重生之名门千金 席一清:实施积极财政政策的理论与效应评价探讨

实施积极财政政策的理论与效应评价探讨

首都经济贸易大学会计学院 毛夏鸾

【摘要】我国政府针对金融危机采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，以实现“保增长、保民生、保稳定”之目的。本文对我国实施积极财政政策过程中的理论与效应问题，如结构性减税政策的内涵与外延、挤出效应、经济发展的非线性问题等进行了探讨，并提出相关的政策建议。

【关键字】

实施积极财政政策的理论与效应评价探讨

一、积极财政政策的理论与效应评价

1．结构性减税政策的内涵与外延

“结构性减税”一词首次提出是在2008年12月初召开的中央经济工作会议上。国务院总理温家宝今年2月中旬也指出，要实行结构性的减税，减轻企业负担。国家税务总局公布的《2009年全国税收工作要点》则明确提出，今年将根据中央要求，加快推进税制改革，实施好结构性减税政策。对于“结构性减税”的内涵与外延如何理解？有人认为实行结构性减税将必然排除一切增税政策；也有观点认为现在不是提增税的时候，不宜实行增税政策；还有人认为“结构性减税”手笔太小，效果不大，应实行全面的大规模减税等等。

如何根据科学发展观对上述观点进行判断呢？本文认为判断的标准应该是二条：一是是否有利于“保增长、扩内需、调结构”；二是是否有利于改善民生。我们认为，所谓“结构性减税”就是“有增有减，以减为主，以增为辅的税收政策结构”。其既区别于全面的，大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整。“结构性减税”的核心内容固然是减税，但将“结构性”与“减税”联系在一起应该有其特殊的含义。很多人都把“结构性减税”等同于以往单纯的降低税负的政策，并没有看到“结构性”这一重要区别。单纯的减税政策通常是指通过调整税收的法规制度而带来的税负的降低，即通过降低税率、减少税种、缩小征税范围等来降低税负。而“结构性减税”则是指结合税制调整，把一些主体税种和重要税种的微观税负（税率）适当降低，同时辅以开征一些新税种和调高一些辅助性税种的税率。其主体作用一方面是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平；另一方面又强调税制结构内部的优化，通过优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式的转变。不论是减税还是增税，都只是政府运用税收进行宏观调控的手段和工具，而不是目的。所以，在当前形势下，结构性减税并不排斥局部的增税。如果通过适度的增税而有利于扩大内需和经济结构的调整，则该增税政策不仅必要而且可行。另外，在结构性减税的同时对某些税种实施适度的增税，还可以缓解财政收入下降的压力。

2．关于积极财政政策的“挤出效应”

面对美国金融危机，为刺激经济，我国已经决定投资4万亿人民币，力求通过扩大直接投资（即提高政府支出水平）以及政府支出的扩张效应（乘数效应），带动地方和社会投资，以达到最终刺激经济之目标。但是实施积极财政政策刺激经济发展的同时存在一个不容忽视的理论与实际问题，即政府支出的“挤出效应”。 所谓“挤出效应”，是指由于政府通过向公众（企业、居民）和商业银行借款来实行扩张性的财政政策，引起借贷成本上升和借贷资金需求上的竞争，导致民间部门（或非政府部门）支出减少，从而使财政支出的扩张部分或全部被抵消。对于我国这次实施的积极财政政策是否存在“挤出效应”，学术界存在着不同的看法。如郎咸平认为四万亿经济刺激方案或对民营企业有很大的副作用。他指出，四万亿资金一万亿来至中央政府，一万亿来至地方政府，另外两万亿只能靠银行融资。然而，银行的钱目前都放出去了，用来修桥铺路、房地产消费贷款、买房按揭贷款等等。如果还要银行拿出两万亿打给地方政府，从事基础设施建设，银行只能从民营经济再度挤出两万亿，打给地方政府用于基础建设。如果这么做的话，就使得我国的民营经济，就是消费主体，由于资源流失而更箫条，倒闭更多，失业更严重，这个就是四万亿的成本。

但也有学者否认我国的积极财政政策具有挤出效应，中国银河金融控股有限公司监事长张谦认为“中央政府以及地方政府的大规模投入不会对社会投资产生挤出效应。”中央财经大学校长王广谦教授亦对大公报记者表示，在正常状况下政府投资有乘数效应和挤出效应，但中国的挤出效应特别不明显，带动效应非常明显。

