鹿邑县还归周口吗:行政体制改革的政治学解读（理解中国讲解）

　　行政体制改革的政治学解读(李强)

　　燕山大讲堂第2期时间:2008年5月24日地点:中国政法大学蓟门桥校区图书馆学术报告厅主讲人:李强(北京大学政府管理学院教授)主持人:韩春晖(法学博士、中国政法大学法学院教师)行政体制改革的政治学解读阅读提示:现代国家是一种有独特规定性的制度体系。国家垄断合法使用暴力的权力，垄断税收的权力;垄断的目的不是为了国家机构自身谋取福利，而在于为它所统辖下的人员提供公共产品。这个公共产品至少包括对内提供秩序、对外提供安全保障。中国政治体制改革的首要任务是构建现代国家，廓清现代国家的职能。此过程中，一方面是“强化”，即要构建现代国家所应具有的功能，例如公共服务功能;另一方面是“弱化”，即要从那些未来不该国家管的领域退出来。如果没有这样的视野，那么，即便把这个庞大的权力交由民主化的程序来处理，也没有办法产生比较健全的、良好的政治制度。李强:北京大学政府管理学院教授。著有《自由主义》(中国社会科学出版社)。主要研究方向包括西方政治哲学，马克斯?韦伯的社会政治理论，西方自由主义在近代中国的传播、发展及命运。感谢大家周末放弃了休息来听这个讲座。今天我讲的题目是“行政体制改革的政治学解读”，实在想不到一个更好的题目。确实在修改题目的时候、演讲的时候，也还是想到了地震，想到在这次地震中整个民族焕发出来的非常难得的民族精神，从这个来思考现代国家构建的问题，也是非常有意义的。在这个过程中，每一个人都参与了为灾区献爱心的活动。今天我主要是从理论方面来思考，分两个方面讲五个问题。一，什么是中国所面临的政治改革。二，什么是现代国家，它的结构、功能有什么特点，在整个西方近代发展中有什么样的作用。三，用非常粗的方式思考一下中国的国家结构问题，简单地讲一下财富中国，集中讲改革开放以前国家的结构。通过第二个问题、第三个问题的分析，希望能够展示我们国家改革面临的重要任务，就是国家构建的问题。四，简要地回顾一下1978年中国改革开放以来政治改革的路径。五，结合最近中央十七届二中全会通过的《关于行政管理机构改革的意见》，来思考一下我们今天在多大程度上抓住了中国政治改革的核心问题。一、中国所面临的政治改革先讲一下什么是政治改革。打开报纸和网络，经常会看到一些内容，特别是经济学家们，说中国的经济改革已经遇到“瓶颈”了，如果不进行政治体制改革，中国的经济体制改革很难进行下去。我想这是大家相当强烈的共识。大家所想的政治体制改革是什么样的政治体制改革，你要改什么。我就想问经济学家，你想改的是什么，你觉得哪一方面影响了我们的经济体制改革。政治改革，首先就要回到政治这个最基本的问题。我所理解的政治，它是一种统治的秩序。人们在一起生活，要有一种规矩和秩序。而通常我们讲的政治体制改革，我的理解是跟民主化联系在一起。实际上仔细深究，经济体制改革和民主化的联系，远没有大家想的那么密切，不能画等号。我曾经在几篇文章里都提到这么一个观点，我们1978年以来进行的改革和今天所面临的改革，从大的角度来讲面临三个方面的任务。第一，是结构。结构来源于一个政治框架，建立一个能够支撑市场经济发展和市民社会发展的现代国家制度。第二，是构建现代国家制度。使它的权威更具合法性，和现代民主的参与结合起来。简单地说，这就是民主化的任务。对今天学法律的学生和老师来讲，如果一定要讲的话，还应该有第三个任务，就是把构建出来的现代国家体制，不仅仅只纳入现代民主政治的制约之下，而且现代国家体制应该以某种宪政的行为方式体现出来。即使在有民主制的情况下，也应该还有宪政。如果我们读政治理论和法律理论，会注意到上述三方面在西方近代历史形态中对应着三个不同的历史形态。关于第一个问题，现代国家构建问题或者说国家制度问题。从无政府主义、自由主义到最大的全能主义或者叫集权主义，关注的问题就是现代国家制度。现代国家以什么方式构建?国家权力的外延应该有多大?所谓自由主义和其他的争论，都是围绕着这一个问题。关于第二个问题，民主化问题，从亚里士多德开始，西方就有关于政府统治的强势的论述，到近代民主的问题，它也不解决国家权力的大小、国家权力的外延，而只是解决国家权力的渊源问题。第三个问题，我们所讲的专制主义、宪政主义都涉及第三个问题，即政府在行使权力的时候，是依靠自己主观意志行使，还是依靠固定的法律来行使。我理解的政治体制改革大而言之应该不外乎这三个方面。

　　就西方的经验来看，这三个方面并不是同时出现的。现代西方宪政制度有久远的历史传统，当然现代西方宪政怎么来界定、怎么形成，相对地来讲是另一个问题。西方的宪政形成很难有一个清晰的起点判断，但它是一个非常连续的过程，有非常清晰的规律可循。从西方，特别是从欧洲大部分国家来看，大概是构建现代国家在先，国家的民主化在后。现代国家的构建从15世纪开始就初见端倪，比较典型的是英国、法国、西班牙，是第一拨形成现代国家的地区。英国是最早形成现代国家框架的，但把现代国家框架纳入民主化的框架之中要晚一些。1840年鸦片战争英国打中国的时候，其民主化还相当的初步，英国真正民主化的开始是18世纪70年代直到20世纪20年代，妇女有了选举权之后，英国的民主化进程才完成了。所以从西方来看，政治改革的这三个层面，无论从逻辑上，还是从实践上，都是三个相对独立的过程。

