融景城:完善权力监督约束机制之浅见（转载）

权力，是一把双刃剑。一朝在手，既可用之为民，也可用之为已。欧洲资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在深入研究欧洲各国的政治实践后，曾断言："任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。"英国历史学家艾克顿也认为："权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。" 近年来，国内尽管查办案件的力度持续加大，但是，一些消极腐败现象仍在滋生蔓延。究其原因，一个带有普遍性的问题就是对领导干部行政行为的监督制约机制还比较薄弱。

我们党已经认识到少数干部腐败的严重性。江泽民总书记曾在"七一"重要讲话中明确提出："关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。"党的十六大报告也指出要"建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。"因此，有权力必须有制约，没有制约的权力必然走向腐败。

一、我国权力监督约束机制的基本状况
完善权力的监督约束机制，首先要对我国现行的权力监督约束机制的运行情况有一个全面的把握和客观的评估。我国的权力监督制约机制是在长期的革命斗争和社会主义建设实践中逐步建立、发展起来的。
１、十分注重自律机制的建设。胡锦涛同志在2003年7.1讲话中指出：坚持改造客观世界和主观世界相结合。我党一直重在提高党员干部的道德素质和政治觉悟，重在从思想、宗旨、信念等方面教育党员干部掌好人民赋予的权力，做人民的公仆，为人民服务，强调依靠公职人员的自律来约束自己的权力行为。涌现出一些严于律己、甘愿奉献的典型公仆，－－焦裕录、孔繁森等，他们通过高尚的觉悟和纯洁的品质，不仅严格约束了权力的谋私性，而且充分运用权力为人民谋取了福利，使权力最大限度地发挥了为人民服务的效能。
２、社会监督机制逐步趋于完善。社会和公民充分利用自己的权利监督制约权力。如社会组织、社会舆论和公民个人以向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督等。新闻舆论监督、群众监督得到了加强。
３、法律法规建设得到加强。监督活动逐步走上法制化轨道，实现了以法约权。有人大监督、行政监督、司法监督、社会监督方面的法制法规。如人大监督，有宪法、选举法和若干法律及议事规则等；行政监督，有国务院组织法、地方政府组织法、行政监察条例、审计法等法律法规；司法监督有法院、检察院组织法、刑事、民事、行政三部诉讼法等，社会监督除了宪法、选举法、工会法、社团法、游行示威法等法律外，还有信访、举报等方面的若干规定。总的看，我国现行权力制约机制在形式上是较为系统和全面的，也是有效能的。

二、我国权力监督制约机制存在的主要问题
我国的权力监督制约机制总体上适应了我国现行政治体制的需要，发挥了监督保证作用。但是，随着市场经济体制的建立，利益冲动的膨胀诱使意志薄弱者手中的权力走向异化，腐败现象滋生蔓延。　主要表现在：
１、过于集权。缺乏对领导干部特别是行政"一把手"的有效监督。"我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。"，从而造成了"一把手"集权、专权。缺乏或不愿接受监督约束。主要表现在，一是缺乏同级和自上而下的监督制约机制。某些监督环节的空档和误区，使一些本该受到严格监督的领导干部往往得不到有效监督。如胡长清一案，个人逃避监督，组织上的监督很不到位，有关制度形同虚设，是胡身居要职迅速滑向深渊的重要原因。二是集体领导流于形式。一些领导干部独断专行，不尊重班子成员的意见，任意越权包揽；有的班子成员原则性差，看领导眼色行事，使一些错误意见也能通过合法程序。三是维护党内制度的严肃性失之于宽，失之于软。对抵制、干扰和破坏党内监督的行为，目前尚无可操作的规定及检查的标准。
２、政务公开未全面推开。１９８８年以来，党和国家为加强廉政建设，在一些地方、单位试行了公开办事制度、办事结果，依靠群众进行监督即"两公开一监督"制度，这对提高权力运行的透明度，加强人民群众和社会对权力的监督制约，预防、减少和惩治权钱交易等腐败行为的滋生和蔓延，发挥了比较好的作用。但实践表明，这一制度的实施效果并不理想，主要问题是执行不够深入，有的甚至"留后手"，关键问题不予公开，以搞幕后交易。究其原因主要是缺乏政务公开方面的立法，执行中存在着随意性。没有硬性措施强制权力执行者公开权力的运作过程和赋予公民对政务活动的了解权、知情权，公民无权要求权力运行公开化。
３、法制不健全，法律制约不力。据统计，我国以管理为主要内容的法律、行政法规，占法律、行政法规总数的８０％以上，而监督行政权力的法律法规只占０.８７％；经济与行政方面的法律法规占总数的６０％，而民主政治方面的只占４％．由此可见，监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，这就造成了法律对部分权力的制约上存在空档，增加了其滥用权力和腐化的可能性。
４、监督机构监督的权力与手段不强。我国的监督机构为数不少，如有同级党委、纪律检查机关的监督，有人大、政协的监督，隶属政府的行政监察与审计部门的监督和检察机关、审判机关的监督等。实践表明，监督机构的重叠设立，虽有互相监督的功能，但也出现有的监督工作互相推诿，不能落实；有的监督工作多头出击，难以协调。监督效能的发挥，需要各监督机构各尽其职，密切配合；需要监督机构能够独立行使职权、有权威。以这些原则衡量我国现有的监督机构，还有一定差距。如从纪检监察机构的建设看，当前存在的主要问题是独立履行监督职能难以办到，权力、手段不强，缺乏权威等。

