药明康德内部资料:发挥政府法制机构职能作用之浅见

2004年3月，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》（下称《纲要》）中明确提出了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的目标。这一目标的确立，标志着全面推进依法行政、积极建设法治政府在我国正从理想转化为现实，从宣言转化为行动，从对政府的客观要求转化为政府对自身的严格自重自律。随着建设法治政府宏伟蓝图的清晰呈现，政府法制部门的重要作用正日益凸显出来。《纲要》明确要求“要充分发挥政府法制部门在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用”，国务院办公厅《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》，将全面推进依法行政必须做好的34项工作分解到各个部门，其中政府立法、行政执法监督、行政复议、处理其他涉法事务、加强机构和队伍建设、进行普法和法制宣传等22项职责均要求由政府法制部门来直接承担。如何发挥政府法制机构在全面推进依法行政工作中的职能作用，已成为摆在我们面前的一个重要课题，有必要进行深入研究和探讨。本文结合基层政府法制机构工作实际，发表浅见，以期取得抛砖引玉之效。

一、要强化文件制定审查，做好法制统一的维护者

规范性文件制定是政府的主要抽象行政行为之一，是政府重大决策的载体，确保政府制定的规范性文件合法、有效，对于推进依法行政具有重大意义。因此，组织起草审核规范性文件是政府法制机构的一项基础性工作，也是一项重要职责。政府法制机构要协助本级政府并指导、监督政府各工作部门及下级政府根据推进依法行政工作的需要，依法制定、审查、发布规范性文件，为特定区域内依法进行行政活动提供依据，从源头上维护法制统一。工作实践中要“严把三关”，才能做好法制统一的维护者：一是严把规范性文件审查关。要从法定权限和程序入手，做到符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或其他组织的义务，要通过论证会、听证会、座谈会等多种形式广泛听取意见，切实增强规范性文件的合法性、科学性、民主性和可操作性。二是要严把规范性文件备案关。规范性文件发布后，要在发布之日起15日内向上级政府和同级人大常委会报送备案，接受监督。三是要严把规范性文件清理关。要每两年开展一次规范性文件清理工作，凡作为规范性文件依据的法律、法规、规章和政策被修改或废止的，要及时清理；凡不适应当前社会经济发展的，要及时清理；凡超过有效期的，要及时清理。衢江区政府法制办在规范性文件制定审查、发布管理中“严把三关”，多年来未出现一起规范性文件被有权机关撤销或废止的现象，较好地维护了法制统一和政令畅通。

二、要规范政府行政行为，做好依法行政的指导者

制度是规范政府行政行为的保障和约束，没有建立好的制度，《纲要》就难以得到贯彻落实，推进依法行政就将成为一句空话。因此，政府法制机构要指导依法行政各项工作制度的建立，将《纲要》明确的任务进行分解落实，确保政府行政行为的规范合法。一是要建立健全科学民主决策制度，规范决策程序，创新决策形式。对可能引发行政争议的行政决策，要作出分析评估，提前做好应对准备；对涉及经济发展、城市建设、土地征收、房屋拆迁等关系人民群众生产生活方面的重大决策，要事先由法制机构或专家顾问进行法律分析、论证；对涉及人民群众切身利益和事关改革、发展、稳定大局的重大决策，要通过公开方式广泛征求意见。二是要深入推行行政执法责任制。严格按照上级要求，梳理行政执法依据，确定行政执法岗位及其责任，完善行政执法的内部工作程序，健全评议考核制度，完善行政执法奖励机制，加强行政执法案卷评查，强化行政执法过错责任追究，进一步明确责任，落实奖惩。三是要全面推行政务公开，完善服务承诺制度。要按《政府信息公开条例》的要求，向人民群众公开除保密事项外的所有政府信息，要在行政服务中心大厅公布办事流程、条件、结果，要完善服务时限、便民措施等服务承诺事项，要向服务型、效能型政府转变。

三、要加强行政执法监督，做好行政行为的监督者

盂德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。”行政执法权是一项重要的权力，涉及面很广，触及社会生活的方方面面，要防止滥用权力，就必须对权力进行监督。做好监督工作，首先要强化政府法制工作人员的执法监督观念，要从侧重于事前咨询、审核、审查间接预防式的监督，更多地转向事中、事后的直接监督上。其次要建立切实可行的监督机制，落到实处，要把与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动作为重点进行监督。第三要采取多种方式方法进行监督，要通过开展执法案卷评查、推行重大行政行为报告备案制度、实行行政执法公示、设立行政执法举报投诉热线、办理行政复议案件等方式，加强对行政执法活动的监督，着力解决依法行政中人民群众反映强烈的问题，及时纠正违法和不当的行政行为，切实提高行政执法水平。

