金山石化会搬到外地吗:浅析当前中国行政体制改革的现状及其深化方向

[摘要]伴随着中国经济高速增长的过程，中国许多有关公共管理和公共服务的领域都亟待加强，对政府职能转变的客观要求也更为紧迫，为此，对中国行政体制改革的现状及改革的方向也需要有一个正确的分析和认识。　　本文以改革开放以后我国的行政体制改革为背景，总结概括了行政体制改革所取得的成就，分析当前制约改革进一步深化的因素，阐述行政体制改革的目标和重点，提出有益的改革策略。　　[关键词]行政体制；改革；困局；价值目标；任务；策略　　一、    如何评价改革开放以来的政府行政管理体制　　中国改革开放30年，政府行政体制改革也进行了30年。如何评价这30年的政府行政管理体制，理论界和社会上的认识并不统一。据一些调查材料表明，现在社会舆论对政府行政管理体制的普遍评价并不太高，这里既包括对政府行政效率的评价，也包括对政府行政道德的评价。政府的公信力在很多地方也并不强，甚至不断发生非利益相关者同政府激烈冲突的严重群体事件。尤其是当前国内理论界有一个相当普遍的共识，就是中国下一步深化改革的重点和难点，都在政府领域，这其中就包括行政管理体制。之所以有这样的认识偏差，与政府职能转变不到位、职能履行不到位和管理方式专断有关。但是，这丝毫不影响我们对改革开放以来政府行政管理体制的评价。　如何评价行政管理体制改革的成绩，不能从任何标准模式出发，而只能从实际出发，这个实际，就是经济社会发展的实际结果。从1978年到2008年，国内经济总量ＧＤＰ按照可变价格计算翻了20多倍，社会经济面貌发生了历史性巨变，被国外媒体称为“中国的奇迹”。解释这个“奇迹”，不可能离开政府的重要作用。在这个意义上必须承认，一个好的改革发展必定有一个好的政府和一个好的行政管理体制，否则“中国的奇迹”就不好理解了。改革开放以来，我国历届政府，都非常重视行政管理体制改革，先后进行了六次大规模的行政管理体制和机构改革，在五个方面取得了明显成效。　　（一）政府机构改革取得显著成效　　政府机构改革是行政体制改革的一项重要内容，改革开放以来，我国紧紧围绕政府职能的转变，根据精简统一效能的原则，已经顺利完成了五次政府机构改革。在这些改革中，1998 年开始的第四次机构改革成效尤为突出：通过大幅精简政府机构及其人员编制数量，国务院部委从原有的40个减至29 个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业地方社会中介机构和行业自律组织的职能达到200 多项，公务员数量从3.2 万人减至1.6 万人，同时，调整和撤销计划经济体制下建立的直接管理经济的专业部门，初步建立起与社会主义市场经济体制要求基本适应的政府组织体系。　　（二）政府职能转变稳步推进　　转变政府职能是行政体制改革的重点和核心任务。1988年开始的第二次机构改革，首次提出应该按照“政企分开”的原则转变政府职能；1993 年开始的第三次改革，提出应该按照“建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制”目标要求，将政府职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；1998 年开始的第四次改革，进一步明确了政府职能转变的方向，要求政府职能转变应该集中在宏观调控、社会管理和公共服务三个方面；2003 年开始的第五次改革和当前正在进行的第六次国务院“大部制”改革按照完善社会主义市场经济体制的要求，明确提出政府职能转变应该集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。　　（三）中央与地方关系得到初步协调　　中央与与地方关系的调整是中国行政体制改革的难点。正确调整央地关系的关键和核心在于能够合理划分不同层次政府之间的财力和职能。如果不同层级政府之间的事权和财权缺乏合理明确的划分，央地关系不协调问题就会成为影响中国行政体制改革的深层次问题，从而限制政府职能的有效履行。　　