转型时期的中国法治建设

——王立民教授在华东政法大学的讲演
日期：2011-01-31 作者： 来源：文汇报

                     
    这里所讲的转型时期和法治建设都是指改革开放30多年来的转型时期和法治建设。30多年来，中国经历了转型，同时法治也有了发展。我就其中的3个问题来谈自己的体会。
    
    从中国当前情况看，与立法相比，司法显得比较滞后，突出表现是司法的力度还不够大。司法是法治的关键，法治的理念和精神在司法中很容易显现。司法受挫，法治就会遭损。司法又是法治国家进行救济的最后屏障，世界上的法治国家都严守这一屏障，最终解决各种激化的矛盾和纠纷。司法的力度不足，会对司法权威、公信力都带来负面影响。中国在较长时间中，民事、经济案件的执行率不高，这是对司法权威的很大冲击，现在这一状况仍没有根本改变。中国要在今后转型过程中根本改变这一状况，目前就需进一步加大司法力度。
    
讲演者小传    
    
    王立民  
    
    1950年生，浙江宁波人。华东政法大学教授、博士研究生导师。享受国务院特殊津贴。1979年毕业于华东师范大学哲学研究班（试点）。1985年毕业于华东政法学院，获法学硕士学位，1993年毕业于华东师范大学，获史学博士学位。
    
    已出版专著《上海法制史》、《唐律新探》、《古代东方法研究》、《法律思想与法律制度》等。主编、参编了其他著作50余部。在国内外发表论文230余篇，其他文章180余篇。主持、参加了3个国家项目、10余个省部级项目、3个福特基金项目。
    
    兼任中国法律史学会执行会长、中国监狱史学专业委员会副主任、教育部高等学校法学学科教学指导委员会委员、中国国际律师培训中心副主任、上海市政治学会副会长、上海市法学会法理法制史研究会副总干事等。
    
一、转型时期与法治建设
    
    中国法制建设的发展，促进了从人治到法制的转变。这一转变是国家权威的转变，同时也预示着中国进入了一个新的时期，即法制时期。
    
    30多年来，中国历经了经济、治理方式和社会的转型。在这些转型期中，法治也在不断建设和发展并逐渐提升水平。
    
1、经济转型时期与法治建设
    
    1978年十一届三中全会之后，中国经济逐渐迈出了从计划经济到社会主义市场经济的步伐，开始巨大转型。十四大进一步确定了社会主义市场经济体制改革的目标，十四届三中全会又作出了相应决定，中国的经济转型又深入了一大步。随着这一转型的展开，中国的社会主义市场经济体制开始建立起来；公有制为主体，多种所有制经济共同发展，成为一项基本经济制度；包括产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学在内的现代企业制度开始实践；完善了按劳分配为主体的多种分配方式；着力发展生产要素市场；社会保障制度也初步形成。
    
    在这一转型时期，伴随中国经济的发展转型，法制也获得了新生。社会主义市场经济需有法制作为支撑，法制的推行有其必然性。十一届三中全会明确指出：“发展社会主义民主，加强社会主义法制”。中国从此开始建设中国特色社会主义法律体系，法制走出了坚实的一步。翌年，中国立法总数达到404件，其中法律15件，行政法规68件，部委规章249件，地方性法规72件；刑法、刑事诉讼法和环境保护法等重要法律先后问世。以后，中国的立法数量，平均每年以20%以上的数量增长。司法机构也建设起来，至1988年中国已均有各级检察院和法院3400余个。30多年来，中国的法学教育也如雨后春笋般地快速发展起来。中国法制建设的发展，促进了从人治到法制的转变。这一转变是国家权威的转变，同时也预示着中国进入了一个新的时期，即法制时期。
    
2、治理方式转型时期与法治建设
    
    1997年党的十五大提出了“依法治国”的治国基本方略，要把中国建设成一个“社会主义法治国家”，并把其作为社会主义现代化的重要目标。两年后，全国人大在修改宪法时，把“依法治国，建设社会主义法治国家”载入了宪法。这不仅是一种治国方略的转型，也是一种治理方式的转型，即从“法制”转型为“法治”。虽然，它们仅有一字之差，但其差别不小。法制强调法律制度本身，重点在于治民，而且还以静态为特征；法治则注重运用法律制度对社会的治理，重点在于治官，并且是以动态为特征。另外，它们之间还有联系，法制是法治的基础，法治则是法制的发展目标和高级阶段。中国要跻身于世界现代国家行列，不推行法治不行。世界上的发达国家几乎都是法治国家。中国要成为现代国家，不能游离于这一文明之外。
    
