金口诀全解:规范农村土地流转的调查与思考

　农村土地规范流转，既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率,促进农民增收的重要途径。因此，正确分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题，处理好其中的各种主体的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是推进现代农业、统筹城乡发展的必然要求和重要方面。下面，笔者以湖南省农业大县桂阳县为例，分析农村土地流转的主要特点，存在的主要问题，并在此基础上探索推进农村土地流转可行路径。
　　
　　一、桂阳县农村土地流转的基本情况
　　
　　桂阳县现有人口82万余人，其中，农村人口69万余人，耕地总面积59.84余万亩，人均耕地0.73亩。近年来全县共流转耕地面积达9.34万亩,占耕地总面积的15.6%，涉及农户3.65万户，签订流转合同3.65万份，占实行家庭承包农户的21.5%，通过流转土地实行规模化经营的面积达2.51万亩，占流转总面积的26.9%。
　　
　　（一）桂阳县农村土地流转的主要形式
　　
　　1.以转包方式流转。部分外出务工、经商的农民将土地交他人代耕或交种养大户承包搞农业开发项目,转包条件和利益关系双方自愿达成协议,实行一年一定一结算。转包是当前桂阳县农村土地流转中面积最大、比例最高的一种土地流转形式，全县通过转包形式流转土地总面积3.42万亩，占流转总量的36.62％。如该县实施退耕还林政策过程中的大户承包造林,共流转用来退耕还林的旱地荒地8000多亩
　　
　　2.以转让方式流转。迁入城镇或缺少劳力的农户,将承包的土地部分或全部转让给本集体经济组织成员，这种形式的市场化程度较低，多发生在全面取消农业税之前，流转双方基本不考虑市场和价格问题。全县转让流转土地总面积1.96万亩，占流转总量的20.98％。
　　
　　3.以互换方式流转。农户之间为方便耕作,将原承包地块互相兑换,兑换条件及附带的物质利益关系,由双方协商达成协议，是土地流转初期比较流行的方式。目前全县互换流转土地总面积0.15万亩，占流转总量的1.61％。
　　
　　4.以出租方式流转。承包户将承包地租赁给本集体经济组织成员或以外的个人、单位用于规模化生产，是目前比较规范、也为各方所普遍接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式。全县出租流转土地总面积2.59万亩，占流转总量的27.73％。如该县太和镇神下村烤烟生产基地建设主要采取这种方式流转。
　　
　　5.以土地入股等其它方式流转。实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营,并按比例进行利益分成,这种方式流转土地面积1.22万亩，约占土地流转总量的13.06%。如该县林场、城关镇等城乡结合部的乡镇,农民以地入股,按比例分成,流转土地达万余亩。
　　
　　（二）桂阳县农村土地流转呈现主要特点
　　
　　1.流转主体多元化。在土地流转主体上,由主要在农户间流转发展到向工商企业、机关单位及干部职工流转。全县向工商企业、机关单位及干部职工流转土地达2万余亩。如:该县城郊、樟市、仁义等乡镇向机关单位及干部职工流转土地1万余亩开发种植基地。
　　
　　2.流转方向产业化。土地由主要向小户流转，逐步发展到向规模化经营方向流转,有效促进了全县农业产业结构调整。通过土地流转,全县新发展水果种植面积1.9万亩、烤烟2.4万亩、药材3.6万亩、特色红薯2000亩,玉米2000亩，优质稻制种3000亩。
　　
　　3.流转效益综合化。一是实现了规模化经营。太和镇神下村引进业主王凯斌单户租赁1800亩水田进行大规模优烟开发，成为全省第一大烤烟种植大户。飞仙镇塔水村对全村1200多亩水田集中统管后，由38个户主承包，户平30余亩，全村农田连片大户经营初具规模。敖泉镇咸宜村在烟草公司和政府的指导下，将全村1604亩烟田流转到66户职业烟农手中，并依托烟农协会成立了专业化服务队，提供育苗、机耕、植保、病虫害防治、烘烤、运输等专业化服务，实现了现代烟草企业“减工降本、体制增效”要求。二是提高了农业综合生产能力。樟市镇甫口村、太和镇神下村、飞仙镇塔水村、和平镇石城村4个村通过盘活资源、立项争资、银行贷款、业主投资等不同方式投入大量资金，新建了新式烤烟房，新购置了农机具，对农田水利基础设施进行了全面标准化改造，实现了田间路路相通、渠渠相连的“生产规模化、灌溉自流化、耕作机械化”目标，提高了农业综合生产能力。三是实现了多方共赢。据测算,樟市镇甫口村大户连片优烟开发年可创产值600余万元，创利润近160万元，农民的收入明显增加，烟农户平年可增收8000余元。一些农户把田转租后外出打工，“不稼不穑”每年不仅可坐收承包金，外出还人平可赚取可观的劳务工资。四是加速了农村剩余劳动力有效转移。和平镇石城村郊坪组280口人，从土地上解放出来的已达到95人，今年外出劳务人员比2007年同期增加50人，增长90％以上。飞仙镇塔水村流转1200亩土地进行烟稻连作开发，土地租赁后，租赁方聘请了当地120个种植能手。
　　
　　二、农村土地承包经营权流转存在的一些问题
　　