　　我们的政治体制改革改什么，我理解就是这三个方面。一般来讲，讲政治体制改革的人们，第一想到的是民主化的问题，但我认为最重要的问题是现代国家的构建问题。

　　首先说说结构，即现代国家的构建问题。二、现代国家的构建现代国家构建是什么意思?什么是国家?“国家”从英语来讲应该有两个词:第一个词是country，好比中国是国家、美国是国家，我们都是国际法中的行为主体。第二个词是state，是指独特的机构。我讲的现代国家构建是第二个层面，即主要针对第二个词的。

　　国家在欧洲的兴起，大概是在15世纪，当然也有更早的。好比英国的现代国家构建，甚至推到11世纪，诺曼底威廉登陆，这就引进了欧洲大陆比较强的中央集权制度。一般来讲，从15世纪开始起到19世纪，欧洲这些主要国家相继地建立了现代国家制度。什么是现代国家?一些非常著名的西方社会学家、政治学家，像马克斯?韦伯、查尔斯等等，他们对欧洲现代国家制度做了一些概括。如果用简单化方式来概括，是三个方面的公共性。第一，现代国家是一种公共权力机构;第二，现代国家支撑依靠是公共国家财政;第三，现代国家职能是提供公共服务或者为社会提供公共产品。第一，现代国家是一种公共权力机构，体现为在特定领土上存在的一套独特的机构，这套机构垄断了合法使用暴力的权力。韦伯讲的这句话是非常有价值的，合法的垄断、合法使用暴力，对学法律的同学来讲这一点是至关重要的。在现代国家形成之前，无论是希腊还是罗马，特别是中世纪时期，合法使用暴力的权力，是分散在社会诸多不同团体中的。比如中世纪，国王有权力，重要的贵族有权力，教会也有权力，都有合法使用暴力的权力。由于合法使用暴力的权力分散在不同机构中，所以整个社会就不可能形成一个统一的具有普遍意义的法律体系。西方整个现代化的过程，从本质上来讲，就是把合法使用暴力的权力逐步地集中在一个特定的机构手里边的过程，这个机构就是国家。国家垄断了合法使用暴力的权力，国家垄断了杀人的权力，国家垄断了惩罚的权力。由于国家做了这种垄断，整个法律才有可能具有统一性，才有可能出现市场经济所必须依赖的具有统治性的法律。德意志国家统一之前，各个不同的邦之间都有很多的关税，这就是国家没有垄断使用税法的权力。第二，现代国家依靠公共财政支撑。现代国家对使用暴力权力的垄断，是和它的税收的垄断联系在一起的，通过税收建立起公共财政，以满足国家的财政需求。法国著名的思想家布丹，在很早的时候就强调过公共财政的重要性，并形象地将公共财政比作国家的神经。经济学家熊彼特，他写过《资本主义、社会主义和民主主义》。他甚至把公共财政作为临近的社会起点。他说公共财政是考察社会的最好指标，一个民族的精神文化水平、社会结构，其政策所导向的行为，所有这些以及其他内容，都明明白白地写在它的财政史中。经济学家奥尔森曾经在一本书里面非常形象地讲过一个国家的起源。他认为和土匪是不一样的。当一个土匪在某一个时段、在某一个地方固定下来，依靠固定的税收来维持他的生存，而当体制逐步转变，当地人习惯了这种制度时，这时候土匪就转变成国家了。国家一定要依靠稳定的现代公共财政。理解中国的历史，关键就是在理解中国的财政史。温家宝总理曾经说过，“公共财政问题，是历届国家政治体制的关键”，讲得非常到位。韦伯在分析传统中国为什么不能够产生现代资本主义制度时，非常清晰地说传统中国没有办法构建有效的国家制度，核心的原因在于传统中国没有办法构建有效的公共财政制度。

