行政文员是什么意思:对口支援：对帮助不发达地区发展教育的政策与制度安排

国家高级教育行政学院讲师　李延成
我国在帮助贫困地区发展教育方面经过不断探索，创造出一种行之有效的“对口支援”模式。所谓“对口支援”，是指由政府启动，在发达地区和不发达地区有关机构和学校之间建立稳定的伙伴关系，引进发达地区的物质和智力资源，促进不发达或者欠发达地区教育发展的一种援助模式。这种模式在２０世纪５０年代就开始萌芽，８０至９０年代不断发展。随着国家于２０００年开始实施西部大开发战略，教育上的“对口支援”更为政府所倚重，并为此出台了一系列政策措施，形成正式教育制度之外的一种补充性教育制度安排。
本文将探讨教育对口支援的背景和动因，介绍近期对口支援的模式、方式和成就，并着重探讨对口支援作为一种补充性教育制度的形成过程。笔者同时认为，对口支援是我国帮助落后地区发展教育的一项重大制度创新，对于其他国家具有一定的借鉴意义。
历史回顾
作为一种政策与制度安排，对口支援并非是近来才出现的，而有一定历史渊源（吴德刚，２００１）。早在５０年代，我国政府就开始有针对性地组织面向边疆欠发达地区的教育对口支援。早在５０至６０年代，国家就安排内地的高等学校对口支援边疆民族地区，帮助创办高等学校并提供一些急需的师资、设备等。即使在极其困难的文革时期，也作了一些工作。１９７４年，国家就安排内地６省、市对口支援西藏的８所中学和１所师范学校（刘英杰，１９９３）。
改革开放尤其是进入９０年代以后，政府对民族地区的教育对口支援有了更大的发展。此阶段主要做了三方面的工作。
一是智力援藏，动员全国各地的力量全面对口支援西藏的教育事业。此工作自１９８３年中央决定在内地为西藏办学培养人才时拉开序幕。
二是内地高校与新疆的对口支援和协作。这项协作自１９８７年原国家教委和国家民委在新疆召开内地高校与民族地区高校对口支援协作会议后全面展开。
三是更大范围内组织沿海经济文化发达省、市对少数民族贫困县开展教育对口支援与协作。１９９２年３月，第四次全国民族教育工作会议确定了对民族贫困地区实施教育对口支援工作。同年１０月，原国家教委下发了《关于对全国１４３个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》，确定了互相帮扶的对口省份。１９９３年１１月，原国家教委召开了“全国教育对口支援协作工作会议”，具体部署和明确了全国教育对口支援工作的目的、任务、实施方式及内容等。１９９６年１０月，原国家教委和国家民委在深圳市召开了“全国教育对口支援协作工作会议”，并于次年４月下发了《关于认真贯彻中央扶贫工作会议精神，进一步加强对口支援民族和贫困地区发展教育事业的通知》，重新调整了帮扶的对口省份。
进入２１世纪，随着国家开发大西北政策的实施，教育对口支援进入了一个新阶段。
对口支援的动因
经济、教育发展的非均衡性
我国地域辽阔，人口众多，受历史、经济、自然条件等因素的影响，各地方经济和教育发展极不均衡。老、少、边、穷、山区教育发展相当落后。从全国范围来看，西部１０省市区土地面积占全国５７％，人口占２２．８％，但ＧＤＰ在１９９５年只占全国１４％。人均ＧＤＰ东部为２３４６元，西部为２９４５元。１９９３年确定的５９２个贫困县，西部地区占３０７个。
据测算，北京、上海的人均受教育年限已超过８年，沿海省份为６至７年，而西部的青海、云南、甘肃、贵州等省尚未达５年。１９９７年人口变动抽样调查数据统计表明，６岁及６岁以上人口中不识字或识字很少的人数，北京占７．６４％，上海为１０．１７％，广东９．６１％，而贵州为２５．８８％，云南为２５．２２％，西藏５４．０８％，甘肃为２６．７７％，青海为４３．６２％，宁夏为２５．８３％，新疆１１．５２％，广西１５．１２％；６岁及６岁以上人口中有大专以上文化水平的北京占１３．４３％，上海为１１．８２％，沿海５省为２．３７％，而贵州为２％，云南为１．２４％，甘肃为１．６５％，青海为２％（教育部，１９９８）。
