鹿洼:从历次机构改革看行政体制改革的艰巨性和长期性

(2007-10-09 22:26:07)转载
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从历次机构改革看行政体制改革的艰巨性和长期性
戴玉刚
新中国成立后，中国政府先后进行了数十次以机构改革为主要内容的行政体制改革。仅改革开放20多年来，大规模的行政机构改革就进行了8次。近年来，中国理论界的有志之士掀起了探讨行政机构改革的热潮,国内民众也对此寄予极高的期望值。但是，一次次改革过去，往往“雷声大雨点小”，甚至事与愿违，精简一次，膨胀一次，陷入恶性循环的怪圈。理论界在困惑，普通民众在迷茫，机构改革究竟犯了什么病？
一、中国历次行政机构改革回顾
1949年10月1日,中央人民政府成立后，政务院下设35个委、部、署、院。政务院是管理国家行政最大的部门。之后，以机构改革为主要内容的大规模行政改革先后进行了8次。
第一次行政机构改革发生在1951—1953年。1951年12月，我国实行第一次机构改革。政务院作出《关于调整机构紧缩编制的决定》，其内容有：调整紧缩上层，合理充实下层；合并分工不清但性质相近的机构；明确规定干部与勤杂人员的比例；划清企业、事业机构和行政机构的编制和开支等。但由于这次机构改革过分强调中央集权，结果适得其反。到1953年底，政务院工作部门不仅没有减下来，反而由原来的35个增加到42个。
第二次行政机构改革发生在1954—1956年。从1954年底开始，随着政务院更名为国务院，中央和各地机关又进行了一次较大规模的精简。但是，精兵简政开始不久，中央发出大规模经济建设的号召，为适应形势的需要，精兵简政变成增设机构，扩充人员。到1956年底，机构总数达到81个，形成新中国建立以来政府机构数量的第一次高峰。
第三次行政机构改革发生在1960—1964年。为了贯彻国民经济调整的方针，1960年，中央进行了新中国建立后的第三次较大规模的机构改革。经过一年多的努力,中央各部门司局级机关减少人员15%，事业单位减少了26%，行政机关精简掉16万人，事业单位精简掉65万人。1962—1964年，中央国家机关又精简掉了1万人，全国共精简81万人。精简下来的干部大多数充实到基层和生产第一线。这次精简幅度较大，主要是受“大跃进”带来的经济后果和三年自然灾害的影响，迫使大批干部下放和城市工人返乡，即民间所称的“六二压”。但由于中央继续收回50年代后期下放给地方的权力，所以，到1964年国务院机构又上升到79个，达到了建国后的第二次高峰。
第四次行政机构改革发生在1966—1970年。1966年爆发了“文化大革命”，政府机构发生了非正常性的大精简。到1970年，国务院的79个部门合并为33个，其中13个归当时的军委办事组和“中央文革”直接管辖，国务院机构实际只剩下20个，达到建国以来中央政府机构数量最低点。
第五次行政机构改革发生在1982—1985年。1982年，中国开始经济体制改革和对外开放，为了与变化的政治、经济形势相适应，全国各级政府自上而下地开展了一场历时3年之久的机构改革。这次改革，第一次提出了干部“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）原则，开始打破实际存在的领导职务终身制。到1985年，国务院各部委、直属机构和办事机构从100个减少到61个。省、市、自治区、县的机构部门从50—60个减少到30—40个。在人员编制方面，国务院各部门从原来的5.1万人减少为3万人；省、自治区以及直辖市党政机关人员从18万人减少为12万人。地区精简幅度更大，市、县机关工作人员精简了约20%。
第六次行政机构改革发生在1987—1988年。这次改革提出政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能，并首次提出三定（定职能、定机构、定编制）原则。通过这次改革，国务院常设机构由原来的72个减少为66个，非常设机构从75个减少为49个。在国务院66个部委当中，有32个部门共增加了5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了7900人。