　　第三，现代国家的职能是提供公共服务。国家垄断合法使用暴力的权力、垄断税收的权力，垄断的目的不是为了国家机构自身谋取福利(奥尔森也讲国家和土匪的核心区别就在于这个)，而在于为它所统辖下的人员提供公共产品。这个公共产品至少包括对内提供秩序、对外提供安全保障。总结一下。现代国家从定义上来讲有三个公共性:第一，它是一个公共权力;第二，依靠公共财政来维持;第三，它的唯一资本是为社会提供公共产品。我在北大讲政治学，经常提醒同学们要注意，政治学是一个非常高尚的学科，这是亚里士多德讲的，它决定其他学科在整个知识体系中的地位和作用。只有政治学这一个学科，它是百分之百的公共学科，而所有其他学科，可以既是公共性的，也是私有性的，如哲学既可以成为对公共的思考，也可以对私人进行思考;法律里面既有公法，代表公共性的问题，也有私法，争取我自己的最大利益;只有政治从本质上来讲，它必须完完全全是公共学科。理想状态的政治和理想状态的国家，是百分之百的公共性。什么样的国家能够作为现代国家?还有必要简单讲一下现代国家结构的特征。在西欧民族国家形成里有过一个分析，一个控制了特定地域人口的组织，如果具备了下列特征便是国家:1.它与在该领域的其他组织产生了分疏——它和其他的机构分开了，完全分离出来;2.它是自主的;3.它是集权的;4.它的各个分支机构以制度化的方式彼此协调。无论国家是采取三权分立，还是其他的方式，立法机构、司法机构和行政机构一定要彼此协调，如果彼此不协调，那么这个国家也就形不成现代国家特征。我重点讲一下国家的分疏特征。什么样的机构能够实现我上面所讲的国家公共性的三个特征，只有分疏的东西。传统的统治方式是地域分疏，现代国家制度出现以后，统治是功能分疏，功能分疏是国家自主性的前提。什么叫做国家的自主性?就是在做一件事情的时候，国家完全按照公共性的原则，不受任何私人机构和私人利益的影响。没有任何一个社会能够百分之百地维持国家的自主权。好比说在国家机构里面的人，可能为了自己的私人利益而不去履行他该履行的职能。但是我现在从制度的角度来讲，要想维持国家的自主权，一个必要的前提就是国家的分疏，国家履行有限的职能，国家和市民社会要保持一个距离。黑格尔辩证法讲到，个人是完全追求私利的，在正常社会是需要的，到了市民社会，既有某种公共性的东西，又有某种私利的东西。到了国家的层面，它就完全公共性了。在黑格尔看来，要想使市民社会健全运作，必须有一个了不起的自主的国家，国家和市民社会要有分离。市民社会如果过多参与了国家、影响了国家，那会影响国家的公共性。当然我想在正常的现代社会中发挥市民社会的作用是非常重要的，但是国家机构设置的时候，要有一个非常清晰的想法，这个机构是公共性的，市民社会组织，无论是今天的工会，还是商会，无论哪一个会，它都既有公共性的成分，也有私人性的成分。所以国家自主的前提是国家的分疏。我在前些年研究的时候非常关注卡尔?施密特关于全能国家的讨论。什么样的国家是最能够履行国家职能的?施密特分析德国魏玛共和国问题的时候说，当时德国面临很多的困难，政治上国家力量太弱，许多人都希望能够建立一个强有力的国家，不少人把目光投向了苏联，还有意大利的法西斯政权。施密特作为德国著名的宪法专家，他对这个问题有一个分析。他认为全能国家不可能是一个强国家，不可能是一个完全维持公共性的国家。他有一段非常精彩的分析，他说:在全能主义国家中，国家存在的基本条件是国家和市民社会维持明确的划分，一旦这一划分不复存在，一旦国家干预范围超出政治权力，不再从事重复的政治问题，而是潜入社会生活的所有方面，国家的自主性与独立性就会消失。似乎是这样。所以全能主义国家就是当时苏联的模式和法西斯的模式，基本特征是不存在独立自主的国家，即不存在专门垄断、合法使用暴力的权力，为社会提供公共产品的机构。在理想意义上，回想韦伯的话，全能主义状态和无政府主义所追求的无政府状态，有惊人的相似之处。无政府主义的理想是国家的消亡和社会的自我调节，全能主义是社会的消亡和国家的无所不在，国家无所不在取代了自主国家存在的前提。

　　实际上以上我是讲了两点，第一点，讲了什么是现代国家。第二点，讲了现代国家的结构特征。以下来讨论第三点，即现代国家的意义。现代国家有什么意义?以我阅读西方，特别是欧洲近代历史的体验，我感觉欧洲现代国家制度在两个方面发挥了重要的作用:1.现代国家是欧洲民主国家构建的重要前提;2.现代国家是欧洲近代市场经济发展的重要前提。首先讨论民族国家构建。我们在念政治学的时候，经常问是先有国家还是先有民族。近代对现代国家的追求和民族主义的追求是并行不悖的。在西方帝国现代化的国家，是先构建了现代国家，然后用现代国家作为一种手段和权力机构，来构建一个现代意义上的民族。这一点在英国和法国表现得非常明显，英国和法国是先构建起来一种现代国家制度，然后用现代国家制度通过政治的和法律的、文化的手段，来对这个国家土地上的人民实行同化，从而构建一个现代的民族认同。法国大革命之后，不同的语言特别多，比如说并不是所有的法国人都讲法语，但是法国强有力的国家机器，是现代法兰西民族国家构建的重要手段。著名的写民族主义的著作《想象的共同体》，是说要把想象的共同体形成一个具有统一意志的共同体，在欧洲帝国国家是先有国家再有民族;后来帝国主义形成以后，人们看到了民族国家所迸发出来的在竞争中强大的力量，于是先有民族意识，然后努力地创造国家，好比德国。一旦创造出国家之后，它仍然要用现代国家结构来巩固一个民族的认同。所以，在西方近代发展中，现代国家机构是民族国家构建的一个重要制度前提。另外，现代国家机构还是西方市场经济发展的重要保证。如果用一个比较的框架，例如韦伯，他关心的核心问题就是西方近代资本主义的产生，它的本质是什么?前景是什么?韦伯分析西方近代资本主义产生的时候，注意到了资本主义在欧洲产生是一个非常独特的世界现象。只有在西欧，在少数地方，产生出了现代资本主义的经济制度。韦伯注意到资本主义经济制度的产生需要非常独特的外部条件。这个资本主义比较宽泛。我们可以理解为市场经济的资本主义。从法律的角度来讲，有一个理性化的法律，能够为资本主义发展提供具有普遍性的法律秩序。什么是市场经济?市场经济的本质是什么?本质是等价交换。但大部分人是不倾向于等价交换的，是希望能够拿比较少的东西换比较多的东西，甚至不拿东西就能把别人的东西拿到自己手里。你要保证他去等价交换，这是很难的。根据这些年对资本主义经济的研究，看得出要想使人等价交换，有三个方面的条件。第一，需要一个国家。国家垄断了合法使用暴力的手段如果你不等价交换，要坑蒙拐骗的话，我就要用法律制裁你。第二，需要市民社会各种行业的中介组织，保证这个行业的整体利益。比如我的行业是养甲鱼的，很多人容易给甲鱼喂一些不健康的食品，结果媒体一曝光，人们都不吃甲鱼了，甲鱼行业就完蛋了。为了保证这个行业的利益，我采取行动，来揭露大家喂甲鱼的饲料，市民社会保证你最后是等价交换。你用一定的食品养大的甲鱼，卖一个合适的价格，这是等价交换。第三，道德、文化等传统。如果说社会道德的作用足够强大，能够使每一个人都完全地知道等价交换，这个社会就是非常理想的。它不需要市民社会，不需要法律，每个人既是自己行为的判断，也是他人行为的判断。但是这样的社会到现在起码还没有出现过，将来能不能出现还不可知。由于这样的社会没有出现，所以国家来提供一个具有普遍性的法律秩序，那就成了现代市场经济兴起的非常重要的前提。特别是今天买股票的，韦伯在研究资本主义的时候分析过，股份化的公司就更难了。各种人把他的钱放到一个单独的地方，这个地方组成一个公司，这个公司又交给一个完全和我不相干的人去经营，他经营以后把利润再分给我们。这是多难的事情，这需要制度和法律条件，只有现代国家能够提供，没有现代国家就没有法律。所以，我在以前的文章中，曾经引用过著名的经济学史专家布拉里的话，他说市场经济不是自发自然形成的，而是人为创造的。市场经济的产生，必须以某种独特的政治法律制度为前提。只有在市场经济的制度条件存在的前提下，市场规律才具有相关性。