四、要转变法律服务意识，做好处理事务的顾问者

政府法制机构的工作就是做好政府的参谋、助手和法律顾问，其定位就是法律服务。如果说政府是服务政府，政府法制机构就是服务政府中的服务部门。在新形势下政府法制机构必须突破原有的工作方法，转变法律服务意识，从被动应对转变为主动参与。要从原来对规范性文件进行书面审查转变为介入起草、讨论、修改、决定的全过程，确保行政决策的合法性；要从为领导、机关服务转变到为行政相对人服务，为公民提供法律咨询与服务，让公民了解和掌握相关的法律知识，维护自己的合法权益；要从单纯的审查项目合同转变到参与重大项目投资建设的决策、洽谈，减少和避免政府的合同责任风险和项目投资建设不应有的损失；要从单纯的代理政府出庭应诉转变到为政府提出更多更好的法律意见和建议，提高政府依法行政水平；要从单纯的审理案件转变到关注行政管理的重点、难点问题和人民群众关心的焦点、热点问题，解决重大疑难案件，替政府分忧，为人民排难。总之，对于政府的任何涉法事务，政府法制机构应当做到服务在前，参与其中，并积极善后，充分履行顾问者的职责。

五、要积极化解矛盾纠纷，做好行政争议的协调者

行政复议工作是全面推进依法行政、落实《纲要》、建设法治政府的重要工作内容，也是政府开展层级监督的重要手段。自《行政复议法》颁布实施以来，由于公民的法律意识增强，行政争议逐年增加，行政复议工作的功能逐步显现，真正成为政府防范和化解社会矛盾的减压阀。政府法制机构在办理行政复议中，要始终坚持“以人为本、复议为民”，切实尊重申请人的主体地位，充分听取陈述和申辩，依法受理；要在案件的受理、审查和决定等各个环节为申请人提供便利条件；要积极探索实行听证等公开审查方式，将案件置于群众的监督之下；要将行政复议案件的办理过程，作为与群众沟通联系的过程；要通过对行政复议案件的办理，坚决纠正行政违法行为，保护群众的合法权益；要积极探索调解、和解机制，将调解贯穿于行政复议案件办理的始终，注重法律效果和社会效果的有机统一。如衢江区政府法制办2008年对受理的6起行政复议案件，除1起作出维持决定外，其余5起均以调解协调后申请人撤回申请方式结案，基本实现了“化解矛盾、定纷止争、案结事了”的目的。其中一起山林纠纷确权行政复议案件，通过复议工作人员实地踏勘、调查取证及反复上门做思想工作，申请人与第三人终于握手言和，化解了长达20多年的矛盾纠纷。

六、要创新工作思维方式，做好法制工作的拓展者

政府法制工作已经进入一个全面发展的新时期，工作领域在不断拓展，工作内容在不断丰富，工作覆盖面越来越宽。我们不能停留和满足于文件审核、行政执法矛盾协调、行政复议、培训发证等传统工作的层面上，要增强锐意进取、开拓创新意识，解放思想，与时俱进，创新工作思维方式，敏锐把握政府法制工作的发展趋势，在更深层次、更广领域推进依法行政工作，不断拓展政府法制工作的新领域。对党委、政府的中心工作，如社会经济环境的发展等，要积极参与，提出切实可行的意见；对行政执法体制改革中的一些新领域，如行政审批制度改革等，要认真研究，积极出谋划策；对行政机关重大的行政决策要提前介入，主动把关，做好合法性审查工作；对法制工作的一些新领域，如合同审查备案管理等，要认真研究，积极承担；对行政执法中的一些重大矛盾纠纷，要敢于大胆协调，树立权威；对法制工作中的一些带普遍性、规律性的问题以及老大难问题，要及时调查研究，提出解决问题的办法和措施。如衢江区政府法制办在一起信访案件的处理中，敏锐地发现全区行政机关在合同管理方面存在的漏洞，主动调研，起草管理办法，加强合同审查备案管理工作，在建设诚信型政府中跨上一个新台阶。

目前，政府法制机构的职能定位尚在不断摸索和总结阶段，随着全面推进依法行政工作的不断深入，其职能还将进一步调整和完善。政府法制机构作为政府的参谋、助手和法律顾问，在做好当前工作之余，要努力提高自身业务素质，进一步加强对依法行政进程中不断出现的新问题、新情况的调查研究，适时提出对策、建议和切实可行的政策措施，要及时总结依法行政工作中形成的经验，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新，为全面推进依法行政、建设法治政府做出更大的贡献。