我们认为，当前我国实施的积极财政政策所产生的“挤出效应”既不像郎咸平等人所说的那样严重，也不像张谦等人所说的不存在“挤出效应”。我们以广东省2008年以来民营经济发展情况为例，来实证积极财政政策的“挤出效应”问题。（见下表）

2008年广东民营经济统计相关指标

指 标

单 位

本年累计

同比增长（%）

2009年一季度累计

同比增长（%）

单位个数

万个

383.38

10.3

388.41

12.4

其中：私营

万个

73.20

17.6

74.94

19.6

从业人数

万人

2015.02

4.6

2075.39

7.1

固定资产投资

亿元

4258.86

20.1

633.51

-6.1

首先，民营企业单位数新增较多。2008年，广东民营经济单位数383.38万个，比上年增加35.89万个，同比增长10.3%。2009年一季度，全省民营单位数388.41万个，同比增长12.4%。

其次，民营企业单位仍是就业的重要渠道。2008年，民营单位从业人数2015.02万人，比上年底增长4.6%，占全省总从业人数的36.9%。2009年一季度，全省民营从业人数2075.39万人，同比增长7.1%。

第三，民营固定资产投资规模出现负增长。2008年，全省民营经济共完成固定资产投资4258.86亿元，增长20.1%，比全社会固定资产投资增速高7.3个百分点，占全社会固定资产投资的38.1%，所占比重比2007年上升了1.2个百分点。但是与2006年、2007年相比较，则分别下降13.7个百分点和13.5个百分点。2009年一季度，完成投资633.51亿元，同比下降6.1%。

从以上的经济数据我们可以得出以下结论：

第一、在全社会固定资产投资28129亿元，同比增长28.8%的情况下，广东省的民营经济固定资产投资不仅没有增长，反而下降了6.1%，这不能不说含有“挤出效应”的因素，即当中央政府与地方政府将投资用于国家重点项目及基础设施项目的时候，民营企业在固定资产方面的投资明显下降，说明积极财政政策具有“挤出效应”。

第二、在固定资产投资方面存在“挤出效应”的情况下，民营企业的发展规模及其就业状况均出现同比增长，没有出现明显的“挤出效应”状况。

在金融危机的打击下，这种出现的这种奇特现象可以从以下两个原因给予解释：

首先，虽然“挤出效应”是客观存在，但是由于积极财政政策的实施，也为民营经济的发展带来了机遇，即公有经济的发展会带动非公有经济同方向发展，比如基础设施的建设会带动第三产业的发展，而我国的第三产业中民营企业所占比重是极大的。

其次，科学发展观的“以人为本”思想抑制了“挤出效应”的程度。我国政府在面对金融危机的情况下，并没有放弃对中小企业的支持，在2008年下半年以来不断加大财税、信贷等政策方面扶持力度，以改善中小企业的经营环境。这些政策措施的实施必将有利于中小企业的融资和降低税收负担，并在促进就业方面起到重要的作用。这在一定程度上弱化了“挤出效应”。

3．理论界存在减税政策探讨方面的盲目性——典型案例是个人所得税免征额确定中的盲目攀高

对于这次的减税政策，众多理论和实务研究者都提出了自己的思考和观点。每个人的立场、出发点不同，得出的结论不可避免有很大的差异。但其中也不乏不切实际的理论与实务探讨，这些盲目的脱离现实的观点带有很明显的误导性倾向。最典型的就是个人所得税免征额的确定。

在个人所得税制的改革方面，理论界的观点基本是一致的，即现行的个人所得税制存在明显的缺陷，应该过渡到混合型的个人所得税制，然后在条件具备的前提下最终实行综合的个人所得税制。但是目前不论是理论界还是实务界关心的是工资的个人所得税，其免征额（以下的免征额均指工资的免征额）是否合理。1980年以来，该免征额多次进行调整，由最初的800元调整到2008年3月的2000元。但由于在此之后，中国的物价仍然高位运行，以及结构性减税政策的实施，有很多研究人员开始提出再次提高工资的个税免征额，以增加居民可支配收入，达到积极财政政策扩大内需，刺激消费之意见。针对该意见财政部在今年6月份公布了“我国个人所得税基本情况”，其观点是“个人所得税是调节收入分配的主要税种，征收的收入主要用于补助弱势群体等，如果扣除额提高过多，高收入者交税大量减少，国家财政收入也就减少，国家对低收入群体的补贴以及社保、教育、医疗等支出也都会受影响。因此，费用扣除标准提高后，困难群体和低收入者不仅不能得益，反而成为利益受到影响的主要群体。” 