　　亚当?斯密不仅注意到了市场经济这只看不见的手，而且也注意到了看不见的手需要后面的制度的保障。像中国这样的国家，他说是没有办法发展很好的经济的。因为在中国借钱利率会很高，借出去以后经常收不回来，国家和法律没有办法提供保障。斯密注意到市场经济看不见的手要发挥作用，必须后面有一只看不见的手起到国家的职能——第一，国防的职能，保障安全;第二，司法的职能，提供司法秩序;第三，某些公共工程，私人不能来做。这两年有一个电视片叫《大国崛起》，说欧洲有一个现代国家制度。什么是现代国家制度?一定要回答清楚，它是一种独特的制度形式。三、中国的国家结构再来看一下中国，我们就会对中国改革的目标和路径有新的理论与理解。当然，要想理解我们的目标和路线，还需要解答分析一下中国的制度。中国的制度说来话长，不需要追溯得那么远，不过也需要简单地提及一下。我曾经在和法学界相关的会议上提交过一篇论文，主要是说与欧洲相比，中国的国家构建走了一条非常独特的路。从秦汉开始，中国的国家就构建起来了。而且当时的国家制度，按照三个公共性的标准来衡量的话，在相当长的时期里，比起欧洲的所谓国家制度是具有比较优势的。拿秦汉比罗马，罗马的国家是远远不如秦汉的，它没有有效的公共财政制度，没有统一的官僚制度和中央集权。正因为如此，中国这个独特的国家结构维持了几千年，大致维持了中国国土上稳定的秩序，为经济的发展提供了制度框架，为国家的统一提供了制度框架。

　　但是，这样具有比较优势的国家制度，和欧洲十五、十六世纪开始兴起的现代国家相对比来讲，我们的优势就不存在了，而成了劣势。韦伯专门分析过传统中国的国家制度。从19世纪末20世纪的欧洲来看，中国的传统国家制度和近代欧洲国家制度相比差得比较多。由于我们国土的广袤，统治就十分的稀疏，中国传统的国家制度，从制度构建来讲是到县，一般来讲县以下就是一种自治性的，国家制度相当的不完善。当然，也有中国的学者不同意这样的观点。另外，就是公共财政制度一直没有很好地建立起来，因此造成了统一的官僚制度维系十分困难，所以，才出现王安石改革、张居正改革。传统中国总的来讲，中央权力管理社会、渗透社会、控制社会、约束社会的能力相当弱，中央对地方的控制一直是很大的问题。我自己感觉中国传统帝国制度在国家构建方面的不足，可以在很大程度上解释中国近代在面对西方挑战时的软弱无力。现在的研究已经比较清楚地展示，当西方在1840年英国侵略中国的时候，中国和西方的差距并不在经济总量上。当时中国经济的gdp总量超过欧洲所有国家gdp的总合，占世界30%左右，而今天仅占5%。当时清政府的主要问题，就是没有能力，缺乏强有力的中央集权国家，以及有效地形成体制，缺乏现代的财政制度，因此清王朝无力将巨大的社会财富转化为实现国家意志的手段。许多西方国家学者在研究中国近代历史的时候，认为从晚清以来历次的革命，无论是康有为、梁启超他们的改革，还是辛亥革命，甚至到后来的民国政府，其核心有一个一以贯之的主题，就是它是一个现代国家构建的过程。现代国家的构建，应该说我们是步履蹒跚。我记得在美国读书的时候，芝加哥一位教授曾经用一个非常好的词来描述传统中国的状态——全面危机——政治的危机、经济的危机、文化的危机、社会的危机等危机。在全面危机的情况下，最后我们在1949年以后，共产党掌权，现代国家构建的一种非常独特的方式就出现了。所以，1949年以后，特别是当社会公有制改造完成以后，我们建立的新的政权，从根本上改变了传统国家无法渗透社会的状况。从理论的角度来讲，可以概括为全能主义。国家通过意识形态、组织结构以及干部队伍这三个要素，对社会生活实现了全面的渗透与组织。这种渗透的过程，也许是现代化过程中不可或缺的关于政治运动的过程。可以看到建国之后政治动员程度之高，是近代历史上所有政治动员与政治制度无法比拟的。经过这种政治动员过程，中华民族第一次以一种具有现代主权国家统一意志的姿态出现在世界舞台。国家有能力将分散的意志、分散的资源凝聚为统一的意志和资源，彻底改变了近代以来长期积弱的局面。

