音乐人王亚东个人资料:关于我市政府投资项目实行“代建制”的调研报告

一、我市现行政府投资项目管理的基本状况

我市的政府投资项目工程建设，长期以来普遍采用自建模式，即成立“基建办”或者“工程指挥部”等“一次性业主”来负责工程的建设管理。由于这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关专业知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能熟练掌握并运用先进的项目管理方法，因而在实际操作中难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟、随意调整建设方案、前期工作及实施阶段各环节之间相互脱节、工程建设周期长、质量管理不到位、工作效率不高、投资规模失控导致追加投资现象十分普遍。同时，政府投资项目工程由各使用单位自行组织建设，纪检监察等部门难以对其实施全方位、立体化的监督，在建设过程中出现的违法违规问题也难以得到及时的纠正，导致腐败行为难以遏止。这些基建班子一般在项目建成后随即撤销，在建设中积累的经验教训也不能供其他单位或后续项目借鉴。另外，在这种自建模式下，比较容易形成承建商、基建办、使用方三者利益实质上的统一，形成“建、管、用”一体化的局面，监管失衡。这种政府投资项目建设管理的运作模式存在严重的体制性弊端，主要为：投资风险难控制；组织形式不完善；项目概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”频繁发生。近年来，随着宜兴社会经济的跨越式发展，政府投资项目日益增多，投资额度越来越大，使用单位自建模式下的种种弊端，已引起了市委、市政府的高度重视, 意识到对现行政府投资项目建设管理方式进行改革是势在必行。实践中，积极探索市体育中心、省宜中等市政府重大投资项目实行由市建设局代建的模式,已初步成功。但是，仅由一个行政主管部门作为政府投资项目建设的代建单位，同样也存在许多弊端和局限性，其中最主要的问题是由于实行了建设和监管合一，就势必冲淡了部门的监管职责。

二、政府投资项目建设管理的改革

从2002年起，全国各地陆续开始探索政府投资项目建设管理体制和运作机制的改革。2004年，国务院在《关于投资体制改革的决定》中明确指出，加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。财政部也很快推出“财政部关于加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见”，对实行代建制后有关预算申报、编制下达和建设资金拨付及监督检查等作了规定。

（一）“代建制”涵义

所谓“代建制”，是指政府设立或选择专业化的项目管理单位负责政府投资项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。“代建制”是对我国政府投资公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措，是对政府投资项目建设组织实施方式进行的体制创新，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。

（二）“代建制”作用

1、“代建制”的实行，明确了政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方的责任、权利、义务，解决了投资主体长期缺位问题，建立起了有效的政府投资项目约束机制，实现了管理队伍的专业化、建设过程的规范化，也阻断了有关单位的权利寻租之路，从源头上有力遏制了建设领域腐败现象的发生。

2、“代建制”的实行，克服了传统上由业主临时组建、培训一个建设班子进行管理模式的不足，降低了项目管理成本，“质量、工期、投资”三大控制得到较好落实，解决了超投资问题。

3、“代建制”的实行，进一步促进了政府职能的转变，使政府从项目的具体实施者，真正变成了对项目实施监督的监管者的客观要求，使工程管理体制中的决策权与执行权得以分离，从而也起到了预防职务犯罪的作用。

三、政府投资项目实行代建的实践

根据本调研组于2008年9月份赴张家港市、绍兴县、东莞市和深圳市等四地进行考察所得的情况，以及目前各地实行政府投资项目代建制的实践分析，总的可以分成两大类型：一是政府机构代建制，由政府设立专门机构承担政府投资项目的统一建设和专业化管理；二是专业机构代建制，通过市场化的方式选择符合规定条件的专业机构，按照合同要求组织实施政府投资项目建设。现就两种代建模式作一分析比较。

（一）政府机构代建制

代表地区：深圳、东莞、张家港、启东

1、基本情况

（1）深圳市：2002年7月，在总结多年改革经验和借鉴吸收国内外先进经验的基础上，深圳市建筑工务局（隶属于深圳市建设局的副局级事业单位）正式挂牌，2004年5月更名为深圳市建筑工务署（升格为市政府直接管理的正局级事业单位），负责除水务、公路以外的政府投资项目的建设管理。目前工务署共有人员编制370人，内设11个处室，下辖土地投资开发中心和住宅工程管理站2个事业单位。截至2008年9月份，共负责项目140多项，总投资150多亿。