    在这一时期，为了实现治理方式的转型，中国采用了许多措施。中国的普法进一步引向深入，在“一五”、“二五”普法的基础上，“三五”、“四五”、“五五”的普法比以往更重视对领导干部、司法和行政执法人员、青少年、企业管理人员等与法治关系较大群体的普法，采取了讲座和培训等一系列措施，结合实际，广泛宣传法治。中国加快了立法步伐，反垄断法、物权法等一些重要法律先后出台，立法数量也十分可观。2004年国务院印发了《全面推行依法行政实施纲要》，明确用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标。司法改革也在向前推进，死刑案件的核准权收归最高人民法院，明确再审审级、执行制度的改革等一系列改革都取得了成功，等等。这些都为治理方式的转型创造了有利条件。
    
3、社会转型时期与加快法治建设
    
    当下，中国正在实现社会转型，即从比较传统的农业社会向工业化、城市化的现代社会转型。中国能够进入这样一个转型时期，是因为在此前30年已经经历了经济转型和治理方式的转型，综合国力有了很大提升，再加上改革开放前30年的成绩，中国在前60年积聚的实力已经可以支持这种转型。中国这一转型的目标是在2020年全面实现小康社会，到2050年基本达到中等发达国家水平。
    
    这个时期的法治要加快建设，其方向是要把中国建设成为较为成熟的社会主义法治国家。实践已经证明，没有以往法制的发展和法治的建设，中国不可能实现经济和社会治理方式的转型。法制在其中的权威和规范作用、法治的治理和保障作用均不可低估。今后，中国的发展和转型仍然离不开法治，而且还要加快法治建设，为社会的转型进一步发挥其应有的作用。在这一年多时间里，已有法治建设新气象。全国人大常委会先后制订了国防动员法、石油天然气管道保护法、人民调解法、社会保险法等法律，还修改了著作权法、国家赔偿法、行政监察法、预备役军官法、村民委员会组织法等法律。另外，刑法典的修改也已提上全国人大议事日程。这些都是这一社会转型时期中加快法治建设的良好开端。可以相信，法治将会在这一转型时期中发挥更为重要的作用。
    
二、法治在转型时期的作用
    
    中国的转型时期也是利益的调整时期，其中会涉及一些关系的变化。这些关系同样需有法治来调整，并使其得到妥善解决。
    
    回顾30多年来中国的各个转型时期，法治均在其中发挥了重大作用，主要表现在以下几个方面。
    
1、调整转型时期出现的一些关系
    
    中国的转型时期也是利益的调整时期，其中会涉及一些关系的变化。这些关系同样需有法治来调整，并使其得到妥善解决。用法治来调整这些关系有其长处：可以及时通过制订新的规定或修改原有的规定，使其内容符合调整的需求；法律具有反复适用性，对任何单位、个人都可适用，他们也必须服从；法律的内容又比较具体，易于操作，既易于遵守又易于实施等等。中国重视用法治来调整转型时期出现的新关系，缓解矛盾，促进社会和谐。随着城市的扩建和改造，私有房屋拆迁、征收的问题越来越突出，私有房屋业主与拆迁征收单位的关系也越来越紧张。侵犯房屋业主的利益，强拆强征，不给予合理补偿的情况时有发生，甚至还出现了一些关系紧张、矛盾激化的事件。这在一定程度上影响了社会和谐，不利于社会的稳定。新出台的物权法对这一关系作了明文规定，十分有利于调整其中的关系。它的第42条明文规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，保障被征地农民的生活，维护被征农民的合法权益；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件；任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。物权法实施后，这一紧张关系得到缓解。另外，目前中国正在推广和运用的大调解，也直接有利于各种新关系的调整。
    
2、保护转型时期产生的积极成果
    
    转型是社会发展的形态，也是社会进步的表现。转型时期会产出一些积极成果。这类成果是时代的产物，也是社会进一步向前发展的新基础，有必要加以保护。法治是保护转型时期积极成果的理想方式之一。它可以规范人的行为，形成共同保护这些成果的行为规则；可以使这种保护上升为国家行为，提高它的保护力度，成为全社会的共同行动等等。中国在过去30多年中，已重视发挥法治的这一作用，使其保障转型的成功。这里仅以宪法为例。随着中国经济的发展和转型，有些积极的经济新成果出现了，它们需要得到宪法的肯定和保护，这不仅可以使其合法化，更可以推动中国经济的进一步转型。改革开放以来，随着城乡个体经济的兴起，私营经济出现了大发展趋势。它们的出现有利于发展商品经济，也有利于解放生产力，需要得到宪法的认可和规范。1988年4月七届全国人大一次会议通过了宪法修正案，这个修正案增加了规定，内容是：国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展；私营经济是社会主义公有制经济的补充；国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。这个修正案还把“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”从此以后，中国的土地使用权的出租和有偿转让越来越普遍，经济合作和以引进外资、技术为主的对外经济合作有了长足进步，与之相关的房地产业蓬勃发展起来。1993年宪法再次修正，在序言中增加了“坚持改革开放”；在第15条中把“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”，修改为“国家实行社会主义市场经济”。中国的市场经济从此得到了宪法保护。宪法的修正以根本法的形式保护了经济转型时期出现的积极成果，使其宪法化、合法化，更具权威性，也加大了保护力度，确保转型成功。宪法的修正也带动了部门法的立法。1981年12月经济合同法面世，以后商标法、专利法、涉外经济合同法、技术合同法、民法通则等相关法律也纷纷出台。另外，在1997年修订的刑法典中，删去了投机倒把罪，以保证商品的正常流动和交换等等。中国的整个法治都在为保护转型时期产出的积极成果而服务。
    