　　“文化大革命”的时候我在农村当农民，那时通讯不发达，打电话都不容易，公路也不发达。就是那样，毛主席“最高指示”传达不过夜，上午在天安门广场接见红卫兵的时候讲过一句话，晚上就要在960万平方公里的中国大地上，让每个人都知道他讲的这句话，其政治动员效率和程度绝对是空前的。“最高指示”到了公社以后，离我们家所在的大队有30多里，大队离我所在的小村子，还有10多里。我家乡的地形和四川汶川的地形差不多，就这样都能够把毛主席的讲话当天传达下去。今天讲的新中国国家构建，如果就组织结构的角度而言，这种制度可以简单化地概括为，它是以单位制为细胞的、以纵向的组织为中介的、高度中央集权的体制。单位制是整个社会的细胞，在单位制上形成层层组织。这些组织包含几个方面的特征:1.高度中央集权的;2.从单位到中央，所有层次的组织，在结构上是同质的。单位是一个国家的缩影，是一支囊括了政治、经济、安全、福利所有职能的组织。单位直到乡、县、省的结构，也具有相同的两个方面的职能:一方面他们是公共物品的提供者，另一方面他们又是某种产品和服务的生产者。承担相当程度的社会组织管理以及意识形态传播的功能，是社会政治的组织者;这个制度的突出特征是什么?由于不存在功能分疏，仅仅存在地域的分疏，整个社会不复存在独立的、以履行国家职能为己任的专门机构;当然从另一个角度看，整个社会也不存在专门的私人性领域，国家和社会达到了高度统一。四、1978年以来中国政治改革的路径在改革开放之前，由于整个社会的主要目标是政治挂帅、政治动员，大家没有感觉到政治制度有哪些不足，1978年改革之后出现了变化。1978年十一届三中全会，当时邓小平提出第一个要改革，就说要以经济建设为中心，把整个工作的重点转到经济建设上来。为了发展经济，发现市场经济对发展经济更有效，要发挥市场在资源配置中的基础性作用。发展市场经济，原来全能主义国家结构的挑战就出来了。面临什么挑战?市场经济运作需要两个主体，这在全能主义框架下都是不清晰的。第一，市场经济需要能够自主判断、自主选择、自主决定的生产者、企业和事业单位，在全能主义框架下，企业和事业单位一方面是个生产者、产品提供者，另一方面又承担着公共产品的提供者职能。单位是以政治动员、意识形态教育、社会福利各种各样的任务为意识的单位，所以这就很困难。第二，市场经济需要一个专门提供公共产品的政府，这一点表面看来不那么直接，但其实更为重要。但那时我们政府这个庞大的机构，从乡、县到省、中央政府，由于本身不是一个单纯的公共产品提供者，它既是公共产品提供者，同时也是以地域分疏为前提的某一方“父母官”，它是生产的组织者，所以他没有办法提供专门的公共产品。中国就可能产生颇具悖论意义的情形，特别是市场经济出现多元化以后。尽管国家机构作为一个无处不在的庞然大物存在，但这个机构已经不再完全履行国家专业化的职能，权力国家的层层职能机构，可能成为追求各自利益的行为主体，不再以提供公共产品为意志，从而导致公共权力丧失公共性。举个例子。看改革开放之前的外经贸部，作为部长来讲有哪些方面的职能。第一，他是外经贸部几千人的“父母官”，他要为他们的福利负责;第二，他是外经贸部所属的几十个乃至几百个企业的主管者，他要为这几十个、几百个企业的生产和福利负责;第三，他是中华人民共和国关于对外经济和贸易的一个最高政府机构，他要为中华人民共和国的相关领域提供公共产品和公共服务。这样一来外经贸部的部长就处于利益冲突之中，再优秀的外经贸部部长也不能例外，他都要考虑这三个利益。无论他给人民共和国提供的公共产品多么优秀，在多大程度上保证了人民共和国的对外贸易利益，但如果他不能够使得系统内这几千人的利益得到满足，他可能就无法继续工作了，况且，他还要照顾几十万的企业职工。当我们国家的整体目标从政治动员转为发展经济，特别是当初期的市场经济发展导致利益的多元化之后，原来全能主义制度下国家的框架，从制度实际来讲，它就不再是单纯的公共性机构，而是兼具公共性和私人性的机构。从制度设置来讲，它已经没有办法维持国家的自主性和公共性。