（2）东莞市：政府“代建制”起步于2001年，到2003年5月正式组建市城建工程管理局，为市政府直属正处级事业单位，负责政府投资的城市基础设施、公共设施以及其他政府投资项目的建设管理。共有事业编制60多人，另外还招聘100多名专业技术人员，内设9个科室，市财政、审计、纪检监察部门还分别派驻专业机构。截至2008年9月份，共完成政府投资项目69项，其中2008年在建项目就有9个。

（3）张家港市：2005年1月成立建筑工务处，隶属市建设局，为副科级事业单位，负责市级政府投资的非经营性建设用房和政府指定的其他项目及构筑物、配套设施的建设管理。人员编制45人，内设6个职能科室。截至2008年9月份，共实施33个政府投资项目，总投资38亿元，目前在建项目20个。

（4）启东市：2006年5月成立政府投资项目工程建设中心，负责除交通、水利以外的政府投资项目的统一建设和专业化管理。中心为正科级事业单位，共核编35人，内设6个职能科室，并根据工作实际成立若干项目部。中心在建项目超过10个。

2、共同特点

（1）成立了专门的统一建设和专业化管理机构。各地都成立了承担政府投资项目代建职能的专门机构，机构均为独立设置、财政全额拨款的事业单位。其职责范围虽有少许差异，但基本上都承担着除少量专业项目（如公路、水利工程等）外所有的政府非经营类投资项目的统一建设管理。各专门机构都设立了若干内设机构，实现了各个环节的高效运行和有效制约。

（2）建立了一支专业化的建设管理队伍。各地普遍采用了从业务部门调一批、面向社会招一批、通过市场聘一批等“三个一批”的做法，形成了一支满足政府投资项目代建要求的专业人才队伍，保证了代建工作的顺利开展。

（3）制订了一整套系统的项目管理制度和操作流程。各地对从项目立项到报建审批、勘察设计、工程招投标、设备和材料采购、合同管理、质量和进度控制、竣工验收、工程结算、项目移交、维修保养等项目建设全过程，都建立了一整套系统的管理制度和操作流程，实现了工程管理的全过程覆盖，并在工作中狠抓落实，不断修订完善，项目建设管理的制度化、规范化、专业化水平不断提高。

（4）提高了项目建设的组织化程度和管理水平。各地普遍采用了矩阵式组织形式，即专门机构―项目部―设计单位―监理单位―承包商间的直线组织形式，同时实行扁平化管理，专门机构各职能科室为项目部提供服务和保障。此种组织结构形式和管理方式使项目建设的前期工作时间明显缩短，工程建设各个环节的衔接通畅有序，工程建设的“质量、工期、投资”等三大目标得到有效控制，实现了政府满意、使用方满意、群众满意的目标。

（5）实施了关键环节的有效控制。在控制投资概算上，普遍采用由发改或财政部门设立概算评审中心的办法，根据项目的规模、使用功能，严把概算评审关，以审核批准的概算作为控制投资规模的“红线”；在设计阶段，全面推行限额设计；在施工阶段，严控设计及施工变更，真正做到概算、预算、决算“三控制”；在招投标阶段，勘察、设计、施工、监理和材料设备采购一律按公开、公平、公正的原则进行招标，实行“阳光作业”；在资金拨付和监管环节，专业代建机构只管建、不管钱，严格按资金拨付流程实施工程款的计量监督和财政直接拨付，实现各个环节的相互制约。

3、实际成效

（1）解决了投资主体长期缺位的问题。从以往的分散建设、非专业化管理变为现在的集中建设、专业化管理，解决了“一次性业主”带来的弊端，真正体现了政府的建设主体地位。

（2）解决了工程投资的“三超”问题。由于专业代建机构与工程本身没有任何利益关系，投资控制比较超脱，能严格按照投资概算进行建设，能严控设计和施工随意变更，避免了“三超”现象的发生。

