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对高校建设实行“项目代建制”的思考
摘要：高校基础设施建设项目是社会教育投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性、固定性等特点，对社会经济、文化发展及社会文明发展有着举足轻重的地位。但是，由于在项目管理方式上存在问题，高校建设项目三超现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。近年来，伴随着中央“十一五”计划的开展，全国各地高校新一轮建设也如火如荼的展开，在建设过程中，地方政府与高校逐渐意识到对现有学校建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，并取得了良好成效。其中，比较成熟和先进的一种方式就是对高校建设项目实行项目代建制关键词：高校，项目代建制
一、代建制背景
项目代建制最早起源于美国的建设经理制。CM制是业主委托一位称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。我们现在所说的代建制则是指项目业主（使用单位）通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代项目代建制都更具科学性和先进性。
二、上海高校建设管理主要模式
以上海市高校建设为例，上海市高校新校建设主要有以下几种建设模式：
1、由高等院校自行组织力量建设
这种方式在高校改建、修建过程中应用较多，由高校基建处人员为主体，负责校区建设的全面项目管理工作。此种模式仅仅适用于校区建设规模较小，技术条件相对简单，对人员业务能力要求不高的情形下实施。目前此种形式仍有所存在。
2、独立筹建处（办）或工程建设指挥部
 此种模式主要是在80年代末期，社会由计划经济向市场经济转型过程中，高校建设模式沿用国家计划经济期间工程建设管理模式。由行政领导组织召集人员进行大规模建设管理，这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握先进的项目管理方法。随着改革开放的逐步深入，市场经济制度的逐步建立，此种模式的弊病已充分显露，如以行政权力、命令方式代替科学管理，以非稳定班子、非专业班子进行项目管理，缺乏建设期与使用期的综合考虑的决策指令。目前此种模式已逐步退出高校建设的大舞台。
3、建设项目业主责任制
此种模式主要在80年代后期，伴随着国家计委1992年颁布的《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，国家少部分高校实行了几种形式的项目业主责任制。由于我国投资领域和国有企业管理体制存在的弊病，此种模式存在项目业主身份不清、高校建设班子不规范、难以行使自身法律权力等缺点，故其存在期较短。
4、项目法人投资责任制与“项目代建制”
在总结建设项目业主责任制等相关建设经验的基础上，11月通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出推行法人投资责任制即项目法人投资责任制。随着国务院《关于投资体制改革的决定》的出台，对于非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，上海市部分高校开始实行多种模式的“项目代建制”。
三、原有高校建设管理模式存在的弊端
长期以来，我国各级政府对直接投资的高校建设项目管理方式多实行“财政投资，学校自行管理”的单一模式，即“建设、监管、使用”多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端：
1、高校建设工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分高校本身缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，建设结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费；
2、政府投资高校建设由学校自建自用，致使所有者（政府）和使用者（学校）的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生；
3、高校自身组建基建班子进行管理，由于旧有高校管理模式的影响，会导致工程前期设计图纸与工程实施图纸大相径庭，决策层指令将直接影响工程投资，导致“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）现象频繁发生。
4、高校建设一般为“投资、建设、管理、监督、使用”五位一体的管理模式，此种模式极易导致腐败现象的产生，直接导致国有资产流失。
四、高校建设“项目代建制”优势
 高校建设“项目代建制”，是指高校建设项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理咨询公司或具备相应工程管理能力的其它企业组织和管理项目的全部或部分建设．项目法人仍为学校法人，全权或者委托他人负责对“项目代建制”公司的管理。管理公司负责项目建设全过程或阶段性的组织管理，促使高校建设工程“投资、建设、管理、监督、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。高校建设项目实施“代建制”是必要的，实行代建制主要优势有以下几点：
1、项目决策更加科学深入
前期决策阶段对项目投资额影响相对较大，专业管理公司作为代建方介入前期项目决策阶段，可以充分利用专业优势与其他工程项目经验优势，将科学决策，全寿命周期等先进理念的引入将直接导致工程投资与功能性价比的大幅提高。实行代建制，学校将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。避免项目所做的可行性研究报告实际上是可批性报告。同时避免了可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，埋下隐患等弊病。
2、项目管理水平和工作效率大幅提高
自建制下，学校对新校项目的建设管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。尽管建设方是决策层，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，建设单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。