对此我们的观点是：个人所得税的免征额应该进一步提高，但是幅度不宜过大。其理由是：首先，根据我们前述的对“结构性减税”的两个判断标准，个人所得税也应该属于结构性减税的范围之一，即通过个人所得税免征额的提高刺激消费，拉动需求，促进生产的发展，同时也有利于改善民生；其次，在现阶段免征额的减幅不宜过大，即在我国没有走出金融危机的时期，免征额的提高幅度不宜超过3000元/月。虽然在现有基础上适度提高个人所得税的免征额会使高收入群体获得较多的优惠，但由于中低收入群体与高收入群体的有效需求与边际效用不同，优惠政策对不同群体的效应结果也是不同的。我们以财政部《我国个人所得税基本情况》中的测算为例，如将扣除标准提高至3000元/月，则月薪为3750元的，税收负担为0（原为75元/月）；月薪为5000元的纳税人税负能减少100元/月（原为175元/月）；月薪为10000元纳税人税负减少200元（原为825元/月）；而月薪为10万元的纳税人税负减少350元/月（原为20925元/月）。

对于高收入群体，几百元的税负降低与提高不会对其生活产生大的影响，甚至是没有影响；而对于中低收入群体而言，百元左右的税收负担降低对其则有重大影响，比如还房贷，赡养老人，子女入托等。所以，通过个人所得税免征额的适度提高，对于解决中低收入群体的民生问题具有重要意义。但是，在当前金融危机的情况下，又不可能大幅度的提高免征额的标准，作为国家税收收入的第四大税种，如果优惠幅度过大会影响国家财政筹集资金与运用资金功能的发挥，不利于公共财政的执行。

4．国家的5千亿减税幅度与4万亿投资规模方面的非线性规范分析

线性关系是互不相干的独立关系，而非线性则是相互作用关系，从经济学的角度看，正是这种相互作用，使得经济整体不再是简单地等于部分之和，而可能出现不同于“线性叠加”的增益或亏损。根据2009年的《政府工作报告》，今年将实行结构性减税和推进税费改革。初步测算，通过全面实施增值税转型，落实已出台的中小企业、房地产和证券交易相关税收优惠以及出口退税等方面政策，加上取消和停征l00项行政事业性收费，可减轻企业和居民负担约5000亿元。由于经济系统是一个非线性的综合体，其多目标、多变量决定了经济系统具有非常复杂的相互依赖和相互制约的非线性关系。所以，5千亿的减税与4万亿的投资应该呈现非线性关系。即，如果两种政策配合得当，会产生“线性叠加”的正效应，反之会产生负效应。产生负效应的主要原因可以归结为几个方面：

第一，经济波动的多因性。经济波动的因素不仅很多，如自然因素、外界冲击、政治因素、经济因素等等，而且相互关联，无法确定哪些因素是最重要的。就这次金融危机而言，美国的次贷危机引起了全球的金融危机，我国经济的衰退固然与美国的次贷危机有关，这是外部的经济因素，但是难道与过去我国国内需求不足，过度依赖出口的经济结构无关吗？国家统计局2008年8月4日发布二季度经济述评称，中国经济的对外依存度已经超过了60%，使外需成为经济增长的重要动力。而世界范围内的金融危机导致外需减少，出口减少，所以我国经济增长速度下滑是必然的。采取出口退税政策固然可以起到促进出口的作用，但是这有一个重要的前提，即进口国的经济复苏，否则没有出口订单的出口退税政策其作用只能是零。与其相对应的在出口企业的投资也不能起到促进生产发展的作用。

第二，经济变量量化的模糊性。经济系统变量的测度具有很大的主观性，信息的获取和传播也具有很强的主观性，这就决定了对系统中价值等变量的测度是不准确的。从5000亿减税与4万亿投资看，首先，这只是预算数字，实际执行结果会因为经济波动的多因性而发生变化；其次，结构性减税政策不仅仅是减税，增税也是内容之一，增税的幅度会因赤字的状况而发生变化。这种量的变化会使减税政策和投资政策的结果在效益方面可能发生背离，比如一定的增税政策可能会弱化投资的积极作用。