（3）解决了非专业人员搞建设存在的诸多问题。过去是临时组建的外行业主，缺少专业管理和技术人才，缺乏项目管理经验，致使项目工期得不到保证，工程质量得不到保障。实施专业机构代建后，拥有专业化的管理和技术人才，专业管理优势得到充分发挥，工程管理能力明显增强，工期、质量、安全等得到有效控制。

（4）促进了政府投资项目的党风廉政建设。分散管理使纪检监察部门面对“千家万户”，难以实施全方位的监督，一些违法违规问题难以及时得到纠正。集中统一建设管理后，纪检监察部门的监督更具有针对性、及时性，财政、审计等部门的监督也更具操作性和效率性。

（二）专业机构代建制

代表地区：湖州、舟山、嘉兴、扬州、镇江、吴江、许昌、信阳等市

1、共同特点

（1）明确了代建单位的资质条件。由于目前国家对市场化的代建单位尚没有统一的资质条件规定，有的省、市为适应工作的需要，以规范性文件的形式分别针对不同类型工程项目提出了代建单位的资质条件。如，河南省政府于2006年制定了《河南省省级政府投资项目代建制管理试行办法》，规定了省级政府投资项目代建机构的资质条件，省内其他城市有的参照该条件执行，有的则提出自己的资质条件标准或根据每个项目的实际，在选择具体的代建单位时再提出相应条件。2005年，浙江省发改委就代建单位的资质条件专门制定了《浙江省代建单位资格评审暂行办法》，对代建单位资格评审进行统一规范。

（2）设立或确定了专门机构负责代建管理工作。政府投资项目实行专业机构代建除涉及项目的确定、资金拨付、依法监管外，还确定一个代建主管部门和机构专门负责代建的组织实施工作。各地的做法也各有区别，有的将有关政府部门确定为代建主管部门，并下设常设办事机构统一行使委托代建职权（如许昌市确定发改局为代建主管部门，下设代建办承担具体事务），有的成立议事协调机构（如扬州市政府投资项目管理协调小组、镇江市政府投资项目管理联席会议），负责政府投资项目代建涉及的相关业务工作，而委托代建合同则由使用单位与代建单位签订等。

（3）根据相关规范性文件的规定，明确代建管理单位、代建单位和使用单位的职责和权利，并按照规定的程序和合同约定实施项目代建，代建单位按照合同收取相应的代建费用。

2、存在不足

（1）代建单位准入缺乏统一标准。

（2）代建市场发育不全，真正符合标准能够参与到市场竞争的代建单位很少。

（3）项目前期工作开展难度增大，特别是由代建单位负责房屋拆迁、土地征用往往是举步维艰。

（4）项目建设各方角色定位不清，业主与代建单位之间经常就管理问题引发争执，施工单位感到无所适从，影响项目的顺利实施。

（三）两种代建模式对比分析

从广义而言，由政府成立专门机构代建和通过市场选择专业机构代建在形式上是一致的，都是由“专业化的项目管理单位负责建设实施”、“竣工验收后移交使用单位”。但实质上两者有着明显的区别：一是权限不同。前者是政府授权行使建设管理权，后者是受使用单位委托行使建设管理权；二是任务目标不同。前者只为政府实现建设目标，不存在盈利目的，后者在为业主实现建设目标的同时，必然追求利益最大化；三是监督力度和管理成本不同。前者易于监督，管理成本相对较低，后者由于数量较多又较分散，监督部门将要面对众多参差不齐的代建单位，监督难度较大，管理成本必然大大提高。如，进行代建单位资质审核认证、组织代建企业招标，同时还将衍生新的审批事项，给管理和廉政建设带来新的风险。当然，如由政府各部门成立所谓直属企业来代建，还是回到了传统的管理模式，风险同样很大。

综合分析，由政府成立专门机构实施对政府投资项目的统一建设和专业化管理，在加强监督、遏制腐败、降低管理成本、体现客观公正等方面，明显优于通过市场选择合同化管理的专业机构代建。