三、完善我国权力监督制约机制的基本策略
针对上述我国权力监督约束机制方面存在的问题，应在我国现行的权力制约机制基础上，适应建立社会主义市场经济体制的新形势，不断强化和完善我国权力监督约束机制。
第一，合理设置机构职权形成权力制约关系。建立监督制约机制离不开改革，应依据权力制约原理，调整部门职能分工，合理划分职责权限，形成部门之间、单位之间平行交互监督制约的机制。对一些重要的权力，如直接掌管人财物的权力、涉及公民、法人及其他组织的利益、人身自由的权力，必须加以分解，交由不同的部门和人员交叉分工序行使，使之在分工序行使权力的过程中互相监督制约，从而改变由同一部门或同一个人多项职能揽于一身、一个人说了算的做法。对于不利于权力分解的岗位，可实行岗位轮换、干部交流制度。
第二，推行公开办事制度，提高权力运行的透明度。按照公开、公平、公正原则，进一步增加行政办事的透明度，要大力推行政务公开、村务公开、厂务公开等。增加用权行为的透明度，由"暗箱操作"变为"阳光行动"，根治"黑箱"作业。同时在深入宣传、广泛发动，提高认识的基础上采取硬性措施，推动公开办事制度的深入实行。通过立法形式，强制推行。明确规定政务公开的原则、范围、方式，以及公民个人所享有的要求了解政府所掌握的有关其本人的资料的权利，增加人民对政府的了解，以便于监督和增强政府推行政务公开的责任感。
第三，加强民主政治立法和行政立法，健全监督制约权力的法律体系。完善权力监督制约机制，必须以健全法律为重心。法律对保证权力监督制约的权威性、强制性和标准化，提高监督制约的效力具有重要意义。因此，完善权力监督制约机制，首先应从以下几方面健全监督制约权力的法律体系。
（１）完善规范权力主体方面的立法。着重健全政府各执法部门的组织法和公务员法、法官法、检察官法，明确界定其权力和职责，使人民更好地了解国家机关的权限范围，易于监督；又可以使国家机关严格在职权范围内行使权力，不越权、滥用权力。当前，要全面实施好《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》，对国家机关工作人员实行常规有序的规范化管理。（２） 科学制定行政程序，规范权力运行。行政程序是行政机关在实施行政行为时所采取的方式、方法和步骤。行政程序对权力运行中自由裁量部分具有制约规范作用，有利于避免职权的滥用。各部门必须尽快建立并不断完善从政行为规范，明确职责范围、办事程序，形成环环相扣、责权分明的工作机制。同时，积极运用现代科技手段特别是先进信息技术，加快政府管理信息化进程，建立健全领导、专家、群众相结合的科学决策机制 ，减少个人因素对权力运行的不当干预。八届全国人大四次会议上审议通过的《行政处罚法》首次在我国行政处罚领域确立了行政机关行使行政处罚权的基本程序，如实行申辩和听证制度、调查违法行为的与决定行政处罚的相分开的制度、罚款决定机关与罚款收缴机构相分离的制度等重要行政程序，对监督制约行政处罚权力的滥用具有重要意义。（３）完善廉政方面的法律。尽快建立和完善反腐败预防、惩戒、监督等方面的法规，比如建立《行政程序法》、《财产申报法》、《国家公务员监督法》等，形成一套比较完善和规范的反腐败法规体系，使反腐败真正做到有法可依。同时要严格执法，坚决杜绝以言代法，以权代法，以权压法，以罚代刑，以及贪赃枉法的腐败问题发生。一定要做到"有法必依，执法必严，违法必究"．在法律面前人人平等，没有特殊公民。只要违法的都要依法严惩，以震慑腐败分子，教育干部，使之"不敢腐败"。（４）完善监督方面的法律。当前要尽快制定出台加强各监督机构法律地位、理顺关系的《监督法》和规范行政监察行为，强化监察职能的《行政监察法》，以及保障舆论监督的《新闻法》、《出版法》等法律。

第四，强化监督机构的职权。完善权力监督制约的分权机制、公开机制、法律机制，非常重要，但是，如果没有强有力的事后追惩进行震慑和阻吓，上述机制就会失去效力，成为虚设。十六大报告指出：要强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措之中。因此，必须建立高效能的监督机构和强化监督机构的职权。
（１）人民代表大会是我国的国家权力机关。在人民代表大会的权力中，监督权是最重要的一种。要充分发挥各级人民代表大会及其常委会对各级国家行政机关、审判机关和检察机关的法律监督和工作监督的作用。（２）党的纪律检查机关应充分发挥组织、协调作用，以使各监督机构协调行动，形成监督合力。应当以党内条规的形式明确赋予纪律检查机关在监督工作上拥有对检察、审计等其他监督机构的党组织的协调、指挥权，保障其组织、协调工作的开展。（３）强化行政监察机关的地位和职权。主要是要扩大监察机关的权限，例如，给予监察机关查阅、查封银行存款权、停职检查权、奖励权，以及开除的处分权等。同时要完善行政监察管理体制，使之能相对独立行使监察权。