3、推广转型时期的有效经验
    
    为了成功实现转型，推进中国社会向前发展，中国许多地方都在转型时期积极探索自身的治理，并形成自己的经验。有些经验在本地区比较有效，还与法治联系在一起，有在其他地区或全国推广的价值。有些地区也确实注意到这些经验，并通过地方立法加以接受，在本地区运用；有些经验则被国家的立法所接受，形成在全国有效的法律、法规，在全国推广使用。这种从点到面的法治发展，有成功的经验作为铺垫，提高了它的运用价值，也十分有利于中国在转型时期的法治建设。这里以上海的地方立法为例。上海的烟花爆竹安全管理条例的制定和实施为北京的相应规定所借鉴。1994年上海市第十届人大常委会十三次会议通过了烟花爆竹安全管理条例，1997年第三十六次会议修订了这一条例。这一条例采用“有禁有限”的限时限地方式，严禁在党政机关、文物保护单位等地燃放烟花爆竹；同时也规定在重大节日期间，经市人民政府批准允许在规定的区域和时间内燃放烟花爆竹。它较好地平衡了上海在转型时期法律规范与社会传统、风俗习惯之间的关系。此条例实施以后效果明显，上海由烟花爆竹而引起的火灾明显减少。以后，北京市根据自身情况，借鉴上海的规定和经验，也作出了相应规定。此外，上海市政府于2004年1月颁布了上海市政府信息公开规定。它贯彻了“以公开为原则，不公开为例外”的原则，很大限度地满足了市民的知情权。其内容涉及到市政府信息公开的范围、方式、程序、监督和保障等。此规定实施以后，效果较好。市政府通过咨询电话、网站、报刊、新闻发布会、档案馆和市政府公报等渠道，主动公开了相关信息；在一年半时间里，上海市各级行政机关公布的信息达15万条，收到信息公开申请2万多条。以后，国务院借鉴了上海市的这一规定，于2007年4月也颁布了中华人民共和国政府信息公开条例。对照它们的内容可以发现，国务院的这个条例中有许多内容来自上海的规定，有的条款甚至一字未改。上海的有效经验对全国的法治产生了影响，演变成全国法治的一个组成部分。可见，在中国转型时期，法治还有推广其有效经验的作用。
    
三、转型时期法治建设的任务
    
    中国现在的转型是在法治条件下的转型，法治在转型时期中的作用也会越来越重要。中国的法治建设离不开公民法律意识的提高。这是法治的灵魂。
    
    中国现在仍然处于转型期，法治还要不断建设，其任务主要表现在以下四个方面：
    
1、公民法律意识需要进一步提高
    
    中国现在的转型是在法治条件下的转型，法治在转型过程中的作用也会变得越来越重要。中国的法治建设离不开公民法律意识的提高。这是法治的灵魂。公民法律意识的提高也会带动公民法律素质的提升。这种素质主要由法律意识、法律知识和法律能力3大部分构成。公民的法律意识提高了，就会更加主动、有效地学习法律知识，也会更加努力、积极地适用法律。当前，中国公民要重视学习社会主义法治理念。这是指导中国进行法治建设的重要理念。没有这一理念作为指导，中国的法治建设就很难保证不走向歧途。它的主要内容包括：依法治国、公平正义、执法为民、顾全大局和党的领导。前一时期，中国的司法机关已经集中对此进行了学习，也有了成效。但是，这不仅仅与司法机关有关，也与广大公民法律意识的增强相关联。因此，可以考虑把这一理念在广大公民中推广，通过学习和践行来有效提高公民的法律意识。目前，中国公民的法律意识还跟不上法治建设的步伐，人治意识还挥之不去，许多违法犯罪案件的发生都与法治意识不强不无关系。各地政府应充分利用各种媒体加大宣传社会主义法治理念的力度，使广大公民有更多的机会可以学习到这一理念，提高自己的法律意识。当大家的法律意识都有了明显地提高，并能把法治作为自己的行为方式的时候，中国法治的基础就变得牢固了，中国转型的任务也容易顺利完成了。
    