　　(一)土地流转意识有待进一步增强。一是农民自觉流转意识不强,一些农民对国家土地承包和流转政策理解不够,担心土地流转出去后会丧失土地经营权,失去生活依靠,宁愿土地抛荒也不愿流转出,还有些业主怕政策不稳,担心投入无回报而不敢经营流转的土地。二是农民大局观念和法制意识不强。个别农民对县里的农业产业化政策不支持不理解,对涉及土地流转的农业产业项目,恶意刁难,百般阻挠。个别农民法制意识不强,签订土地流转合同后毁约,侵害业主利益。三是基层干部工作热情不高。乡村干部对土地流转，工作不力,情况不清,工作缺乏积极性和主动性,造成土地流转行为不规范,矛盾纠纷隐患多。
　　
　　(二)土地流转行为不规范。一是流转程序不规范。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象,与政策相违背,也容易引起损害农民利益行为的发生。二是流转协议订立不规范。有相当部分的土地流转只是口头约定,没有签订书面合同,有些虽签订书面合同的,条款也多不规范,内容过于简单,对双方权利义务及违约责任规定不具体,且大部分流转合同没有通过职能部门鉴证和备案,存在纠纷隐患。三是土地流转价格存在不合理现象。
　　
　　(三)土地流转机制不完善。一是土地流转无章可循。土地流转处在摸索和尝试阶段,配套政策措施尚未出台,流转无具体的操作办法,土地流转费的确定没有可操作的价格标准,容易出现竞相压低租金,损害农户利益以及个别农户漫天要价,阻碍土地流转的行为。二是土地流转信息不畅。土地流转和租赁市场没有形成,无中介组织,出租方找不到承租方,承租方又难以找到有流转土地意向的对象。三是土地流转管理不规范。三是土地流转管理不规范。由于乡镇农经站工作人员职责不清,土地流转管理职责不明确,土地承包流转合同管理难到位。四是土地流转扶持措施尚未出台。土地流转项目激励措施、土地流转补偿制度、土地投资补偿制度等优惠政策有待进一步建立健全。
　　
　　(四)土地承包流转政策不配套。一是土地流转工作难度大。各级政府在实施农业产业项目过程中,个别农户因思想不通，不愿流转规划区内的承包土地，甚至恶意阻碍农业产业化经营的现象,影响项目的实施。由于土地流转应遵循自愿原则,对这些不愿流转土地的农民无计可施。二是抛荒地难处理。由于农业比较效益低、耕地毁坏严重、水利设施落后等原因,造成弃耕抛荒。这些抛荒耕地的流转难度大,因为一些外出打工、经商的农民把土地看作是今后生活的退路和保障,宁愿荒地也舍不得将土地流转出去,而政府对抛荒行为制止有限,既不能强制收回或强制流转抛荒地,又没有进行处罚的法律依据,从而造成了抛荒的蔓延。
　　
　　三、推进桂阳县农村土地流转的几点思考
　　
　　1.产业带动是前提。推行土地流转能够促进农业产业化的发展,反之,实施农业产业化才能带动土地大规模流转。因此,坚持农业产业项目带动是推进桂阳县土地流转的前提和基础。一是做大做强优势产业。进一步落实各项优惠政策,大力发展烤烟、优质稻等优势产业,使之真正成为桂阳的支柱产业，使耕地能够得到充分开发和利用,使农业产业化实施面覆盖到每户农户,提高土地综合效益,从根本上解决土地抛荒问题。二是引进资金和项目开发新的农业产业。加大农业招商引资力度,开辟新的农业产业项目,特别是要大力发展油茶、生物质发电燃料基地建设、速生丰产林桉树、大棚疏菜等。三是做好项目可行性论证。实施农业产业项目必须搞好项目可行性认证,只有农业产业项目切实可行,农村土地流转才能取得较好的效益,农民的土地流转收益才有保障。
　　
　　2.规范流转是关键。一是建立健全土地流转工作机制。加强县、乡土地承包流转合同管理(仲裁)机构建设,设立工作班子,充实工作人员,制订土地承包流转登记制度、合同管理制度、纠纷调解制度、档案管理制度,充分发挥管理和服务职能。培育和发展各种类型的土地流转中介机构,提供土地流转供求信息登记和发布、政策咨询、土地评估等服务。采取土地评等定级、招投标交易等多种方式,建立合理的土地流转价格形成机制。二是制订土地流转管理办法。按照有关法律法规和政策,明确规定土地流转的原则、形式、期限、程序、管理机构及其职责,土地流转双方的权利义务、纠纷处理及法律责任,真正使土地流转走上法制化、规范化轨道。三是坚持土地流转原则。即坚持平等协商、自愿、有偿，不得改变土地所有权和土地的农业用途、流转期限不得超过承包期的剩余期限、受让方必须具备相应农业经营能力、同等条件下本集体经济组织成员优先的原则。
　　
　　3.正确引导是保障。一是加大宣传力度。采取各种行之有效的措施,大力宣传土地承包流转法律法规和政策。要大力宣传国家土地承包一定三十年不变的政策,使农民充分认识到土地流转只是经营权的流转,自己的土地承包权不会因土地流转而丧失;要加大对农村经济政策、知识的宣传力度,让农民认识到只有对土地实行规模化、集约化经营,走农业产业化道路,才是促进农村经济发展、增加农民收入的根本出路,提高农民土地流转的自觉性。二是加大工作力度。要加强工作领导,精心组织,周密部署,认真实施;要抓好第二轮土地承包后续完善工作,确保农民的土地承包经营权证、林权证100%发放到位,给农民吃上“定心丸”;要加强土地基础设施建设,提升土地价值,提高土地流转的可能性和现实性。三是充分发挥基层干部的作用。乡村干部要注意牵线搭桥,收集土地流转信息,引进项目;要加强组织协调,参与土地流转全过程,做深入细致的思想工作,解决流转工作中的具体问题和困难;要加强监督管理,促使流转双方切实履行合同义务，维护流转双方的利益。四是制订优惠政策。要在土地开发、税收、权益保障、环境、信贷、服务等方面制订优惠政策，大力支持农业产业化发展，推动土地流转。要加强农村社保、农业保险力度，积极为土地流转双方解决后顾之忧；要加大财政投入力度，建立土地流转补偿和土地投资补偿机制。