四、关于我市政府投资项目建设管理模式选择的建议

通过对调研考察情况以及收集的相关资料对比分析，认为改革目前由使用管理单位自建自用、非专业、高度分散的政府投资工程管理方式，加快推进政府投资项目统一建设和专业化管理，既非常紧迫、非常必要，又正当其时、切实可行。根据国务院《关于投资体制改革的决定》的要求，按照“投资、建设、管理、使用”分开和专业化管理的原则，建议市政府成立专门机构负责政府投资项目的统一建设和专业化管理，建立权责分明、制约有效、科学规范的政府投资项目管理体制和运行机制，切实提高政府投资项目的组织化程度和建设管理水平，发挥政府资金的综合效益。具体建议如下：

（一）成立专门机构，明确工作责任

1、市政府成立“专门代建机构”，其性质为市政府直属全额财政拨款事业单位，具体负责市级政府投资项目的统一建设管理工作。其主要职能为：一是负责除水务、公路以外市政府投资建设项目的组织实施和监督管理工作；二是负责市政府拆迁安置房、经济适用住房和其他政策性住宅房屋的组织实施和监督管理工作。“专门代建机构”成立后，市有关部门原有的政府投资项目建设管理职能要逐步移交，市政府设立的承担政府投资项目建设的临时机构也同时划归“专门代建机构”，今后项目使用单位不再成立类似基建办、建设指挥部等临时机构。

2、合理设置内设机构、核定人员编制。根据建设需要，建议“专门代建机构”内设综合、前期、工程、合同预算管理、技术、财务等若干职能科室，人员编制35-50名左右。所需专业管理人员可从相关职能部门调入，专业技术人员可以向社会公开招聘或临时聘用。为保障统一建设管理工作的有序实施，根据工程建设的专业特点，在“专门代建机构”内部设立招投委员会等专业性决策机构，以及电气设备采购和工程施工、装潢材料采购评审机构等。

3、市财政、审计和监察局分别在“专门代建机构”派驻会计核算中心、审计监督中心和纪检监察室，加强会计核算、审计监督和纪检监察。同时为加强与项目使用单位的沟通和联系，实现项目建设目标，项目使用单位也应当确定专人，全过程参与“专门代建机构”的相关工作。

（二）明确管理模式，落实工作职责

1、制定《宜兴市政府投资项目统一建设管理暂行办法》，进一步完善政府投资项目的管理体制，明确“专门代建机构”、财政局、项目使用单位及市发改、国土、规划、建设等其他相关部门在政府投资项目统一建设管理中的工作职责，建立统一建设工作程序、建设资金使用和监督管理措施。“专门代建机构”根据市政府下达的项目任务开始实施统一建设管理，除前期工作以使用单位的名义办理外，统一建设管理涉及的其他审批、管理，均以“专门代建机构”的名义办理，项目竣工验收合格后作为国有资产由市政府划拨使用单位，办理交接手续，由使用单位办理产权登记。

2、研究确定符合基本建设规范、规律和可行的统一建设具体实施模式和操作流程。“专门代建机构”实施政府投资项目统一建设以项目部为主要载体，项目部为授权管理工程项目的具体执行机构，受“专门代建机构”直接领导，对外代表本单位办理相关业务。每个项目部可以同时实施若干项目，项目部人员根据项目实际配备。项目部设主任1名，并根据实际负责的项目数，设项目负责人若干，同时配土建、机电、造价工程师若干和文秘1名，人员从各科室抽调。项目部主任由“专门代建机构”领导兼任，项目部实行主任责任制。

“专门代建机构”采用矩阵式的组织形式，代建机构—项目部—设计单位—监理单位—承包商间为直线组织形式，局各职能科室为项目部提供服务和保障。

（三）完善工作制度，强化内部监督

建立健全内部工作制度和措施，落实工作责任制和过错责任追究制，并重点建立完善工程与廉政建设制度。具体包括：工作规则、党风廉政建设责任制、招标机构及工作规则、建设工程合同管理办法、合同履约评介管理办法、工程招标管理办法、投资控制管理办法、工程变更管理办法、工程计量支付管理办法、工程结算管理办法、财务管理制度、工程款支付管理办法、项目签证管理办法、质量控制管理办法、进度控制管理办法、施工安全管理办法、材料设备采购招标管理办法、投标保证金及履约保证金管理办法、项目竣工移交管理办法等一系列制度和措施。