　　在这种情况下，由于政府机构不能够维持公共性，所以，它就没有办法为市场经济的发展提供一个具有普遍意义的政治和法律的环境。当一个上海的公司和一个北京的公司打官司，发生了经济纠纷的时候，如果我是一个优秀的上海市委书记，你说让我能够以一个普适、客观的法律视角来考虑这个问题，我觉得这是一个不可能的事情。我在上海作为“父母官”，一个重要的职责，就是能够使上海地区的经济发展上去。因此，人们所抱怨的政府缺乏公共性这一点，一方面可能是个人将私利大量掺入政府行为之中，另一方面从制度的设计来讲，这是公共性和私人性并存的产物。1978年以来，特别是上世纪80年代以来，中央的政治改革其中一个最重要的事情就是政府职能转化。什么叫政府职能转化?这就是要完成现代国家制度的构建。现代国家的构建在不同的社会可能走不同的路线。欧洲国家的构建过程，而言之，是从无到有的过程。最早的国王，他和下面的人权力差不多、机构差不多，国王通过构建一套独特的机构、独特的官僚制度、常备军制度以及建立一套独特的公共财政税收制度，逐步使国王的权力凸显出来了，地方组织的权力下降了。而我们国家现代国家的构建过程，在中国环境下的现代国家构建是面临双重问题的，即在缩小国家权力范围的同时，还要增加国家提供公共产品的能力。换句话说。是在解构全能主义国家的同时，还要实现现代国家的构建，以功能分疏、有限政府为原则重新构建专门履行国家职能的政府。国家就是以分疏为基础的一个制度机构。西方是从无到有，中国是剥离，就是把我们庞大的无所不在的东西，把非国家的职能逐步地剥离出去，在解构全能主义的基础上构建现代国家。因为我们国家在政治动员方面是有效的，国家职能在剥离的同时，还要加一些，使它越来越像一个现代国家机构，从而能够为市场经济的发展和市民社会的发展提供一个制度的保障。所以为我把概括中国是解构与构建互生的过程。我经常讲，中国和苏联走改革的路不同。其主要的差别不在有的观点认为的那样苏联搞政治改革而我们只搞经济改革，而在于两者在政治改革路径选择上的区别。回到我一开始讲的政治改革的主要内容，概括地说，苏联是以民主化作为导引的，而中国从80年代以来的政治改革，一直是围绕着现代国家构建的路径。通过转化政府职能，剥离政府的非公共性职能，增强政府提供公共产品的职能，从1982年到现在，基本都是这样。1982年改革的时候，当时国务院有100多个工作部门，达到建国以来的最高峰，它是某一个领域生产的组织者，同时也是这个领域公共产品的提供者。经过了多次的改革，特别是到了2003年，国家逐步地把企业、生产大致地剥离出去，最后成立了国资委，严格地讲它不是典型的国家职能机构，而是国家作为所有者的一个行为主体。我认为1982年以来的改革，其主要的目的:第一，企业是市场经济的主体，把它的公共职能逐步剥离出去，使它变成一个比较单纯的生产者;第二，使政府的非公共职能逐步剥离出去，使它变成一个比较单纯的公共产品的提供者。这是一个国家构建的过程。五、《关于行政管理机构改革的意见》对于未来政治改革的重要意义十七届二中全会通过的《关于行政管理机构改革的意见》，和2008年3月制定的大部制改革的方案，在很大的程度上又向前走了一步。二中全会提出来一个非常不错的观点，就是《关于行政管理机构改革的意见》。这个《意见》，是现在到2020年行政管理的总纲:1.要进一步转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在为社会提供公共产品和公共服务的范围内。2.合理配置政府内部功能的关系。3.理顺中央和地方关系。这次又提出来要转变政府职能，为什么?简单地回顾一下前几次转变了多少?哪些没有转变?我做了一个分析。从1982年第一次进行行政管理体制改革，大概到上世纪90年代中期，中国基本的政治结构是沿着逐步转变政府职能、减少政府对私营社会经济干预的方向走的。大概从90年代中期以来，这个趋势开始出现逆转，政府的权力开始进一步地扩张，政府对社会和市场经济的干预扩大。近年来，随着人们对国家建立社会福利、对弱势群体的关心和对社会福利的呼吁，政府的权限扩大似乎有更进一步加剧的趋势。

　　概括起来，这几十年，走了这样一条路。从1982年到上世纪90年代中期，公共政府、公共财政在整个社会中的比重，政府机构的人员、大小，政府的权力和意识形态基本的思路，政府的职能是在缩小的。从90年代中期以来，又开始有所反弹。正因为这样的状况，所以我在二中全会开完之后，拿到《关于行政管理体制改革的意见》，感到非常振奋。不管能不能做、做多少，但起码把正确的方向说出来了。这次基本的目标是转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在提供公共产品和公共服务范围内。为了实现这一职能，具体地、比较明确地提了“四个分开”:政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。我在评论的时候写道:言语虽简短，但包含的内容极为深刻，而且体现了强烈的改革精神。政企分开。刚才讲到了，原来以政治动员为目标的制度，面临一个很大的问题，就是政府和社会纠缠得太深。所以1978年开始的改革，要使企业有活力，要使企业成为市场经济中的行为主体，发挥市场在资源配置中的核心作用，必须使政府和企业分开。应该说经过几十年的努力，特别是2003年国资委的成立，使整个国有资产由一个单独的机构来负责，从思路、大的框架上来讲，政企分开取得了比较大的成绩。当然还有不少的问题，比如许多人注意到包括企业利润的问题，细节性的问题很多，但这已经不是政治学关注的核心。大的来讲，政企分开这一点，任务完成了不少，但还有些尾巴。政资分开。政资分开和政企分开是相关联的，这一块成功的经验不多。1978年改革以来，政资分开和政企分开已经取得了比较明显的成绩，这也是这些年国有企业稍微有些活力的原因所在，也是我们的经济有活力的原因所在。后两个分开，即政事分开、政府与市场中介组织分开，我们还面临着非常艰巨的任务。

　　政事分开是政府和事业单位分开，应该说是这次二中全会文件里最大的亮点，也是一个最大的难点。根据前面对全能主义框架的分析，在全能主义框架时期，不仅企业单位兼具公共性和私人性两个方面的特征，而且大量的事业单位，好比说诸位所在的政法大学和我所在的北京大学，大学、中学、小学、新闻机构，各种各样的事业单位，也兼具公共性和私人性两方面的特征。1978年改革以来，事业单位尽管体制方面有所触动，但大的框架是没有变的，事业单位仍然是维持全能主义体制框架下的基本特征。这一次中央文件里面讲到事业单位的时候，用了一个完善法人治理结构的提法，我觉得蛮有新意。如果把这个词放到世界的范围之内来看，好比日本，日本这几年对大学的改革，一个重点就是建立和完善法人治理结构。因为日本传统的大学和德国大学一样，是归国家管的，教师就像公务员一样。这些年日本，把大学作为独立的法人，大学校长的产生、经济的运作、人员的待遇和整个大学的经营是按照法人的结构来运作的。国家只通过财政拨款的方式，对大学有所资助。这次文件提到政事分开，事业单位的改革、完善法人治理结构，方向正确，但难度是极大的。当然大部制改革的过程中，把人事部和劳动保障部合并了，这为事业单位的法人化改革，从中央的角度来讲，提供了一些制度的保障。但仍然是一个很大的问题。这次提到了政府和市场中介组织分开，这一点也非常重要。很多人都讲公民社会的重要性。北大有一名学生写博士论文中提到ngo，我建议他把ngo换掉，因为中国许多中介机构是go，不是ngo，ngo是非政府组织，它是中介组织。在以前几次政府行政机构改革的过程中，我们取消了很多部，不再作为政府机构。但是又考虑到这些部门有一定的职能、有不少人员，把这些部就转变成叫行业协会，变成中介组织。这些中介组织垄断了在这个领域之内制定规则、进行惩罚的权力。从这个意义上来讲，它仍然保持着政府的特征，垄断着合法使用暴力的权力;它不是中介组织。如果中国真正要想实现政府职能转变，使企业和经济的发展减少一些束缚，这一块是必须做的。

