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推进反腐倡廉制度建设迫切需要提高制度执行力

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胡锦涛同志在十七届中央纪委五次全会上强调指出，要以提高制度执行力为抓手，加强反腐倡廉制度建设。这是针对当前制度建设现状提出的新要求，是推进反腐倡廉制度建设迫切需要解决的重要问题，也是检验反腐倡廉制度建设成效的重要标准。结合反腐倡廉工作实际，笔者认为，提高制度的执行力，应着重把握四个关键点。

必须提高制度设计的质量和水平

胡锦涛同志强调，反腐倡廉制度建设要加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。制度的科学性是其执行力的前提，增强制度的执行力必须抓好制度设计。

一是制度设计要突出科学性和适用性。虽然“世上无无弊之法”，但制度本身的缺陷往往导致制度的执行不给力。如制度的制定内容空泛，草率行文，约束力不强；有的制度的制定调研不充分，脱离实际、变简为繁，制度的初衷被忽视，制度的执行变繁琐，制度的效力打折扣。制度的制定必须本着科学适用的原则，瞄准问题的关键，做到有的放矢，讲求适用、管用，深入研究其成因，提出管用的对策。2008年以来，齐齐哈尔市委、市政府围绕“三重一大”事项进行制度改革时，紧紧抓住用人、批钱、定事三个关键，逐个部门深入调研论证，最终形成了 9项结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、简明扼要的权力运行约束制度，对于规范权力正确运行起到了积极的推动作用。

二是制度设计要突出针对性和可操作性。制度的设计是为了能够在实践中落实，应具有清晰而明确的内涵、具体执行标准或监督措施。有些制度之所以执行得不好，原因在于其规定不便于操作；而有些则给了执行者过大的自由裁量权。凡是制度规定，特别是地市以下出台的制度规定，应明确各部门职责权限及奖惩措施等。2009年初，为严格管理公款出国，堵塞漏洞，市委、市政府出台了《齐齐哈尔市关于领导干部因公出国管理工作暂行规定》，设置审批“红线”，明确不予批准的“六方面”要件。由原来主管市领导先签批、纪检委后审查改为市纪委先行审查，使监督关口前移。全市副县级以上领导干部因公出国同比下降36%。

三是制度设计要突出约束力和“刚性”。缺乏“刚性”的制度如同虚设。有的制度能“定罪”但不能“量刑”，只规定“不准”和“严禁”，但没有明确违反禁令如何处置，而对违规者的惩处亦无令人信服的制度依据。针对这一问题，齐齐哈尔市在推进反腐倡廉“制度建设年”活动中，对一些重点领域、关键部门、要害岗位的制度进行了认真清理，在制度建立和完善上，突出解决了三个方面的问题，即认真研究解决办事条件和标准模糊、自由裁量权过大的问题。在行政审批上，进一步明确审批条件，规范审批程序，制定行政不作为、乱作为处罚标准，防范刁难勒卡问题的发生；在公共资源配置上，引入公平竞争机制，完善招标、拍卖等制度，加快权力配置资源向市场配置资源转化；在行政处罚上，逐项细化行政处罚额度，在法定幅度内最大程度地压缩自由裁量权。认真研究解决办事难、办事效率不高的问题。通过建立和完善机关效能建设制度，为企业发展、项目建设、群众办事提供高效便捷的服务。认真研究解决权力封闭运行、暗箱操作的问题。采取上网、上墙、上政务大厅等多种方式，对各项制度进行公开公示，对办理过程和结果进行全面公开，以公开促公正。

必须强化领导干部的导向和示范作用

反腐倡廉制度约束的重点是领导干部权力运行。领导干部能否带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，是衡量制度权威性、检验制度执行力的“试金石”。

一是强化领导干部的制度意识，使其做到自觉执行。领导带头是提高制度执行力的关键，“其身正不令则行，其身不正虽令不从”。在推进反腐倡廉制度建设实践中，应坚持把制度宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，在市县两级普遍建立，并严格实行每季领导干部廉政教育制度。认真组织学习胡锦涛总书记关于制度建设的重要讲话，牢固树立按制度办事的观念，促使领导干部自觉做到行动先于一般干部，标准高于一般干部，要求严于一般干部。并以广泛深入学习《廉政准则》为契机，

组织党员干部认真学习反腐倡廉各项制度，将其培养成为熟知规章制度的“明白人”，落实规章制度的“有心人”。

二是明确领导干部的职责要求，敦促其履职尽责。领导干部作为制度的制定者和执行者，更要模范地遵守和维护制度，做到“知行合一”。为此，齐齐哈尔市充分发挥纪检监察机关的监督职能作用，围绕制度的制定和落实，主动协助党委建立相关责任制。把制度执行纳入各级党委政府党风廉政建设责任制检查考核之中，作为领导干部述职述廉的主要内容，明确细化制度执行的责任、制度建设的重点，做到检查有记录、查处有依据、结果有通报，功过分明，奖优罚劣。使各级党组织建立制度有动力、执行制度有压力，切实解决了主体不明，责任不清，推卸责任，推诿扯皮等问题。