改革开放以来，我国总共进行了六次大的行政体制改革，央地关系的调整已初见成效：一是通过合理界定不同层级政府之间的职能定位，初步解决了不同层级政府职能上下一般粗的问题；二是根据不同层次政府的地位和作用，按照权责一致的原则，坚持中央统一领导和充分发挥地方积极性的原则，基本合理划分了中央和地方经济社会事务的管理职权，初步理顺了中央和地方在投资、金融、财税及社会保障、工商等领域的分工和职责，使得某些重点领域内中央对地方的垂直管理体制得到了合理调整，并且初步解决了职责不清、权责不对等的问题；三是深化了财税体制改革，1994 年分税制后，中央财政收入得到较大提升，财权有所上收，中央财力得到较大加强。同时也切实赋予了地方各级政府与其承担事权相匹配的财权。　　（四）政府与企业、市场、社会的关系进一步理顺　　深化行政体制改革的核心和关键是政府职能转变，而政府职能转变的核心在于正确处理政府与企业、市场和社会之间的关系，以切实解决政府职能越位、缺位和错位等问题。目前我国在政府与企业、市场和社会关系调整方面做了大量工作，已初步取得成效：一是较好地处理了政府与企业之间的关系，深化了国有企业改革，推进了政企分开、政资分开，有效落实了企业自主权，同时政府通过财税等经济手段和法律手段引导企业生产、竞争行为，加强市场监管，创造了包括公有制经济在内的不同所有制经济公平竞争的市场环境；二是较好地处理了政府与市场之间的关系，政府减少了对资源配置和微观经济活动的直接干预，将经济管理职能的重心转到搞好宏观调控和创造良好的市场经济发展环境上来；三是较好地处理了政府与社会之间的关系，放权于社会，在一定程度上发挥了社会中介组织、服务性民间组织和基层自治组织在社会公共事务管理中的作用。　　（五）行政管理体制机制不断创新与完善　　改革开放以来，我国各级政府都在积极实践和探索，加快推进行政决策的科学化、民主化和法治化，行政管理体制机制创新取得重大进展。突出表现在：一是加强了行政决策的科学化、民主化，初步建立了群众参与、专家咨询和集体决策相结合的行政决策机制；二是积极推进行政审批制度改革，有效规范了行政审批程序，减少了行政审批环节，提高了政府行政效率；三是谋求行政权力的有效制衡，建立健全了过错责任追究制度，制定落实了法定质询、罢免的具体程序，创设了引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。加强了政府预算、审计、财务监督，初步做到了权责明确、监督到位和问责有力。　　总之，改革开放以来，中国的行政管理体制改革取得了多方面进展，成效是显著的。这是中国在对外开放和发展社会主义市场经济的条件下，之所以能保持经济快速增长、社会安定团结、国家综合实力不断增强、人民总体生活水平不断提高的一个不可缺少的重要因素。　　二、当前制约中国行政管理体制继续深化改革的因素　　中国的行政管理体制改革取得了举世瞩目的进展，但与经济体制改革一样，同时也面对着不少需要给予重视、正确应对和解决的问题与挑战。　　（一）行政机关一手包办改革　　行政体制改革是一个涉及多方面利益关系的一个系统工程。作为系统工程，行政体制改革涉及政府目标、政府职能、政府角色、政府规模等方方面面，需要社会各种力量参与，集中社会各方面智慧，以制定一套科学、可行的方案。作为多方面利益关系调整，行政体制改革涉及政府与其他社会组织、国家公务员与其他公民之间利益关系，因此，各利益主体站在自身利益上发表观点，参与其中，改革方案才能兼顾各方，才能公平、公正。研究我国前几轮行政体制改革，以上两点做得都不够。毫无疑问，世界各个国家行政改革由政府主导的，但是并不是由政府“一手包办”，方案的制定有社会力量的参与，方案的决策是由议会表决的，政府作为改革的对象主要负责方案的实施。但是，我们国家就不同，行政体制改革基本是由行政部门唱“独角戏”，即改革由行政部门发现问题、提出目标、组织设计、论证决策、组织实施式的改革，其他社会组织和社会公众是眼看着“改革”而“插不上手”，或者站在局外说一些不被采纳的见解，好像行政体制改革不关他们的利益，只是行政部门及行政人员自己的事情。正因　　为这样，改革对象成为改革方案的设计者、抉择者、执行者、监督者，这样的方案怎能不向行政官员、部门、政府倾斜，怎能不侵占其他利益主体的利益。改革开放以来，三番五次的行政体制改革仍达不到预期目标，原因就在于此。改革纯粹由政府“一手包办”，由行政官员、行政部门、政府“说了算”，成为公务员和政府的“私事”，导致其他社会力量无法参与或者参与度不高。　　（二）社会两大群体力量对比失衡　　行政体制改革是公务员群体与其他社会群体的利益“博弈”。