第七次行政机构改革发生在1993—1996年。1993年3月22日，八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。这次改革的重点是政企分开，转变职能。改革的范围是从中央到地方的各级政府，改革的程序是先中央后地方，改革的目的除了提高工作效率等等之外，同样规定了精简幅度为20%。问题的关键是，上一次机构改革刚刚过去4年，国务院常设机构已由66个增至86个，非常设机构由49个增加到85个，平均每年增加14个常设和非常设机构，增长速度十分惊人。尽管这样，这次改革仍然取得了阶段性成果。通过改革，国务院组成部门设置41个，其中40个部委，1个办公厅。加上直属机构、办事机构20个，共61个，比原来的86个减少了25个。
第八次行政机构改革发生在1998--2001年 。1998年3月10日下午，九届全国人大一次会议第三次大会高票通过了国务院机构改革方案的决定。根据改革方案，国务院原有的40个部、委将减至29个。其中不再保留的有15个部、委，新组建的有4个部、委，更名的有3个部、委。对这次机构改革，中央早在1997年9月的十五大上，就进行了“预热”。这次改革主要在三个方面进行深化：一是在转变职能方面，围绕政企、政事分开，采取了一系列深化改革的措施；二是在理顺关系方面对部门之间遗留的职责不明问题进行了协调；三是在机构设置和人员编制方面，严格根据改革深化的需要予以调整。同时，机构改革也有创新，省级政府内设工作机构由平均55个减少为40个，平均精简20%左右；人员编制平均精简47%。全国省级政府减编7.4万（不包括政法部门），是历次机构改革精简力度最大的一次。
二、历次怪圈的诫示
无论改革者的初衷多么美好，但历次行政机构改革的结果却始终是在以下三个怪圈中循环运动：一是“精简——膨胀——再精简——再膨胀”，严肃的改革实际上成为机构和人员在数量上的增减和减增；二是“合并——分开——再合并——再分开”，无奈的改革实际上成为政府机构牌子和名称的变换或更改；三是“上收——下放——再上收——再下放”，痛苦的改革实际上成为政府权力在中央和地方上下之间的摇摆或移动。
为什么机构改革每一次都在“壮士一去兮不复返”的决心下，“无可奈何花落去，冰消冬逝又来春”呢？
让我们来看一看中国群众供养干部的白皮书，也许能找到答案。盛唐时期，全国平均每3929人养一个官员，即3929：1，到了明朝是2299：1，清朝末期减至911：1，建国初期这种比例变为294：1，90年代初是37：1，到了世纪之交的今天，这种比例发展到40：1，山西甚至发展到28：1，让历代王朝都叹为观止。民脂民膏，负担猛于虎也。不改革，中国的财政将沦为“吃饭财政 ”，不改革，中国的政府将沦为“腐败的政府”。鉴于此，建国以来，历届政府始终在机构改革上“痛下决心”。然而，冷静思考历次行政机构改革的历史怪圈，教训是十分深刻的：
首先，行政机构改革必须服从于经济体制改革。经济基础决定上层建筑。经济体制改革是一切改革的基础，而政府机构改革作为政治体制改革的一部分，属于上层建筑的范畴，因此二者必须在改革的过程中协调推进。不尊重客观规律的改革往往收效甚微。比如1982年政府机构改革方案出台时，中国的经济体制改革主要是在农村进行，城市经济体制改革仅仅才开始搞试点。1986年下半年再次酝酿机构改革时，由于再度发生经济过热（投资膨胀、消费膨胀、产业结构失调），致使原定的价格、财政、税收、金融四联动的配套改革未能出台。到了1987年，一部分中等城市机构改革试点和1988年上半年国务院机构改革，面临的还是愈演愈烈的通货膨胀和物价上涨，迫使大部分经济体制改革措施不得不缓行。可见，1982年的机构改革，明显超前于经济体制改革，而1986—1988年机构改革又是在经济困难的情况下“孤军奋战”。可以这样说，80年代的机构改革始终没有找到与经济体制改革最协调的平衡点，这恰恰是行政机构改革之所以陷入恶性循环的重要原因之一。
其次，行政机构改革的要害是政府职能的转变。行政机构是政府职能的载体。没有合理的政府职能，行政机构就失去了改革的意义。改革开放以来，新旧体制摩擦的主要根源就在于政府职能的转变滞后于其他领域的改革。旧体制的退位和新体制的建立，必须抓住转变政府职能这个关键，理顺各种关系。比如1987—1988年进行的机构改革，在实施方案中提出了“抓住转变职能和理顺关系两个环节”，这一方针是比较明确的，切入点抓得也比较准，但改革的成果却是“昙花一现”，表面看，国务院机构减少了6个，但两年过后，国务院机构又增到86个，增减相抵，净增10个。出现这种情况，一是因为这次改革政府职能转变没有到位，二是该理顺的关系并没有理顺。因此，政府转变职能一定要理顺四种关系：一是要按照党政分开的原则，理顺党的工作机构与政府机构的关系；二是要按照政企分开、政资分开的原则，理顺政府与企事业的关系；三是要按照中央与地方适当分权的原则，理顺中央与地方的关系；四是按照各司其职，分工明确的原则，理顺政府部门与部门之间的关系。
