魔兽多塔之异世风云:转型时期村干部蜕变的特征及其原因

广西工学院社会科学系郑明怀
光明观察刊发时间： 2007-7-22 22:40:13 http://guancha.gmw.cn
原标题：“强龙难压地头蛇”——转型时期村干部蜕变的特征及其原因
一
中国的乡村，不同的乡村有不同的特点，由于村的经济发展水平、宗族势力的强弱、村民素质、交通地理位置、历史文化等因素的不同，村干部在村庄的地位也就有所不同。本文的村干部特指纯农业、集体经济欠缺的落后山村的村干部。村干部是乡村社会中一个十分特殊的角色。村干部处于最基层，直接面对农民群众，职位虽低，但作用重要。其品质的好坏、能力的高低、作风的优劣，直接关系到党的路线方针政策的最终执行，直接关系到农民群众对党和政府的信任，直接关系到农村的发展和稳定。但在转型时期，在纯农业以及集体经济欠缺的落后山村。由于村干部是村庄土政策的制定者和执行者；村里日常权威的主导者；有信息优势；个人能力强；加之村级组织有地方性和非行政性的特点以及上级组织的放任自流等原因，村干部发生了蜕变，成了为自己谋取利益，既不对上级组织负责也不对村民负责的地头蛇。
对传统中国的“村庄领袖”，杜赞奇曾以“保护型经纪”即村社自愿组织起来负责征收赋税并完成国家指派的其他任务，以避免与赢利型经纪打交道。[1]而“赢利型经纪”即借助政府力量而谋利。杜赞奇认为，自晚清以来，特别是在进入20世纪之后，随着国家政权的步步进逼，乡村领袖与国家政权建设的目标不再一致，而且差距越来越大。由此，造成权威危机，造成诸如“土豪”、“无赖”或“恶霸”之类的赢利型经纪产生以及保护型经纪的相应减少。
赢利性经纪的目的是利用所处位置谋取个人的经济利益，保护型经纪则因为村庄文化网络所构造出来的公共空间，愿意从面子和社会关系方面获取收益，而不是仅仅考虑个人经济收益的最大化。经纪模式的问题是，无论是充当赢利型经纪还是保护型经纪，村干部都会积极行动。而当前中国大部分农村的实际情况却是村干部消极对待各项事务，即不积极代理，也不主动当家，而成为村庄秩序的守夜人甚至是做一天和尚撞一天钟的“撞钟者”。[2]
“村干部在村庄治理过程中扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色。”[3]村干部在村庄治理过程中扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色。村干部是基层干部，他们代表着村民掌管着村内公共事务，同时，又在上级组织的领导或指导下开展工作，在村内贯彻落实党和国家的方针政策，完成上级政府下达的各项任务。在村民“当家人”和国家的“代理人”两者之间，如何谋取某种平衡或不平衡，成了每个村干部的必然选择。这种情况也说明村干部是一个特殊的群体，他们既是农村社会的精英，管理着农村，又是国家权力的代表，执行着来自上级的方针政策。双重角色从根本利益上是一致的，但在一定时间和空间中也会产生冲突，甚至陷入左右为难的困境之中。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为村民提供良好的服务。一方面村干部拿着村民的钱，却无暇顾及村民的需求；另一方面，村干部不从政府那里领取报酬，却主要是帮政府做事。以代理人和当家人来描述实行村民自治以后的村干部困境有一定合理性，问题是，这种看法忽视农村复杂的动态事实，并没有看到不同地方的不同乡村有不同的特点，笼统的说村干部扮演着政府代理人和村民当家人的两种角色，显然不适合中国很多农村的情况，尤其忽视了村干部作为一个能动主体的行动能力与倾向，更没有看到村干部在很大程度上是一个自私自利者。
二
随着人民公社体制的废除，国家在农村实行“乡政村治”的治理方式。这一方式的特点是，以前是通过人民公社体制一直延伸到农户的国家行政管理权，现在上收至乡镇。乡镇是国家在农村的基层政权，由乡镇政府代表国家对本地区进行行政管理；而在乡镇以下的村则实行村民自治，村民委员会是村民群众自治性组织，村级公共事务由本村村民自我管理。但是村民的弱势地位并没有发生根本的变化。“总之，在国家与村民进行经济产品与政治产品的交易中，不论是作为需求方还是作为供给方，国家都是一个垄断者，村民完全没有进入或退出的理由。”[4]村不仅仅是国家单方面的要求，也是村民的要求。而由过去人民公社体制中没有什么地位的生产大队转变而来的村庄，在新体制下的地位则明显加强。成为国家和由具有一定生产自主权的农民组成的社会的结合点，但是，村委会只是群众自治性组织而不属于国家行政系统，村领导人也只是社区管理者而不属于领取国家工资的政府公务人员。因此，村干部只是在本村代办乡镇政府交给的任务，扮演着政府代理人的角色，其代理权来自于乡镇政府。