我国行政体制改革涉及两大利益群体，一个是公务员利益群体，一个是　　除公务员以外的其他社会成员利益群体。一个群体获得利益的多寡是以该群体在社会力量对比中所处的地位和对政策的影响分不开。我国的公务员人数虽然在总人口中是少数，但是只要看出公务员构成就知道它是一个多么大的一个利益群体，没有任何一个国家像我们一样，党（包括民主党派领导层）、政（包括政府、人大、法院、检察院、政协）、工、团、妇都纳入公务员队伍。可以这样说，整个国家机器都掌握在公务员队伍手里，可能还远不只如此。而其他社会群体虽然人口占有绝对优势，其地位和对政策的影响与公务员相比较要逊色得多，尤其是在有关彼此利益涨消的改革中他们力量不大。　　行政体制改革看似仅仅涉及政府部门，其实涉及整个“官僚体制”。在党委里面，大多数委员在行政部门是有兼职的。在人大，大多数人大代表是行政官员。政协委员中行政官员也有当比例。也就是说，行政体制改革虽然是行政机关的事情，但是也关系其他党、政、工、群、妇、青等机关中公务员的利益。在这种情况下，行政体制改革尤其是限制公务员获得特殊利益的改革举步维艰，就容易理解了。　　（三）社会公众参与意识缺乏　　公众参与行政体制改革的机会、积极性和维护自我权益的意识一直不高。对于国家大政方针的确定，我们没有全民公决机制，虽然有些改革报刊上讨论得很激烈，但是究竟不是民意直接的结果，行政体制改革公众积极性缺乏这是大背景。同时，多年来社会公众基本被置身于行政体制改革之外，大多数人对于行政体制改革关心度不够，或者认为行政体制改革是政府的事情，涉及到公务员的利益，因而事不关己高高挂起，或者认为对于行政体制改革的过程和结果不能左右，说了也白说。公众参与行政体制改革积极性不高，造成的结果是公众利益在改革中被公务员个人、部门、政府获得的特殊利益所挤占。车改、房改、医改以及其他改革无不是以官阶大小为参照物，甚至有些官员退休以后还要享受其他人没有的待遇，这些人利用手中的权力在努力维护既得利益的做法是可以想象的。改革是什么，改革是自己自觉起来解决自身存在问题的过程，但这个过程是一个艰难而漫长的过程。如果要缩短这个过程，那就要有一些吸引专家、群众积极参与的果断的措施，依靠专家和群众起来通过某种平台参与政府行政体制改革。靠群众路线纠正我们体制中的弊端，促进社会公平公正，促进社会和谐向前发展。因此，我们在行政体制改革中一定要动员民众参与，一定要兼顾其他社会群体尤其是弱势群体的利益，一定要追求“双赢”局面。　　（四）部门既得利益者阻碍改革　　从以往的经验看，改革所涉及到的部门、行政官员的积极性都不高。行政体制改革，就是要建立与社会主义市场经济相适应的现代行政管理与服务制度、机制，建立这样的制度、机制，需要转变政府职能，制约行政权力，提高行政效率，降低行政成本，进行机构改革，进行人事制度改革，工作福利制度改革等。这就是说，行政体制改革必然涉及规范行政官员、行政部门、政府的利益，并对已经获得的特殊利益予以剥夺，使其他利益主体对政府予以信心。规范行政官员、行政部门、政府的利益，使他们不能再取得特殊利益，这等于“虎口夺食”，怎能设想他们会有积极性呢？不仅没有积极性，而且他们中的一些道德缺失的人会用“潜规则”来延缓改革，阻碍改革，扭曲改革，篡改改革，甚至破坏改革。在中国几乎是人人都明白的事情，就是做不成，比如领导干部财产公示制度虽然议论已久，但就是不能实施，根源在哪里？正如国家行政学院汪玉凯教授讲的：他们对其他群体的改革势如破竹，但对于涉及自己的改革却百般阻挠，寸步难行。他们有权力，他们才是改革的真正阻力。　　三、中国行政管理体制改革的目标和重点　　当前中国行政体制改革所处的时期、所面临的社会现实情况和环境决定了中国行政体制改革在目标取向上应该是效率优先，兼顾民主。　　（一）        效率优先应该是行政管理体制改革的首要目标　　效率是速度的保证，是质量的要求，在现代信息特别发达的社会，这个特点尤其明显。我国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，政府要在高速增长时期成功地发挥主导作用，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，从宏观上控制和把握社会政治经济发展的趋势；其二在于政府决策的民主化和科学化，用民主化、科学化确保行政效率的正确性。