第三，行政机构改革的硬伤在于法制的弱化。历史上几次较大规模的机构改革流于形式，或陷于循环的怪圈，其硬伤就是缺乏法制的规范。这是历次改革机构屡减屡增的根本原因。综观每次改革，基本上都是各级政府先拿出方案，然后通过各级人民代表大会，以决议的形式昭示天下。按说人民代表大会定下的东西是不能随意增减乃至更改的，即使有所变动，也要人民代表大会通过。但实际上，到了增设机构和机构升格时，却从来不通过人大，基本上还是行政首长说了算。如1975年，国务院的工作部门是52个。1976年，粉碎“四人帮”后，鉴于当时经济已经处于崩溃边沿，故沿用并发展50年代后期的管理体制和机构设置。期间，对行政机构的改革也断断续续进行，但是到了1981年，国务院的工作部门却增加到100个，达到建国以来最高峰。
第四，行政机构改革的难点是人员分流。行政机构改革最终必然要涉及到人的权力和利益。因此，人的思想观念和思维方式的变革，对于行政改革至关重要。几千年来，中国一直是一个“官本位”的社会，某些政府工作人员把人民赋予的权力视为个人社会地位和物质利益的依据；还有的人视政府机构为永远打不破的“铁饭碗”，因此，政府机构自身就具有为扩大权力而升格、增编的本能冲动。而在精简机构、下放权力时，这些机构又会采取各种手段、寻找种种理由进行抵制，阻碍改革的进行。所以说，历次机构改革人员分流是难点，也是改革能否成功的重要保证。公务员分流的途径很多，一是参加学习或培训，提高知识水平。二是分流到国有企事业单位，发挥所擅专长。三是岗位轮换，金融、工商、税务、电力等部门长期以来形成的封闭式录用体制必须打破，“父业子继”必须灭亡，“执法单位”三年必须轮岗。四是自谋职业。五是自愿退休。原则上进入人才市场而无人聘用或经组织介绍而无人愿意接收的无一技之长的公务员或自谋职业，或干脆退休。
三、行政机构改革的方向是小政府、大社会
历次机构改革未能走出恶性循环之怪圈，根本原因就是未能较好地为政府定位。随着社会主义市场经济体制的进一步完善，行政改革的方向就是要朝着“小政府、大社会”的方向努力。
所谓“小政府”，就是要将高度集权，无所不能的政府改革为部分干预、能力有限的政府。市场经济也可能失败，但政府干预一定会失败。政府干预为什么一定失败？这是因为政治市场和经济市场是性质根本不同的市场，政治市场偏重于政治权威，经济市场偏重于价格规律。经济市场中，一切交易双方都是等价交换，而政治市场则是不公平的交换。在经济市场中，每一个人要想得到有价值的物品，就必须让渡自己持有的具有同等价值的物品，而政治市场则不同，政治市场存在权力现象，少数管理者管理着多数被管理者，政府想要得到某物品，可以事先不付出。因此，这种交易是不平等的，至少是不对等的。行政机构改革就是要将“全能政府”改革成“有限政府”，将“垄断机构”改革成“市场警察”。使政府有所为有所不为，有所能有所不能。
所谓“大社会”就是政府仅集中精力做好宏观调控等决策性工作，而把具体的服务性工作承包给私营企业或非赢利性机构去做。政府管理公益事业的传统做法，往往使公共服务领域逐步被官方机构所垄断，反而把服务对象的主动性抛在脑后，破坏了广大民众的自信心和能力，造成了民间对政府的严重依赖心理，也造成了政府日益入不敷出的财政负担。政府角色定位就是要针对这种情况，充分调动民间的积极性，建立农村、社区自治组织，让民众充分自治。同时，各级政府也要高度重视社区建设 。在一些地方，社区建设正在走样。社区行政化之风不可长。社区离不开政府，但社区决不应该与政府重叠、耦合，否则，从建设小政府、大社会目标出发的社区建设，其结果反而会导致大政府的复归，以及小政府变大，甚至加重政府的负担 。
总之，行政体制改革不可能“毕其功与一役”。任何一种经济体制和运行机制在发育、形成和实施过程中，都带有过渡性。政府机构与之相适应，需要因地制宜，因时制宜，逐步进行改革，不可能一步到位。当然，任何一届政府都有一个目标模式或理想模型。但是，以更长远的历史眼光来看，即使是最理想的模式也会随着政治、经济、文化环境的发展变化而落伍。因此说，行政改革是一场漫长的革命。看不到行政改革的艰巨性，是不理智的；对行政改革规定时间表，同样是不现实的。中国政府体制的形成由来已久，在50多年的发展中，其行政机构的运行方式已经与内外环境形成难以阻遏的共生性，必须把它纳入整个经济、政治、社会系统中去完善、去健全、去变革。中国的行政体制改革不会也不可能速成，它必将是一个艰巨的、阶段性和长期性的发展过程。