在纯农业、集体经济不发达的山村，村干部是一群自利的群体，村干部存在文化水平较低、思想觉悟不高、领导方法不民主、工作作风简单粗暴等问题。占有村里那一点点少得可怜的生存资源是他们的主要的目标，伦理、道德、尊严对他们来说并没有什么太多约束力。在利益的驱动下，道德、良心是可以轻易抛弃的。他们是实在的，又很精明，为了自己的利益，总是寻找各种各样的机会，千方百计、挖空心思、想方设法、绞尽脑汁去榨取村民。转型时期，在纯农业以及集体经济欠缺的落后的乡村。由于村干部是村庄土政策的制定者和执行者；村里日常权威的主导者；有信息优势；个人能力强；加之村级组织有地方性和非行政性的特点以及上级组织的放任自流等原因，村干部发生了蜕变，成了为自己谋取利益，既不对上级组织负责也不对村民负责的地头蛇。
“强龙难压地头蛇”，比喻有能耐的人也难对付当地的实际控制者。村干部蜕变为地头蛇，其有几个典型的特征:第一，村干部与以前的的地痞、流氓、无赖、恶霸不同，而是村的父母官。第二，上有靠山，内部“一种声音”，团结就是力量，抱成一团，有足够的能力与“强龙”们抗衡。第三，懂得党的政策、方针，在与上级组织这些“强龙”打交道时，很有自己的一套对付“强龙”们的办法和策略，第一是下延压力，即把上级组织的压力转嫁给村民；第二，过滤制度，即对一些对自己不利的制度用土政策老代替；第三，偏移角色，即用全体村民的名义与上级组织讨价还价。；第四，村干部结党营私、拉帮结派、排斥异己，队伍变成“清一色”、“一条龙”了，村党委与村委会成为一个牢靠的“利益共同体”和“命运共同体”；第五，“强龙”们是人生地不熟，一到“地头蛇”的村里，不得不依赖“地头蛇式”的村干部；第六，村干部一般是村里的精英，是村里有头有脸的人物，在村里有至高无上的权威；第七，为了自己的利益，欺上瞒下，抛弃道德、伦理、良心，既不是国家的代理人也是村民的当家人，而是一个为自己谋利的自私者。
三
村干部蜕化为地头蛇有其必然性，在纯农业以及集体经济不发达的落后山村，由于村干部是村庄土政策的制定者和执行者；村里日常权威的主导者；有信息优势；个人能力强；加之村级组织有地方性和非行政性的特点以及上级组织的放任自流等原因，村干部发生了蜕变，成了为自己谋取利益，既不对上级组织负责也不对村民负责的地头蛇。而乡镇以及上级组织这些“强龙”在村干部的这些优势面前也是束手无策，“强龙难压地头蛇”。
(一)村庄土政策的制定者和执行者。“从基层上看去，中国社会是乡土性的。”[5]乡土性是土政策存在的重要前提。“从政策分类来看，村庄土政策同公共政策相对，只是由于上级部门不便为复杂的村庄制定出具体明确的和可直接操作的政策时，为了落实上级规范性政策，村庄组织根据实际制定一套灵活、可变、操作性强的政策。”[6]村干部利用村里的特殊情况，使国家的政策在村里的贯彻执行中发生偏差。“国家主导乡村社会的这种有限性主要表现为，国家在进行乡村社会的制度安排时要受到限制；国家的政策性主张在实施时会发生效力上的偏差；国家在进行政策修改时会要到阻力。”[7]在纯农业以及集体经济不发达的落后的山村，国家的很多政策不是很适合这里的情况，这就为村干部土制定和推行土政策提供了条件。村干部一方面惯于使用欺骗、蒙蔽、勾结等技巧，选择性的执行上级的政策，另一方面村干部又熟悉一些政策和运作的程序，往往可以蒙蔽、妨碍、误导上级部门，使上级的政策不知不觉中被土政策所代替。这样土政策为村干部提供了很多的机会来为自己的利益，而最终则是扭曲和破坏正常的规则。
(二)村里的日常权威主导者。“日常权威是我为此现象提出的一个学术概念，它用来指称那些我们在政治和社会生活中认为他们不应该拥有权威，而他们却能支配他人的现象。”[8]村干部在村里掌握一定的日常权威，在村民面前耀武扬威、使村民胆战心惊。日常权威，因为它是中国社会的基本特性———乡土性紧密相关，而且更能反映乡土社会的显著特征———封闭性。随着意识形态的减弱，乡土社会的日常权威更多地依赖于乡土社会规则。村干部能够成为村里日常权威的主导者，一方面是由于其村干部这种身份决定的，另一方面，更多的是和其自身在村的经济实力、话语权等有关。如村民之间的冲突一般都会由村干部来调节，而不会轻易用法律的途径来解决。在村里的日常生活中，村干部是主角，村里的大小事情或多或少由其支配。很多事情乡镇政府想插手也离不开村干部的配合，一旦村干部不配合，乡镇干部纵然有天大的本事，也没有太多办法，更何况“打狗还得看主人的面”。乡镇干部想要对那些违反国家法律、方针、政策的村民进行处罚也不得不征求村干部的意见，一旦村干部有异议，处罚就不得不按照村干部的意见进行调整。一个村恐怕在某种程度上就成了村干部为所欲为的独立王国。国家的权威被村干部的个人权威所取代。