2、立法需要进一步完善
    
    立法是法治的基础。中国今后的转型仍然需要法治的依托。党的十五大就提出了到2010年建立具有中国特色的社会主义法律体系的目标。这一法律体系的建成应该呈现这样的状况：宪法比较完备；各部门法比较周全；各部门法中的基本法律比较齐全；与法律相配套的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等比较完整；法律体系内部的形式和内容都比较协调等。当前，中国特色社会主义法律体系的建设目标已基本实现，但今后的立法任务仍然很艰巨，立法还要进一步完善。比如，中国的民法典还未完成。尽管现在已经具备了民法通则、物权法、侵权法、合同法和婚姻继承法等，但要把它们都容纳进一部法典，还有许多工作要做。又比如，中国还要制订行政程序法来完善行政法律体系。在这个体系中，中国已有了行政法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法，但还需要制订一部独立的行政程序法。现在还缺少这样一部法典。另外，中国还有一些法律的内容已经滞后，需要通过修订来进一步完善，比如刑法和刑事诉讼法等都是如此。在今后的转型时期，随着情况的变化和转型的需要，中国完善立法的任务仍然艰巨。否则，滞后的法律内容会对转型产生不利影响。
    
3、司法需要进一步加大力度
    
    从中国当前的情况来看，与立法相比，司法显得比较滞后，突出的表现是司法的力度还不够大。司法是法治的关键，法治的理念和精神在司法中很容易显现出来。司法受挫，法治就会遭损。司法又是法治国家进行救济的最后屏障，世界上的法治国家都严守着这一屏障，最终解决了各种激化的矛盾和纠纷。司法的力度不足，会对司法权威、公信力都带来非常负面的影响。中国在较长的时间中，民事、经济案件的执行率不高，这是对司法权威的很大冲击，现在这一状况仍没有获得根本性的改变。中国要在今后的转型过程中根本改变这一状况，目前就需要进一步加大司法的力度。但是，这又是个系统的工程，与法院的司法水平和司法环境都有密切的关系。法院要不断地研究司法的力度问题，从法院的司法态度、手段、技巧、经验等各个方面加以改善和提高。同时，全社会都要为优化司法环境作出应有的努力，提高大家对司法的认识，支持法院司法，鄙视“老赖”，形成良好的司法氛围。其中，领导干部更要为树立司法权威作出表率作用，决不能利用手中之权损害这一权威，减弱司法力度。当前，对加大司法力度冲击较大的还有上访、信访问题。这是转型时期出现的突出现象。上访、信访还有一定的存在合理性，不少揭发出来的问题还有较高的命中率，而且在中国的制度设计中还留有这一空间。它又受到传统“告御状”的影响，是部分社会成员表达自我意愿的特殊方式，目前还不会被取消。当然，这会增加法院负担，也会在一定程度上挑战司法判决，这在中国的转型时期是不可避免的。中国的法官不仅要正视这一现象，还要动脑筋、想办法，加以妥善处理。从这种意义上讲，中国法官不好当，全社会都要理解到这一点，支持法院的工作。
    
4、法律监督需要进一步落实
    
    这是法治的保障。没有法律监督，法治的正常运行也会受阻。这种监督包含在法治的全过程，其中对立法、行政执法和司法的监督尤为重要，因为它们对法治的影响比较大。中国的立法特别是地方立法，往往与部门利益联系在一起。立法的规制与行政执法部门的利益常常关系密切，其中的审批权等一些实体、程序性的设计，都会发生一定费用。这就容易受利益驱动，而把这种利益在立法中加以表达。这些利益的取得又与增加公民负担、甚至滋生腐败有一定关联。因此，对立法的监督不仅不可以忽视，还要进一步落实，避免其负面影响产生。行政执法监督也要进一步落实。不过，行政执法范围广，与百姓的关系大，处理不好，影响坏，特别需要重视和落实。对司法的监督更不能忽视，它的社会关注度更大。以前，司法中出现过错判，特别是对无罪者判用死刑，于是佘祥林、赵作海等人蒙受冤屈，这些事件的出现与司法监督没有切实落实有关。现在，虽然通过把死刑的最后审定权收归最高人民法院来解决这一问题，效果也不错，但是，法律监督的任务依然很重，因为总不能把所有案件都移交至最高人民法院去终审。法律监督可以是制度内监督，也可以是制度外的监督，应该把这两者结合起来，取长补短，形成合力，共同为落实法律监督而发挥积极作用。