第三，经济波动的不规则性或随机性导致因果关系的不确定性。经济波动是必然的，按照马克思主义学说，市场经济的价值规律与资本主义制度的结合，必然会产生经济危机。尽管人们提出了各种经济波动周期说，但主观性都很强。每一次经济波动在时间和幅度上都不尽相同；经济波动有时表现为较长的周期，有时表现为较短的周期。对已经出现的波动周期和幅度可以进行分析研究，却很难预测未来的波动周期和幅度。对这次金融危机的周期是1年还是2年，或者更长时间，理论界众说纷纭；再者各国的国情不同，其经济复苏的时间也不会相同。从我国来看，如果各种政策能够有效的拉动内需，则可能较早出现经济复苏；反之，如果拉动内需不利，而国外经济复苏较快，也可以通过外需的增加带动国内经济的发展，但是外国经济复苏的迟与早是我们无法预测和掌握的。所以减税政策与投资政策之间的因果关系具有较强的不确定性。

第四，经济波动的复杂性导致人们对经济波动周期原因认识的多样性和多学派共存。不同的学派主观对客观的认识是不同的，各个国家的政府总是会采纳某一派学者的观点以解决本国的经济问题。主观对客观认识的局限性也决定了4万亿投资与5000亿减税处于非线性状态。

有原因就一定有结果，但是一定的原因，并不必然导致某种特定的结果，这是经济学非线性关系的典型特征。如自然灾害、政策调整、技术创新等等，必然会对经济系统产生影响，但这种影响能够带来什么样的结果并不是一定的，还与其他已知的和未知的环境因素以及人们的各自适应能力密切相关。就4万亿投资规模和5千亿减税的关系看，两者对经济的影响并不能简单地联系和叠加。从4万亿投资规模看，其效果如何还会受到投资结构的影响，投资结构还会受到管理水平的影响，管理水平还会受到人力资源水平与结构的影响。从5000亿减税看，其效果如何会受到减税指导思想的影响，即减税是贯彻区别对待原则还是贯彻国民待遇原则；在贯彻上述原则时会受到决策人的主观愿望与客观情况是否吻合的影响。这就决定了任何经济措施都不可能一蹴而就，在短期内是无法度过此次金融危机的。

二、进一步完善当前积极财政政策的建议

1．实现积极财政政策与积极就业政策的紧密结合

财政政策的作用机理是复杂的，积极财政政策的具体措施在促进就业方面仍存在不足。一方面，积极财政政策导向仍以扩大内需、拉动经济增长为主，在创造持续性、长期性就业岗位方面的能力低下，难以从根本上解决我国的就业压力；另一方面，如果缺乏科学合理的搭配机制，财政政策与就业政策具体实施过程中就难以有效协调，政策逆效应可能被扩大而降低了政策功效。

但是两种政策也有同一性。积极的财政政策是为了防止经济衰退而实行的扩张性财政政策，即增加政府支出，扩大社会总需求，促进经济增长。积极的就业政策是以提高经济增长对就业的拉动能力为取向的宏观经济政策，出发点是保持较高的经济增长速度、调整产业结构、所有制结构、企业结构等，以扩大就业总量，创造就业岗位。二者的目标一致，且互为补充，互相促进。两者的同一性决定了他们可以有机结合。

首先，要扩大政府投资规模，将政府投资与就业挂钩，合理安排资金投向，努力争取经济增长与充分就业目标的同步实现。

其次，要进一步完善促进就业的财税优惠政策，引导社会各方面鼓励就业、促进就业、扩大就业，激发劳动者就业的积极性和主动性。

再次，要规范劳动力市场秩序，维护劳动者的合法权益，消除劳动力市场的地域性分割，促进劳动要素自由流动，强化劳动力供求信息、职业指导、职业培训等服务，减少因信息不对称造成的摩擦性失业。要加强职业技能培训，提高劳动力素质，减少结构性失业。