(三)信息优势。“信息不对称就意味着理性的代理人可以利用信息优势谋取自身利益”[9]在信息不对称的情况下，村干部拥有更多村里的信息，并且可以利用乡镇干部信息缺乏的弱点而使乡镇干部处于不利的地位。由于在纯农业村，信息渠道来源不多，就为村干部提供了解释，传达中央、省、市、县、乡镇各级政权制定的政策和制度的机会，也就使得村干部为了自己的利益对上级制定的法规政策进行新的解释、对其不利于自己的政策法规进行过滤和扭曲。村干部生在村里，又在村里长大，对村里的情况了如指掌，村里有多少人，有多少亩田，谁去了哪里做什么事，谁的家里养了多少条猪、喂了多少只狗，谁的亲戚有没有在外做官等等，这些芝麻小事，乡镇干部根本就不明白，只能听村干部的。离开了村干部的配合，乡镇干部纵然有天大的本事，也是无从下手。如在转型时期，流动人口明显增加，给计划生育工作带来不少的麻烦，一些外出务工者早生、超生现象数见不鲜，乡镇干部根本就无法统计，而村干部就是看到乡镇的这种情况，自己就对这些违反计划生育的人进行罚款，罚款的钱就进了自己的腰包。而乡镇政府遇到这样的情况由于信息的缺失，对村干部也是无可奈何。
(四)个人能力较强。村支书是由上级党组织任命的，其一般是村里经济实力强、文化水平较高，具有一定影响力的党员。而村委会的干部则是选举出来的，相比较而言也是村里的能人，“在半熟人社会中，村民之间已由熟识变为认识……由礼治变为法治，由无讼变为契约，由无为变为有为，由长老政治变为能人政治。”[10]能人治村是落后的乡村的一种常态。而这种能人由于个人在村里的地位，使其蜕化加速。村民拿他没有办法，上级组织也上一样是无可奈何。这样的村干部为虎作伥，鱼肉百姓，山高皇帝远，就成了村里的霸王，地头蛇。
(五)村级组织的地方性和非行政性。“村级组织具有很强的地方性和非行政性。乡镇领导对于村级干部的管理表面上是强性的，而实际上却是软性的。”[11]村干部是一个特殊的群体。他们的身份多数是农民，不属于国家公职人员，不拿国家工资，不是行政管理者，也不是执法者，那些约束国家公职人员的条条框框对他们不适应。但是村干部虽然不是税务官却要收税，不是行政人员但是要收费，不是政府工作人员却要管理一定的公务，如村的计划生育、水利等基础设施的建设。而乡—村干部并不是完全意义上的上下级关系，“我说你听”，“我指你做”，“我强你弱”，身份地位的差别并不是很明显，“在和村委会进行社会交换的行动中，乡镇只有强化控制才能保持现状或者增值。”[12]但是这种强化控制在村民自治的历史条件下是很难实现的。新时期，乡政村治体制成为乡村社会最为基本的社会组织方式。这种组织方式以村民自治为核心，是国家在市场经济背景下对村民个人权利的保护。国家对乡村社会的控制在现代社会首要的表现是国家的行政权，人民公社废除以后，国家权力在乡村的体现发生了很大的变化，乡政体制已经成为按一定区域设立的基层政权组织，而村则是不具有国家行政组织的性质，村属于社会的范畴。“我国村民委员会的自治，是一种严格的法内自治”[13]，法内自治的主要内容虽然村民对本村事务的自我管理等几项，但是村干部却可以利用这种有限的自治合法抵制乡镇过多的干预村里事务。为自己牟利腾出更大的空间。一些村干部往往以自己的职位并非由上级政府任命为由，对乡镇干部的要求置若罔闻。
(六)上级组织的放任自流。目前上级政府也对村干部的管理放任自流。一个不服管，村干部不想被上级政府管，一个觉得很难管，乡镇以及上级组织很难有效管理村干部。这就为村干部将自己掌握的公共资源占为己有提供了方便。“因为村组干部掌握着村庄的公共权力资源，并且以维持和推动这一权力的正常运作为职责。”[14]实际上村干部仗着“天高皇帝远”而胡作非为，占有村里的公共资源，为非作歹，上级组织的放任自流助长了村干部的嚣张气焰，村干部在村里的强势地位就会越来越稳固，胆子越来越大，占有村里的公共资源也就越来越多。乡镇越要向农民收取更多费用，收取费用的难度越大，乡镇便越是会默许村干部捞取更多的灰色收入。村干部在完成乡镇下达的任务时，收取各种费用，捞取各种灰色收入，而乡镇政府睁一只眼，闭一只眼。
转型时期，在纯农业以及集体经济欠缺的落后山村，村干部的蜕化已经是一种常态，这对乡村社会带来了深远影响。
参考文献:
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文章来源： 宜春学院学报