因此，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个优先目标。　　当前，我国人均GDP仅３000多美元，远没有达到发达国家的水平，政府职能转变尚未完成，各种体制性弊端依然存在，行政效率不尽如人意，政府的基本职责还是促进经济与社会各项事业的高速发展。尤其是，政府自身的各项建设尚未完成，组织机构的设置、部门职能的设置，包括决策体制、权力的监督体制等都未达到高效政府的标准。从这个意义上说，当前中国的行政体制改革的首要目标还是行政系统的高效化。　　当然，这并不代表当前我国行政体制改革可以忽略民主化的目标取向，民主化应该是政府决策的手段，没有民主化，政府的决策就失去了正确的、科学的根基。中国的行政体制改革是一项复杂的、长期的、系统的工程，他不可能单方面进行，中国行政体制的改革必然要求行政体制改革的目标要与政治体制改革的目标相适应，这不仅仅是简单地实现某一个具体的目标，而是多元的目标取向。在这个多元的目标中，决策民主化既是行政体制改革的目标取向，也是政治体制改革的目标取向，从这个意义上讲，决策民主化在行政体制改革中体现的是手段，在政治体制改革中体现的是目标。　　（二）        行政体制改革的重点　　1.政府职能的转变。它是我国行政体制改革的重中之重，只有转变政府职能，才能有效地解决当前我国政府出现的一些问题。　　政府职能转变应该包括三个方面：一是政府公务员思想观念上的转变。把长期形成的思维定势和工作习惯改变一下，牢固树立“以人为本、执政为民”的理念，切实把握好“公平、公正、信息透明”的原则，处理好市场经济发展中产生的不公平、不公正现象，为保持社会稳定构建和谐社会努力工作；二是政府具体职能上的转变。当前我国政府职能转变尚未到位，在许多方面该管的没有管起来，该放得没有放出去。对涉及公共服务、公共设施、民生保障等方面的投入和管理过少，对行政审批和企业尤其是国有企业的行政干预仍然过多，这是导致我国政府职责越位和缺失、管理机构庞大、成本居高不下等现象的重要原因。三是政府工作内容上的转变。政府职能上的转变最重要的是要体现在工作内容上转变，主要就是要满足“三个需要”--“发展需要”、“民生需要”、“民权需要”。“发展需要”就是政府能够为保持经济和社会的可持续发展提供相适应的“制度供给和服务供给”。主要包括促进和加快经济发展和城市化进程的科学规划，相关政策和法制，组织人事、机构和职能调整以及工作流程和方式的改进和优化，还包括投资环境治理、对市场和企业外部性的监管等方面内容。“民生需要”就是政府能够满足民众对“公共服务和社会保障”需求的供给。主要包括医疗卫生、教育、住房、就业、养老、扶贫和困难救助、环境水电交通、环境保护等方面的保障和供给，也就是政府要真正承担起能够使市民过上“病有所医、学有所教、居有所住、工有所作、劳有所得、困有所助、老有所养”的生活，保障民众的生存权和平等权，以解决市场失灵造成的社会不公问题。“民权需要”就是政府能够以有效和优质的“社会管理和维稳机制”，满足民众的发展权（平安权、秩序权、人格权）和政治权（知情权、表达权、选举权、参与权、监督权）等方面需要。主要包括社会治安、社会组织和社区、计划生育和流动人口、维权和信访、突发事件和应急、优化民俗民风、生产食品药品安全等方面的管理。　　2.科学地处理中央与地方关系。从建国至今，中央与地方关系也在摸索中前进。有成功之举，也有失误之处。取得了很大成就，同时也留下了许多迫切需要解决的问题。这表现为： （1） 中央与地方职责权限划分缺乏系统规划和科学论证、制度不健全。（2） 中央与地方法律法规和制度的执行与落实缺乏完善的内外监督机制。（3） 中央财政能力下降，宏观调控能力减弱。（4） 地方保护主义现象严重。（5） 地区经济发展不平衡。从这个现实的问题来看，那些事情应该由地方办，那些事情应该由中央办，怎样科学地处理中央与地方的关系应是当前中国行政体制改革的重点。　　3.加快推进行政审批制度改革。行政审批是政府行使管理权的一种方式，任何国家都有行政审批事项，本来无可非议。但是，如果行政审批过多过滥，程序复杂，就会影响办事效率的提高。在西方国家，行政审批事项很少，多数是实行登记、备案制度。