三是加强执行制度的监督检查，做到常抓不懈。“徒法不足自行”。严格监督检查是提高制度执行力的保证。为此，齐齐哈尔市充分发挥纪检监察机关党内监督、行政监督主体作用，紧紧围绕“权、钱、人”三个重点环节，对主要对象、重点领域、关键环节的制度执行情况进行监督检查，特别是要对单位“一把手”执行制度情况，职能部门的中层干部和重要岗位的重要人员执行制度情况进行监督检查。建立了常态化、动态化的监督检查机制，把年终检查与过程督查结合起来，把日常督查、专项检查和年终考核结合起来，尤其是加强了日常检查，保持制度执行的连续性。

必须改变“潜规则”影响制度落实的状况

制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。一些制度之所以执行不力，一个重要原因就是“潜规则”的干扰。

一是营造遵章守纪的舆论氛围，抵制靠“潜规则”办事的不良风气。消除“潜规则”影响，首先要强化人们按制度办事的观念，形成人人相信制度、遵守制度、维护制度的良好风气。一方面要通过对党员领导干部的廉洁自律教育，增强遵纪守法、按制度办事的意识，消除和减少一些单位、部门办事中人为设置的“潜规则”，增强人们靠制度办事的信心。一方面要加大舆论宣传教育力度，营造浓厚的尊崇制度氛围，大力弘扬廉荣贪耻的新风正气，努力消除“潜规则”的消极影响。

二是最大限度地规范权力运行，遏制“潜规则”办事的行为。改变“潜规则”影响制度落实的状况，关键是建立健全制约机制，规范约束权力运行，最大限度堵塞漏洞。今年市委、市政府在全市61个政府部门深入开展了“一项权利建立一项制度”工作，进一步深化改革。如我市制定的《利用地方财力建设项目施工实行无标底招投标办法》，从制度规范入手，有效遏制人为干预、跑关系、挖标底等不良现象的发生。对一些较敏感的权力和利益部门大胆进行改革，如我市制定的政府采购管理办法、项目融资资金管理办法、大额度资金使用监督管理办法等“三重一大”9项制度执行效果显著。对牵一发动全身又不易突破的改革知难而进，近年来我市干部选拔制度改革就抓住了根本，如在调整县区和委办局县处级干部的过程，坚持了媒体公告、个人自荐、组织把关、职工测评制度，打破了干部任用的神秘感，防止少数人说了算，此项调整工作干部群众满意、服气。

三是促进权力运行阳光透明，铲除“潜规则”的滋生土壤。阳光是最好的“防腐剂”，制度如果不在监督下执行，权力如果不在监督中运行，权力自身就会无限膨胀，“潜规则”影响就无法避免。必须坚持治标与治本同步，在经济、政治领域以及行业深入开展专项治理的基础上，进一步增强制度执行的透明度，促进权力运行“阳光操作”。必须重视舆情民意收集、整理和分析，及早发现苗头，掌握问题发展倾向，运筹帷幄，防患于未然。必须畅通诉求渠道，依靠舆论监督力量提升制度执行力，通过完善政务公开、党务公开和办事公开制度，以公开促公正，让靠“潜规则”办事的现象及时曝光，提高透明度和公信力。

必须维护制度的严肃性和权威性

“法不严则不力，治不严则无获”。有了制度不执行，违反制度不追究，造成的后果比没有制度更严重。只有让违规者为自己的违规行为“埋单”、付出代价，才能维护制度的权威性。

一是严肃追究干扰破坏制度的行为。一些制度不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有受到及时查处，致使一些人心存侥幸。从查处的违纪违法案件看，一些干部之所以一步步走上犯罪道路，都是从逾越规矩开始的。一旦领导干部不能自觉执行制度，或者只以制度“制”人而不“制”己，制度的执行就无从谈起，群众就会对制度的权威性产生怀疑。对违反制度的行为要施以重拳，对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的行为，要发现一起，查处一起。尤其是“一把手”带头破坏制度、有意干扰制度的，要严肃追究责任，决不搞“下不为例”。对于违反制度情节较轻的党员干部，要进行批评教育。真正形成制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的社会氛围。

二是严肃追究变通执行制度的行为。从我们案件查处和监督检查情况看，不少制度基层在执行时，存在搞变通的现象，有利的就执行、不利的就不执行，制度执行存在随意性。对此类现象应更加重视、及早解决，不能因为小就不追究，也不能以罚代究，目的是防止小过酿成大过、小错拖成大错。在实践中我们探索出了两种解决办法，对于群众有反映、工作已出现偏差的苗头性、倾向性问题，通过下发《工作提示》、《监察建议》、诫勉谈话、信访谈话、警示谈话等，及时提醒纠正；另一种是对群众反映比较强烈、对工作已经造成损失的责任人，运用通报批评、纪律处分、责成书面检查、组织处理、纪律处分等手段，实施严格的责任追究。

三是加大对违规行为的惩罚力度，杜绝违规现象。制度有没有威力，关键要看查处是否从严较真，只查不究，等于不查，“板子”只有打到具体人身上，才能产生警示作用。对违规行为的查处，既要对事、又要对人，即要“问效”、也要“问责”。对制度执行不力、甚至违反制度的行为、失误如何考核、问题怎样处理、责任该谁承担，做到横向查到边，纵向查到底，不查清不罢手。对违规行为的处理，要一视同仁，做到不以资历深而姑息，不以职位高而免责，不以违者众而放任。对违反制度的查处情况，要在一定范围内公开，并与干部任用、职务晋升、评先评优挂钩，促使干部认真执行制度，严惩违反制度的行为，才能从根本上避免违反制度的现象发生。