　　鉴于这一次文件里提到了这“四个分开”，特别是政事分开、政府和中介组织分开，是以往多次的行政管理体制改革都没有强调的。所以，我觉得这次的文件具有改革意识，值得高度评价。如果这次提出的改革目标能够如期实现，那么可以说从1978年以来，特别是1982年以来，以转变政府职能为主要途径构建现代国家的任务，界时将大致完成。从1980年到2020年，经过40年的时间，可以说原来全能主义的政治体制结构，大致能够转变成以分疏为基础的具有自主性的现代国家制度。按理说，这些年的改革只是局限在国务院机构和下面相对应的政府机构，要把大致完成做到基本完成和全面完成改革任务仍很艰巨。还有一块，那就是全能主义的政党结构和与政党相关的各种政治结构，也要从全能主义框架下的结构向现代政党转变的政治任务。这个任务也是非常巨大而艰辛的，它既有某种行为方式的转变，更重要的还有一个结构方式的转变。我一直觉得，在中国，现代国家构建是基石，民主化在现代国家构建的基础上才是有意义的。因为所谓民主化，从本质上来讲，是将国家的权力以民主的合法性为基础，就是国家权力的来源和形式，要通过民主化的程序。但什么是国家权力?如果国家权力没有一个界定，不是界定在分疏的基础之上，如果国家的权力并不仅仅限定在政治的范围之内，如果国家权力仍然是一个无所不在、无处不在的全能主义的框架，把这个庞大的权力交由一个民主化的程序来处理，是没有办法产生一个比较健全的、良好的政治的，会产生相当多的问题。民主从本质上来讲，是对政治事务进行民主化的处理，而不是对一切的事务。西方有讲政治民主的，有讲经济民主的，也有讲社会民主的，但现代国家构建是第一位的问题，从国家构建开始作为第一步，从逻辑上来讲，一定要弄清楚。上面按照把简单问题讲复杂的原则，从理论的角度分析了一下现代国家的构建问题和几次行政机构改革后面的一些政治性的逻辑。谢谢大家!互动交流阶段问一:今天李老师所讲的核心问题，就是如何重新构建政治领域的政治性。换句话说，一个有限的、自主的国家，它才能够称为公共国家。李老师今天所讲的是在这样一个思路上展开的。我提的问题是现代国家有三个层面，第一是现代国家的制度组织，第二是民主化的问题，第三是宪政和法治问题。我想请教李老师，在您看来现代国家的制度组织，它跟民主化之间究竟是什么样的关系?或者更直接地讲，如果我们完成了一个现代国家建构之后，它是不是必然地走向民主化，或者它走向民主化的途径是什么?如果我们完成了一个现代国家的构建，而它又不能完成民主化的话，可能面临什么样的局面?典型的例子就是德国。李强:关于第一点，次序问题。可以比较清晰地从欧洲主要国家的例子来看，现代国家构建在前，民主化在后，这两个次序我比较清晰。宪政与法治是穿插其中，我很难说。我知道你的意思，但我自己也只能讲到这里。现代国家是重要的，是第一步，民主是第二步。刚才提问有一点很重要，这两个的关系如何。如果从最抽象的角度来讲，可以说这两个联系是非常密切的，没有民主化，现代国家公共性最终的实现是不可能的。但我今天希望从制度的角度来讲，如果把主权理解为，比如说像我们所讲的公意，那主权只能是一个人民主权。现代国家构建的最高形式，一定不可能脱离民主的成分。但是当我们再分解一下，发现了现代国家主权的问题，谁说了算，马上就会问以什么机构来组织社会。主权究竟形成多大的权力?当然，我今天从现代国家机构的构建角度讲，有意识地把它稍微政治学化一些。现代国家公共性只有三个方面，至少是两个方面，国家构建和民主化融合在一起的时候，现代国家的构建才能够完成。也许有人觉得我对二中全会的评价似乎高了一点。我的讲座反复讲、试图讲明白，中国通过转变政府职能作为主要途径的改革，实际上就是在全能主义框架下进行现代国家构建的核心途径。我把全能主义框架下现代国家的构建，作为政治改革的第一要务。所以，我试图讲这个问题，本身就是使整个国家机构具备公共性。一定是国家机构以分疏作为基础，分疏是自主性的前提。我试图把逻辑展示一下，现在要想重构公共性，那就要重构自主性，那就是要重构分疏的问题。在我看来，转变政府职能是非常重要的，多一步，少一步，对于我的分析框架来讲是没有任何意义的。但是如果它减少了自己组织干预社会经济生活方面的度，那对于我的分析框架来讲是有利的。好比说增加了药监局，尽管有很多的不完善，那也是形式的问题，但增加了这个，它就是职能分疏方面的进步。