我国由于计划经济思想和工作习惯的延续，使得现行行政审批制度在市场经济不断发展的情形下弊端日益凸显。归纳起来，主要有:（1）行政审批过多过滥。（2）行政审批程序复杂，交叉审批现象严重。（3）行政审批依据不充分，产生了许多越权审批、无权审批的现象。（4）行政审批暗箱操作，自由裁量权过大，腐败滋生。（5） 重审批而轻监管。尽管《中华人民共和国行政许可法》和国务院批转的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》颁布实施以来，国家和地方政府做了很大的改进，清理和取消了许多行政审批事项。许多部门和地方都建立了行政审批中心，推行行政许可集中办理制度，通过一站式、窗口式办公、网上审批等形式，规范了行政审批程序，减少了行政审批环节，提高了行政审批工作的透明度和审批工作效率。但是，行政审批的项目依然过多，依然存在部门交叉审批的现象，因此，深化行政审批制度改革依然是是当前我国行政审批制度改革的重点。　　4.大力发展社会中介组织，加快推进事业单位改革。现代政府应该是有限政府，但长期以来，中国政府一直是全能型政府，没有对政府职责边界做出清晰地界定。在传统的行政管理体制下，政府是公共事务的唯一的或几乎唯一的主体，是公共物品唯一的或几乎唯一的提供者。人们几乎把政府与公权力等同，很少有人想象政府之外还有其他公权力 – 社会公权力 – 的存在。在计划经济时代，虽然也有工、青、妇和数量很少的协会、商会和其他社会组织存在，但它们基本依附于政府，很少能独立行使管理社会公共事务的职能，从而导致我国社会中介组织极不发达，许多事业单位成为政府的附属物，社会服务功能没有得到发挥。但是，随着市场经济的发展，各种行业协会和商会开始大量出现。人们逐步认识到，社会公共事务并非只有政府能够管理，社会同样可以具有管理公共事务的功能。公权力不一定都必须由国家、政府垄断，有些社会公共事务，由社会组织、团体管理可能比政府管理更好，更有效。因为社会公权力组织处在其成员的直接参与和直接监督之下，较少可能滋生官僚主义和腐败。正因为如此。我们确定的政府与社会关系的改革方向应该是政府职能更多地向社会转移。许多行政管理事项和公共物品，虽然必须由公权力组织提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民间的社会组织、团体，如律师协会、注册会计师协会，医师协会、村民委员会、居民委员会、工会、妇联、民间环保组织等社会公权力组织提供。2003年十届全国人大四次会议通过的《行政许可法》明确规定，凡是行业组织或者中介组织能够自律管理的事项，法律可以不设行政许可，政府应逐步从这些领域退出。十一届全国人大一次会议的《政府工作报告》也明确指出，要重视发挥行业协会、商会和其他社会组织的作用，促进公民社会的成长。然而，在我们现行的行政管理体制下，许多事项、许多领域还是政府管得太多，社会公权力组织自律管理的范围太小、太窄。因此，下一步的改革应是大力发展社会中介组织和行业协会，加快推进事业单位改革，提高政府公权力向社会行业组织转移的速度。　　5.加强行政法制建设，强化依法行政意识。我国上世纪90年代，相继制定并颁布施行了中华人民共和国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》，这对监督国家行政机关依法行使职权，规范各级政府的行政行为，保障公民、法人的合法权利，发挥了重要作用。2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施，这是世界上第一部以单行法形式颁布的《行政许可法》，对中国各级政府落实依法行政要求，推进行政审批制度改革，进一步繁荣发展市场经济，产生了强有力的促进作用。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式颁布施行，这对于建设符合中国国情、具有中国特色的公务员制度，提高公务员队伍的工作素质和各级政府的工作效能，具有十分重要的现实和长远意义。　　1999年11月和2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》，这两个规范性文件对于全面推进依法行政，建设法治政府，具有长远指导作用。　　