在普及九年义务教育方面，２０００年我国已在８５％的人口地区普及了九年义务教育，还有１５％的人口地区尚未普及。这１５％的人口地区大多是在西部。截至１９９９年底，“一片”９省市的“普九”人口覆盖率达９７．６１％，“二片”１３省市的“普九”人口覆盖率为８８．８５％，而“三片”９省、自治区的“普九”人口覆盖率仅为５２．４６％。而且随着普及九年义务教育工作的深入开展，中西部贫困地区义务教育发展面临的挑战和困难也日益增加。１９９２年小学４年级到１９９８年初中毕业时的按时毕业率全国平均为７３．５２％，西部１０省市区均达不到此水准，最低的贵州为４９％，不到一半（韩清林，２００１）。辍学、复读、女童失学等现象在这些不发达地区十分突出。高等教育入学率方面，１９９４年西部１０省市区平均４．９７％，全国平均水平６．５％，低１５．３个百分点，更远低于上海、北京等发达地区（刘尧、于东红，２００１）。
教育的非均衡还表现在教育资源方面。比如，贵州、四川、广西等省区中小学生均预算内事业费拨款低于沿海发达省区，难以维持中小学正常教育经费开支（王红，２００１）。教师的合格率也是教育发展非均衡性的一个标志。西部的教师学历达标率远远低于东部地区，农村远低于城市。
政策性因素
１９８５年启动的以权力下放为特点的改革，一方面调动了地方举办教育的积极性，另一方面也使得落后地区支撑发展教育的基础更加薄弱，导致发达地区和不发达地区之间差异进一步扩大。如何采取相关政策，消除权力下放带来的消极影响，已经成为政府迫切需要解决的重大问题。
西部大开发战略
对口支援在进入２１世纪以后，得到了从中央政府到地方政府的普遍重视。其直接原因是２０００年国家实施西部大开发战略。政府认识到，开发西部，教育是基础，是可持续发展的支撑。没有教育的发展，势必推迟西部发展的步伐（周健伟、刘心惠，２０００）。因而，国家在西部大开发政策中提出要加大国家对西部地区义务教育的支持力度，努力加快实现九年义务教育。对西部地区高等学校建设予以支持，扩大东、中部地区高校在西部地区的招生规模，加大实施有关对口支援工作的力度（国务院，２０００）。
对口支援的实施模式、方式与成就
对口支援的模式
目前，对口支援主要有三种模式。
一是教育部直接组织实施的对口支援。教育部除了落实、协调国家对西部地区教育的政策和措施以外，还具体组织所属高校对西部高校的对口支援。这项工作２０００年已经开始，目前确定了１３对对口支援的高校，见表１（唐景莉，２００１）。此外，还有其他高校自愿结合组成对口支援，比如北方交通大学与青海大学等。
表１　东西部对口支援高等学校
序号
支援学校
受援学校
1
北京大学
石河子大学
2
清华大学
青海大学
3
西南交通大学
西藏大学
4
中国农业大学
内蒙古农业大学
5
北京师范大学
西北师范大学
6
复旦大学
云南大学
7
上海交通大学
宁夏大学
8
南京大学
西北大学
9
浙江大学
贵州大学
10
中国科学技术大学
西南科技大学
11
华中科技大学
重庆医科大学
12
华南理工大学
广西大学
13
西安交通大学
新疆大学
同时，教育部实施西部高校中青年教师和管理干部培训计划。教育部将在３年内为西部高校培训１０００名教学和管理人员，１００名科研骨干（唐景莉，２００１）。另外，依托国家高级教育行政学院，持续为西部贫困县培训教育领导和中小学校长，２０００年培训１０００多人（夏越，２０００）。
二是内地省市对西部地区的对口支援。２０００年４月， 教育部、国务院扶贫开发领导小组等部门下发了《东西部地区学校对口支援工作的指导意见》，着手实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”，分两个阶段实施，每一阶段为期２年左右。确定内地１０省市对口支援西部１０省区，东部地区有关省（直辖市）各选择１００所学校，计划单列市各选择２５所学校，与对口支援西部地区有关省（自治区）选择的相应数量的贫困地区学校，结成“一帮一”的对子。先行试点，以后逐步扩大。目前确定２０对对口支援省、市、区，见表２。
表２：对口支援省、市、区名单 序号
支援省、市
受援省、区
1
北京市
内蒙古自治区
2
天津市
甘肃省
3
上海市
云南省
4
广东省
广西壮族自治区
5
江苏省
陕西省
6
浙江省
四川省
7
山东省
新疆维吾尔自治区（包括新疆生产建设兵团）
8
辽宁省
青海省
9
福建省
宁夏回族自治区
10
大连、青岛、深圳、宁波市
贵州省
序号
支援省、市
