因地制宜,稳步推进。坚持把土地流转合作社建设作为推进农业项目建设和农业产业化经营的有效载体,合作社建设要与发展当地主导产业、特色产业相结合,发挥比较优势,体现比较效益;要与农业产业化基地建设相结合,提高生产社会化水平,推进农产品的标准化生产;要与发展设施农业、高科技农业、生态农业、循环农业相结合,提高农业现代化水平和社会、生态、经济综合效益;要与实施全民创业计划相结合,土地承包经营权不仅要向农业企业、龙头企业和农民专合组织集中,也要向种田能手、回乡创业者流转;要与招商引资相结合,不仅要引进企业、经营者和资金,也要引进技术、先进的管理经验和生产方式。在地势偏远或地多人少、外出务工人员较多的地方,可建立以为农民提供土地托管、中介服务为主的土地流转合作社,明确农民土地承包权,接受村委会委托,集中管理依法收回和农民自愿放弃土地承包权的集体土地,接收农户申请托管的土地,合理利用撂荒地,切实解决农民土地托管难的问题,搭建土地供求平台;在交通条件好或地少人多的城郊村,较多的农村劳动力实现非农就业,农业不再是农民主要的生活来源,并能够引进效益较高的经营项目的地方,可探索建立以农民土地入股为主的土地流转合作社,让农民通过土地入股经营获得长期稳定的收益。
(四)健全体系,强化管理。土地流转是一项政策性、群众性、公益性较强的基础性工作,需要建立市场、政府、农户三个相互关联、相互作用的运行系统,需要政府给予必要的政策、资金保障。鉴于乡镇机构改革和农经管理职能划归乡镇政府的实际,建议省、市统一明确乡镇政府经济发展办为乡镇政府履行包括土地流转管理在内的农经管理工作职能的机构,将原由县农业局管理的农经干部划归其管理,并依托其建立土地流转服务中心,确保每个乡镇都有专门机构和人员具体负责土地流转信息的收集、传递、流转合同的签订、档案资料的管理等日常工作;村级设信息员一名,由村文书担任,负责为流转双方提供规范的流转合同,定期收集,并向乡镇报告土地流转信息;组建县农村土地流转合作协会,搭建土地流转合作社与各类农民专合组织、专业协会之间的联合以及与涉农经营服务机构、龙头企业、专业大户之间的合作平台,密切承包农户与专合组织及龙头企业的利益连接关系，探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路,为增加农民土地承包经营权财产性收入闯出一条新路。指导土地流转合作社建立健全“三会”制度,合作社《章程》、财务收支和收益分配必须由土地入社的农民民主讨论决定。同时,要加强内部制度建设,强化经营管理,把土地流转合作社真正办成“民办、民管、民受益”的合作经济组织。