可以说，现有的关于政府行政程序的法律法规基本健全，只要树立依法行政的意识，自觉规范政府行政行为，严格按照行政程序办事，就会杜绝行政腐败，提高行政效率。从这个意义上讲，对公务员加强依法行政教育和培训也是当前中国行政体制改革必不可缺少的一环。　　6.完善公务员制度，推进干部人事制度改革，实现行政领导体制现代化。在加入WTO和经济全球化条件下，我国传统行政领导体制面临着很大挑战，传统领导体制的局限表现在：（1）领导权力过分集中（2）行政权力关系的运转不顺。（3） 行政领导程序的缺漏。（4） 行政领导规则匮乏。（5） 行政工作方式的传统影响。（6）绩效考核主体的单一性。这些局限性要求我们通过有效的改革措施来克服。因此，完善公务员制度，推进干部人事制度改革，实现行政领导体制现代化也是当前我国行政体制改革的主要任务。　　7.强化权力监督，建设法治政府。　我国行政诉讼法1990年实行时曾引起社会强烈反响，因为老百姓终于可以“告官”了，这在我国法治政府建设史上具有里程碑意义。　　在18年后的今天，相对于我国行政理念的转变，这部法律的部分规定已经明显滞后了，最突出的问题是'官本位’色彩浓厚。　　一是法院判决过于简单化。比如说，现行行政诉讼法规定，对行政案件不能调解，只能裁决“维持”或“撤销”。也就是说，老百姓不满意政府的某项行政行为，法院只能判定政府“对”或“错”，没有中间途径可走。而随着经济社会的发展实际，现在广泛出现的劳动、社保、拆迁、征地、环保等纠纷，多方利益纠葛，常常不是非黑即白的问题。法院这样简单裁判，往往是定了性却不能根本解决争议，所谓“官了民不了，案结事不了”。　　调解是一种让当事人双方都实现平等对话的方式，通过调解，百姓可以获得与政府平等商议解决问题的机会。而在现行行政诉讼法中，行政机关仍保持着一种居高临下的姿态。　　二是法院对行政机关的行政行为没有约束力。是“行政诉讼不停止执行”。比如工商局要罚你款，你认为它罚得不对，你可以告它，但罚款你还是得先交。在官、民争议中，现行行政诉讼法规定，行政机关行政行为的效力是优先的，这也是以维护行政权威为出发点的。　　三是制度缺失使“官官相护”有机可乘。比如政府行为失信于民，地方政府红头文件与中央文件精神不符，与群众利益不符怎么告，法院怎么判都没有涉及。　　行政诉讼法对受理范围规定得过于狭窄，导致相当一部分行政行为不在行政复议和行政诉讼范围内，使得法律监督出现了不少“真空”。　　法律制度的缺陷使得“官官相护”有机可乘，有的法院怕得罪政府或有关行政机关，抱着“多一事不如少一事”的心理，以没有主管权或不属受案范围为由，不依法行使司法监督权。　　行政诉讼是一条通过和平方式解决行政争端的有效渠道。正当渠道走不通，就会上访或走不正当渠道甚至邪门歪道。信访部门只能对群众意见进行转达、协商处理，而无权解决行政行为的效力问题，处置效果常常不尽如人意。可是有的行政机关宁肯三番五次花钱息事宁人，却不愿意引导和支持群众走通过法定程序或其他正当程序救济权利。　　现在，我国推行行政管理体制改革，由管制型政府转向服务型政府，法治型政府，行政机关要依法强化社会管理和公共治理，其要义是“以人为本”。在传统法治理念下产生的行政诉讼法，已不适应这一要求，如不尽快修订，将来会成为制约行政管理体制改革的一个瓶颈。　为此，必须健全对行政权力的监督制度，切实做到有权必有责，用权受监督，违法要追究。　　8.推进机构改革，建设有效政府和廉价政府。改革开放以来，我国政府机构改革虽然取得了明显成效，但目前仍存在一些有待进一步改革的问题。如当前我国政府机构设置还不尽合理。多头管理、职责交叉、权责脱节、相互扯皮、效率低下的状况依然存在，政府事务综合管理水平低。更为严重的是，当前我国政府的运作成本相当之高，据资料统计，2004年，我国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13％以上。与公车消费相联系，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000亿元以上，如果财政收入按3万亿元计算，几乎相当于财政收入的20％左右。这显然与人民群众建立精简、高效和廉价政府的改革诉求是不相符合的。因此，理论和现实的问题都客观地要求我国政府应该继续把政府机构改革当作当前行政体制改革的重点之一来加以对待。　　