受援省、区
1
北京市
内蒙古自治区
2
天津市
甘肃省
3
上海市
云南省
4
广东省
广西壮族自治区
5
江苏省
陕西省
6
浙江省
四川省
7
山东省
新疆维吾尔自治区（包括新疆生产建设兵团）
8
辽宁省
青海省
9
福建省
宁夏回族自治区
10
大连、青岛、深圳、宁波市
贵州省
此项工程已经普遍展开。２０００年，北京市与内蒙古自治区签订了《１００所学校对口支援协议书》，明确了援助的时间、范围和主要任务。是年，全市赴内蒙古支教的骨干教师、教学管理人员、教学研究人员和行政管理干部达２２８人。山东省委组织部、省教育厅等５部门发出《关于对口支援新疆教育工作的实施意见的通知》，教育厅建立了常设机构“对口支援办公室”协调支教工作。２０００年已经有２００名教师赴新疆支教。自２０００年９月至２００１年５月，他们共在各学校上观摩演示课１８００多节，参与开展教研活动３３００多次。同时，山东省决定援建８０所希望小学。到目前，山东省已向新疆维吾尔自治区提供援助资金１６００多万元，资助了价值３０万元的电教设备（袁茜，２００１）。
三是西部省、市、自治区组织的大中城市对口支援工作。同样在《东西部地区学校对口支援工作的指导意见》中提出了“西部大中城市学校对口支援本省（自治区、直辖市）贫困地区学校工程”。此工程也分两个阶段，每个阶段为期２年左右。此项工程在内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆（包括新疆生产建设兵团）等１１省市区实施，他们自行确定支援学校数量与本省市区贫困地区受援学校的数量和对口支援关系。目前，中央政府已经决定将此工程作为全国性工作加以推广，各省、市、自治区都要在本地开展教育对口支援工作。
四川省决定从２０００年８月开始首期统筹安排８个市（地）、５０个县（市、区）的８４５所中小学校，对口支援阿坝、甘孜、凉山三州４７个县的８４５所中小学校。同时要求１０个首期没有支援“三州”任务的市（地），各统筹安排１００所城镇学校对口支援本市（地）１００所薄弱学校（唐青林，２０００）。
广西壮族自治区政府动员、组织中央驻桂单位、区直单位重点对口支援边境线上８个县（市、区）的３６个尚未实现“普九”的乡镇和主要口岸。要求每个单位或两个单位联合援助建设１所初中或１所中心小学，共援建中学２９所，中心小学２８所，支援期限暂定为一期两年（周祖臣，２０００）。
２０００年５月，河南省确立对口支援２０００所农村学校，其中重点支持１００所贫困地区的农村学校。哈尔滨市在《中共哈尔滨市委哈尔滨市人民政府关于加快教育改革和发展若干问题的决定》中提出实行新教师、城镇在职教师到农村、城镇薄弱学校任教的轮换制度。每年安排不少于２０００名的城镇在职教师到农村学校任教，对口支援学校不少于６００所（焦新，２０００年）。
对口支援的方式
对口支援主要采取四种方式。第一，支援学校选派政治思想好、作风正派、业务能力强、身体健康的教师和管理人员（包括退休人员）到受援学校任教或任校领导，帮助提高受援学校教育质量和管理水平。受援学校可选派中青年教师到支援学校学习和培训，具体人数由有对口支援关系的双方协商确定。第二，向受援学校无偿提供闲置的教学仪器设备、教具和图书资料等，包括使用过但仍可用的计算机、电视机、录像机等。第三，双方学校可开展“手拉手”活动。支援学校学生可自愿向受援学校贫困学生提供课本和多余的文具、玩具及衣物等。第四，支援省市免费接收对口省区部分贫困学生入读高等学校。
对口支援的成就
自２０００年４月启动实施“两个工程”后的１年时间内，东部支援地区共向西部受援地区派出支教教师和管理人员１０７６名，其中教师１０１０名，管理人员６６名。在资金和物资支援方面，支援地区共向受援地区提供资金１０６５６万元，１００余万件衣物，１０００余台计算机，近６０万册图书，４０００余台仪器设备和近２０万件套的学习用具，帮扶资助家庭贫困学生１２７１名（唐景莉，２００１）。可以设想，随着对口支援工作的深入和经验的积累，会有更多的学校和学生受益，而对口支援的效益和效率会得到进一步的提高。
对口支援：一种补充性政策与制度供给
“纵向”正式教育制度与“横向”补充性教育制度