第四，要大力完善社会保障体系，消除劳动者的后顾之忧，为劳动者合理流动提供制度性保障，推动生产要素的优化组合，促进城乡、地区的协调发展。

第五、做好促进就业短期政策与长远战略的合理衔接。从短期来看，支持中小企业、劳动密集型产业和服务业发展，吸纳更多的劳动者就业是十分必要的，特别是在内外需不足的情况下，更是如此。从长远来看，随着经济的不断发展和国际竞争的加剧，要进一步优化产业结构，促进资本、技术密集型企业发展，提高经济的核心竞争力，不宜单纯地把经济发展战略建立在低劳动成本、低劳动保护、低劳动技能上面。但同时，要大力发展第三产业，由此增加就业岗位和机会。

2.处理好投资与科技进步的关系

积极财政政策的取向之一应该是：在处理投资与消费的比例关系中，要逐步实现经济增长由投资驱动型向技术进步驱动型转化。众所周知，知识和科技是对国家和经济最具安全性、竞争力和可持续发展的重要因素，是克服经济困难的根本力量，也是增强产业、产品和企业竞争力的不竭动力。所以，实现经济转型关键是要实现经济增长驱动力结构的优化和转型。技术创新和科技进步不仅能提高劳动生产率，降低资源消耗和保护环境，还能创造出新的需求和市场，是突破现有消费瓶颈的最重要因素之一。在2009年度预算中，科技支出为1461.03亿元，占全部预算支出的6.49%，排在第六位。我们认为该支出略显不足，应该适度提高，使其进入前三。

3.处理好保增长与防滞涨的关系

近期，国家统计局发布的经济数据显示，8月份我国CPI同比下降1.2%，CPI环比上涨0.5%，PPI同比下降7.9%，当月社会消费品零售额为15.4%，8月工业增加值12.3%，1至8月份我国城镇固定资产投资112985亿元，同比增长33%。8月份增加贷款规模4104亿，使1-8月人民币各项贷款增加到8.15万亿元，同比多增5.04万亿元。上述数据表明，为保增长，扩大需，我国实施的积极财政政策和适度宽松的货币政策，对于刺激投资，拉动消费，起了一定的作用。最近中央银行副行长苏宁表示，今年下半年以及明年都将进行实施适度宽松的货币政策。

但是，在经济形势较好的情况下，我们切不可掉以轻心市场上所反映的其他不利情况。如目前股市和一些城市的楼市在没有多少真正的经济利好消息的环境下居然一路飙升并推高资本价格，这种使大量的流动性货币短时间内拥入市场的后果很容易出现经济的滞涨。如果考虑最近（9月份）连续的汽油价格上涨、食品类价格上涨等情况，中国进入经济滞涨的风险极大。国家统计局的分析也指出CPI与PPI降幅缩小，预示着物价拐点已经来临，通胀压力会逐渐显示出来。根据弗里德曼的经济学说，通胀首先是个货币现象。在当前产能利用偏低，就业状况不好，内需较难拉动的情况下，加上大量的流动性货币涌入市场，显然会形成滞涨的压力。为此，从目前开始到明年上半年我们应该把“保增长、扩内需、调结构”的政策取向调整为“保增长、扩内需、调结构、防滞涨”，即在贯彻积极财政政策的同时，对适度宽松的货币政策，应该根据经济增长、内需和就业的状况及时进行调整，即在年底前连续3个月如果出现物价上涨，尤其是食品类和生产资料类物价上涨，且就业和经济回升缓慢的情况下，中央银行就应该放缓宽松货币政策的步伐，以防止在经济不能出现好转的情况下通货膨胀的发生。

主要参考文献：

[1] 汪时锋．财政：结构性减税成重点．第一财经日报，2008年第12期

[2] 高培勇．结构性减税应是2009年税收主基调．社会科学报，2009年第4期

[3] 徐丽艳．5000亿结构性减税助企业技术创新．中国企业报，2009年第5期

[4] 安体富．结构性减税：非常时期应采取特殊政策．中国税务报，2009年第4期

[5] 张贵峰．大规模减税计划应提高能见度．经济视点报，2009年第2期

[6] 姜野．提高我国财政政策有效性的分析．商业研究，2005年第11期

[7] 罗冬娥,洪艳.积极财政政策的新导向:刺激消费需求.湖南社会科学,2009年第2期

[8] 王朝才.当前的积极财政政策及实施中应注意的一些问题.经济研究参考,2009年第7 期