　　我看重要文件的时候，不仅看说了什么，还要看在什么时候、什么背景下说的。从1990年代中期开始，转化政府职能，在原来框架下转化政府职能已经不大提了，如果把这个文件和以前的机构文件放在一起看，说的虽然在我们学术界来讲是老生常谈的东西，但学界的老生常谈能变成政府的一个权威文件，我觉得还是有一点欣慰的。它特别提到了政事分开、政府和中介组织分开。当然并不是说它提出来就一定能做到，我是希望能做到。这里面提了“四个分开”，非常明确提到事业单位法人化治理结构问题。以前在这个层级的文件里我见得不多，在学者的论文中呼吁的有一些。问二:最近深圳市政府在网上公布了关于体制改革的征求意见稿，其中很多问题吸引大家的眼球。有些是涉及行政管理体制改革，有些直接上升到政治体制改革的层面。我想请教的问题是，李老师对这样的征求意见稿持什么样的态度?如果是乐观的态度，这样的试验是不是成为我们国家走向现代国家制度的标志?李强:我觉得这是很重要的。我讲到现代国家构建和民主化，无论从西方世界的时间上还是逻辑上都不一样，而且现代国家构建逻辑上和时间上要先于民主化。但在实践过程中，完全有可能交错进行。深圳作为特区能够做到这一点，我是非常高兴的。深圳市的政府相对来讲，它是按照一种新的规则建立的。国家构建和民主方式大致就像有人刚才讲的，比殖民主义稍晚一些，但是没有民主的，英国是最典型的。英国的制度一直有某种民主的程度，这是毫无疑问的。英国比较系统地实行民主化，是从1830年到70、80年代。我们国家从大部分来讲，是先把许多国家的职能剥离出去，如果这些职能不剥离出去，政府不会因为你选某一个人上去，就让他有非常大的宽泛的权力，他对我们的经济社会生活有很多参与的话，不会因为你是民主方式选上去的人而改变干预方式。从制度上来讲，政府应该管你该管的、不管你不该管的。邓小平在80年代讲过，我们管了许多不该管而管不好的事，该管的事却没有管好。中国到了今天这一步，如果这两个方面的东西交叉进行、互相促进，是非常理想的结构。即使是民主选举上去，也要时时警惕他采取民粹主义的方式，进一步扩张政府的权力，进一步用政府来干预经济、干预社会，来换取一些人对他的喝彩，这是和现代政治相违背的。这两个问题是不同的，但可以交互地推进，说不定会有促进。所以，我再次提醒，这是两个不同的问题。问三:李老师，刚才您在比较政治体制改革的时候，提到了中国和俄罗斯的改革路径的比较。您能否解释一下这两种路径各有什么优缺点，或者说俄罗斯现在的改革对中国的改革有没有借鉴的意义?李强:民主是什么?我念了这么多年书，最后发现民主不要赋予它太多理想化的色彩，民主本质上来讲就是权力的来源和形式，是由人民的大多数来决定的。说得难听一些就是数人头，如果选一个人50%的人赞成、45%的人反对，这个人就应该站上去。现代国家构建是关于政府权力的外延有多大，按照我刚才讲的逻辑来看，在全能主义的框架下，在政府政治和社会完全融为一体的框架下，采取民主的方式来做，这个制度是没有办法民主化的，因为民主只能是政治民主。国家如果都管了，很难设想从中央到单位，全部是民主化。有些尝试，比如说南斯拉夫在解体以前的状态，讲到民主的时候，不少人以南斯拉夫为例，它就是在全能主义框架下的民主。它是在没有实现分疏的基础上，没有把国家权力剥离出来的基础上实行的民主。如果我讲的外经贸的例子换到首钢身上，让首钢人决定首钢该怎么办的话，像我这种觉悟不算太高的人，我就希望多盖点房子、多发点奖金，至于说对国家的贡献、对社会的贡献就放到第二位了。所以，民主实际上来讲，是对国家权力的形式民主化。俄罗斯改革的结果也是可以理解的，制度是不能够通过民主化的方式来改革的。改革总要有一个目标，为什么要改原来不好的?很多人就想到政治要有些基本的目标，它能够给我们的发展和国家的安全提供保障，政治做不了很多好的事情，只能负面地做一些事情。从我的框架来看，政治提供的就是对内对外的秩序。我对俄罗斯的改革走到最后的结果一点都不怀疑，不仅今天不怀疑，我在国外留学的时候，对俄罗斯的改革就有这样的认识，从逻辑上和理论上来讲完全是胡闹。全能主义这么庞大的框架，怎么能够通过民主化把它控制住，你控制的只是政治权力。俄罗斯后来又重新构建了国家框架结构，按照普京的做法，俄罗斯可能会无限地分裂下去。它给我们的借鉴不多，我们做的相对来说比他们好一些。问四:李老师，您好。您的演讲总结出一句话就是只有先建立一个现代的国家，之后再建构民主化处理。但您这是一个西方的路径，忽略了一点，在古希腊的时候已经有了民主，在古罗马的时候法治已经有了权力的制衡，在中国传统下，能照搬照抄西方这种途径吗?李强:当时希腊主要是城邦国家，欧洲到了近代民主国家的时候，疆域扩大了，特别是竞争能力强了。我讲到中国传统的机构和它的机构比起来处于劣势，所以构建一个国家，你要生存、要竞争，这都是跑不掉的。这么大的国土，因为一个国家要有多重标准，一方面内部要有秩序，另一方面像现在爱国主义特别的强烈，总希望自己和别人发生某种竞争的时候，不至于太差。清朝政府、民国政府到最后为什么都垮台了。清朝时期我们的经济发展是不错的，经济的总量占世界的30%左右，而今天是5%，人们感到心里很不高兴、很痛苦，为什么要痛苦?就是在国际的竞争中，我们老受欺负。鸦片战争，到最后第二次鸦片战争、义和团，之后是八国联军，人们觉得很痛苦，觉得我受到别人欺负了。要想改变这种状况，欧洲有一个重要的想法，就是要有现代国家制度，把分散的资源和分散的意志，凝聚成一个统一的资源和意志。这和现代竞争的格局是有关联的。如果没有竞争，我想现代国家制度意义就只剩下维持国内秩序了。维持国内秩序是不是需要那么一套国家制度，就很难说了。所以不是我们要按照西方的路子去走，要想构建，非得走国家构建这条路不可，非得做，不做不行。政治学不是伪科学，没有办法找出一个规律，但是可以在若干现象下构建一种因果联系。假如你有甲原因，就可能导致乙结果;如果没有甲原因，就出现不了乙结果，可以说二者是有关系的。