１９８５年启动的教育改革确定了国家整体教育制度和行政管理架构。其中确定基础教育由地方负责，实行分级管理，由乡镇统筹。形成了中央、省（市自治区）、市（区、州）、县（市、旗）、乡镇、学校这样一种垂直的纵向体制。高等教育实行中央和地方两级办学。中央由教育部和其他部委管理所属高校，地方由省、市、自治区统筹管理当地高校。虽然有中心城市办学的尝试，但是效果并不明显。９０年代实行“联合、共建、转交、合并”的管理体制改革政策，许多部委高校或者下放地方，或者转交给教育部管理。到２００１年，部委院校从１９８８年３１５所减少为２００１年的４７所，教育部管理的高校由３８所增加到７２所（李延成，２００１）。高等教育的基本制度模式也是部委、高校和中央、省（市、自治区）、高校这样的纵向体制。总之，自１９８５年以来形成了地方负责基础教育，中央和地方分别负责高等教育的正式制度安排。这种安排基本上是“纵向垂直性”的，缺乏“横向间”的交流。
为了吸收发达地区的资源和经验，帮助落后地区教育的发展，需要在这些纵向系统之间建立联系。对口支援就是在正式教育制度安排之外实行的一种补充性教育制度。这种制度打破了正式教育制度安排的“垂直性”，使得区域间教育可以发生交流和互动。
为使得上述两种教育制度安排之间的互动能够有效运作，需要作出组织和管理架构上的调整。对口支援的组织和管理，在最高层面是由中央政府启动的，有关政策由中共中央、国务院作出，主要由教育部和国务院扶贫开发领导小组进行协调。然后层层下达，通过省级、县级政府一直到学校。省级政府一般还设立专门的领导小组负责教育对口支援工作，并要求参与对口支援的部门有专门领导负责此事。比如，青海省成立了以省教育厅、省委组织部、省发展计划委员会、省财政厅、省人事厅、省政府扶贫领导小组为成员单位的“两个工程”领导小组，负责指导、协调“两个工程”的实施。整个对口支援的工作程序相当复杂。
制度创新的经验
对口支援是一种制度创新，有如下几方面的经验。首先是政府所起的主导作用。由于对口支援是一种补充制度安排，需要政府强有力的动员。政府一方面通过会议、媒体进行宣传动员，另一方面出台一系列政策并组织检查落实。有关省、市、区以及县级政府都设立专门机构和人员负责领导协调对口支援工作。第二，对口支援注重发挥支援学校的积极性。第三，对口支援强调输血与造血并重，除了在物质资源“硬件”上的援助之外，更强调在“软件”上促进受援助地区和学校的能力构建。比如，受教育部委托，国家高级教育行政学院联系举办的面向贫困地区中小学校长和教育行政领导的培训，十分重视培训内容和方式的针对性、适用性。
展望
如上所述，新的对口支援政策自２０００年４月开始实施以来，取得了很大的成就。但是，这一政策与制度安排本身以及其实施过程中有一些问题是值得重视和探讨的。首先，对口支援超出支援部门和学校的日常工作。从学校抽调教师或者管理人员势必影响学校工作安排，如果学校让一位教师外出２年，那么他的工作由谁来承担？再次，对口支援需要耗费支援方本身的资源，资金从哪里出？如何使用？由谁作出决策？这些问题的答案似乎并不明晰。它们也进而会影响到支援部门和学校的积极性。并非每个部门和学校都能够积极参与对口支援（陈强，２０００）。
其次是效益与效率问题。对口支援过程中有形式主义、走过场现象，没有认真考虑效益和效率，只是应付了事。另外，还有针对性与适用性问题。西部与东部的差距，既体现在资源、设施等“硬件”方面，也体现在意识、观念等“软件”方面。东部的经验如果不适应西部当地的环境，也不能产生预期的效果。所以，对口支援不是硬性将经验“植于”受援对象，而是需要双方共同努力，将东部经验创造性地再转化以适应西部地区具体情况。西部“地方性知识”在对口支援中扮演什么样的角色？他们是不是仅仅是被动受体？上述种种问题，既需要决策部门认真调研，制订解决办法，更应发挥实施部门和参与者的创造性，在实践过程中创造出有效的办法。
对口支援是具有中国特色的一种促进落后地区教育发展的模式。实际上，类似的经验在我们进行教育实践和改革中还有很多。我们在强调吸收他国经验的同时，也应该注意将我们的经验和其他国家进行交流和分享，为人类文明的发展和进步作出我们应有的贡献。
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