四、推进我国行政管理体制改革的策略　　（一）确立清晰的改革总体目标和对策　　目标是我们行动的方向，对策是我们实现目标的手段。目标不明就会产生行动的彷徨。当前行政管理体制改革的滞后，原因是多方面的，但改革的长远目标不清晰，职能转变的不确定性，管理创新的无目的性是其主要原因，因而导致行政体制改革处于一种徘徊状态。　　中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，描绘出我国力争到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的蓝图，为行政管理体制改革确立了总体目标。新的改革的目标明确定位为建设服务型政府，以政府职能转变为核心,以服务型政府建设为切入点。服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式,推进行政管理体制改革就要着眼于完善这一目标模式。服务型政府不仅仅是对政府公共服务职能和社会管理职能的强调,更重要的在于,服务型政府是一种政府管理的目标模式,是对社会主义市场经济条件下政府管理本质、政府职能作用和政府管理方式的一种实质性概括。它要整体反映政府的理念、价值、目标和宗旨，着重解决三大基本问题：一是如何以政府职能转变服从服务于我国经济的可持续发展；二是政府的职能转变与机构调整如何适应基本公共服务均等化要求；三是政府的机构调整如何同加强新阶段的政府自身建设相结合。现在总体目标和对策已经明确，但还需要进一步细化、分解、完善，使各项措施更具有操作性。　　（二）行改政改要整体配套、协调推进　　党的十七大就提出了“统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”的部署，为进一步理顺党政各部门之间、党委各部门之间、党和国家各机构之间的关系，配套改革，协调推进指明了方向。纵观历次机构改革，真正精简了的只是政府机构和人员，人大、政协、党的机构和人员不仅没有精简，反而一直在增加。这种党政机构改革不一致的情况，增加了行政管理体制改革的复杂性，从一定程度上影响了政府行政管理体制的改革。因此，行政体制改革和政治体制改革应该统筹兼顾，总体设计，协调进行，整体推动，分步骤进行，改革每告一个段落，由相关专门机构立法巩固，并使其具有可操作性。因为没有刚性的法规作为行政管理体制改革坚强有力的后盾，改革的成果就难以巩固。　　（三）改革方式要小步快走、实行渐进式改革　　改革是一个过程，整个社会的发展是不断变化的，我们要适应不断变化的情况，就要不断地推行改革。根据国内外行政管理职能和行政管理体制不断调整的长期性特点，我国的行政管理体制改革，应当根据社会政治、经济形势的发展，首先考虑区分长期发展战略和阶段推进目标，太多依靠运动式的“硬改革”，已经不再适应现实需要。因此，我们要重视“小改革”和“软改革”，即通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新，来促进行政管理体制改革的量的转变和积累，为大力度的“硬改革”做好有效的心理、管理、制度上的铺垫和准备，为中国特色行政管理体制的建立和完善奠定肥沃的土壤。　　（四）改革要重视理论的研究和指导作用　　理论是对实践的概括与总结，对新的实践具有一定指导意义。我国在行政管理体制改革设计和实施方面存在着理论研究和指导不足的问题，如有的学术理论杜撰出所谓的“全能政府”、“无限政府”等概念即是如此。有关方面不重视行政管理理论的指导作用，改革的方案和措施缺乏必要的理论论证，导致设计上的先天不足和实施中的变形走样。因此，要加强行政管理体制改革理论的研究，同时重视发挥专家、学者和实际工作者的作用，通过理论创新推进实践创新。　　五、结语　　我们现在正处在社会的转型期，各种矛盾问题都不断凸显出来。这更加要求我们要加快改革的步伐，只有坚持对内改革，对外开放。不断地深化行政体制改革和政治体制改革,适应生产力的发展要求，满足人民群众的物质、文化需要，才能够实现中国共产党的长治久安,才能够实现中华民族的伟大复兴。　　参考文献：　　［1］王蕾，孔庆书. 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