风云三国2.76神兵:郑新立:土地和户籍问题是统筹城乡发展的主要瓶颈

新华网成都9月17日电 第八届中国中小城市科学发展高峰论坛17日在四川双流举行。著名经济学家、中央政策研究室原副主任郑新立就统筹城乡发展接受了本网记者专访。

记者：您在几年前提出，统筹城乡发展要实行“六个一体化”，在“在十二五”开局之年，您对构建城乡一体化发展新格局的内涵和意义有何新的见解？

郑新立（以下简称郑）：统筹城乡发展是我国全面建设小康社会的重大战略任务。党的十七大指出，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。统筹城乡发展，要求构建起城乡一体化的发展格局。而构建这一格局的内涵，就是城乡建设规划一体化、城乡产业布局一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡公共服务一体化、城乡就业市场一体化、城乡社会管理一体化。这“六个一体化”的提出，既是基于我国这个传统农业大国和处于社会主义初级阶段的国情，又是对国外发展经验的参考借鉴，更来源于对科学发展观内涵和要求的理解和认识。

“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。《“十二五”规划建议》指出，要加快消除制约城乡协调发展的体制性障碍，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动；统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。中央的政策为“十二五”统筹城乡发展指明的方向。

“十二五”期间构建城乡一体化发展新格局，应注意把握以下几点：一是紧围绕转变发展方式这条主线。转变发展方式是我国经济社会发展的总要求、大方向，加快城乡统筹，推进城乡一体化发展，是转变发展方式的重要内容，构建城乡一体化发展格局，就是要进一步把发展由重城市向城乡并重转变，由重工业向工业和农业并重转变，由重发展向发展和民生并重转变。二是整体把握和实施“六个一体化”。城乡建设规划、产业布局、基础设施建设、公共服务、就业和社会管理是一个有机的整体，彼此融合，相互促进。要按照“公共资源均衡配置”、“生产要素自由流动”的要求，统一谋划和推进各个“一体化”，有具体落实中虽然应有重点，最终要实现完整的“一体化”，这才是统筹发展的真正含义。三是突出中小城市在统筹城乡发展的作用。中小城市作为我国国民经济体系中的基本单元，上接大城市，下联广大农村，在统筹城乡发展中地位重要，作用特殊。中小城市幅员辽阔，行政区面积达927万平方公里，占国土面积的96.57%；总人口达10.07亿，占全国总人口的75.1%。中小城市城乡统筹发展做得好，对于我国推进现代化进程尤为重要。

记者：您对中小城市推进城乡一体化发展的现状有何评价？

郑：近年来，我国中小城市经济发展较快，2010年中小城市及其直接影响和辐射的区域，经济总量达21.02万亿元，占全国经济总量的55.34%；地方财政一般预算收入达14804.83万亿元，占全国地方财政一般预算收入的42.35%。同时，中小城市认真实施“以城带乡，以工促农”的思路，在发展中统筹城市和农村、统筹经济与社会、的能力不断增强、效果比较明显。尤其是“重城市，轻农村”、经济发展和民生建设不同步等问题正在得到有效克服和解决。许多中小城市不断创新思路和方法，建立有利于突破城乡二元结构的体制机制，积极探索城乡一体化发展的新路径、新模式，统筹城乡发展取得了突破性进展。

比如，在城乡建设一体化方面，规划实施了一大批道路交通、绿化、社会事业、电力能源、环境治理、水利等重大项目，城乡基础设施明显改善。城市化提高较快，2010年中小城市城市化率为31.7%，比上年增长1.6个百分点。以昆山市为例，2010年城镇化率达到74%，比2006年提高10个百分点。在产业布局一体化方面，2010年中小城市科学发展百强城市平均实现规模工业总产值1214亿元，同比增长31.2%；农业生产总值平均实现 51.6亿元，比“十五”期末增长 41.3 %；农业机械化综合水平平均达到 68.1 %，比五年前升高 12.8%。农业产业化带动面达到78.3%，比五年前提高10.1%。以双流县为例，2010年全县实现工业总产值859.54亿元，同比增长25.9 %。全县粮油标准化生产技术应用率达98%，农业产业化带动面达到到86.3%。在就业一体化方面，2010年科学发展百强中小城市城市全年新增城镇就业710230人，新转移农村劳动力 629100人；城镇登记失业率平均为3.76 %，比上年下降0.3个百分点。2010年中小城市城乡居民收入比为2.8:1（城镇居民可支配收入与农民人均纯收入比），比全国城乡居民收入比值低0.4个百分点。以长沙县为例，2010年全县城镇居民人均可支配收入21099元，农村居民家庭人均年可支配收入11179元，分别比上年增长14.9%和19.7%。在公共服务一体化方面，“十一五”期间，昆山市等十个科学发展典型城市共新建改建中小学校320 所；完成266 所社区卫生服务中心和2668 所村卫生室标准化建设。2010年，城乡社保医保覆盖率达94.87 %，比五年前增长12.84 %。

总的看，目前我国城乡分割的二元结构矛盾还十分突出，中小城市城乡一体化发展的水平还较低，区域之间、城市之间的发展还很不平衡，许多中小城市存在着发展规划性差，工业不强、农业薄弱、农村落后，城乡收入差距过大，经济发展和社会管理不同步等亟待解决的问题。比如，2010年中小城市的登记失业率为5.2%，比全国平均水平高出1.1个百分点。中小城市31.7%城镇化率远远低于全国47.3%的水平，这种差距还突出表现为水电路气等基础设施建设滞后，餐饮、住宿、房地产、金融、商业等服务功能薄弱，城镇建设与产业发展融合度不高，城镇化对经济发展的带动力和对农村转移人口的承载能力不强，等等。

记者：您认为构建城乡一体化发展新格局的突破口是什么？

郑：构建城乡一体化发展新格局，实现城乡统筹发展的核心是解决“三农”问题，实现城市和农村协调发展、同步发展、互动发展，没有农村的发展，就没有中国的现代化，没有农民的富裕，没谈不上全面建设小康社会。中小城市在统筹城乡发展中，必须紧紧围绕解决“三农”问题这一核心来谋划和推进城乡一体化发展。而推进城乡一体化发展，抓好城乡建设规划是基础和关键，中小城市应当按照“十二五”规划提出的“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”的城市发展原则，进一步完善包括市区和乡村在内的长远总体规划，统筹土地利用和城乡发展，合理安排城乡居民居住区、农田保护区、工业区、商贸区、休闲区、生态涵养区等空间布局，改变过去市区规划与农村规划相互分离的状况，用规划来统领和保障城乡一体化发展。

在全面规划的基础上，中小城市在城乡一体发展上应总体寻求重点破：比如：在同步推进城市化和新农村建设上求突破。城市化不仅是规模的扩张，更需要质量的提升，重在提升基础设施和公共服务水平，提高城镇的综合承载能力。要在城市化进程中加大以城带乡力度，加大农村基础设施建设力度，推进城市化和新农村建设同质化发展。在同步推进工业化和农业现代化上求突破。工业化是小城市经济发展的必由之路，要通过新型工业化进程，带动农业产业化发展，促进工农业融合发展。在同步推进土地和户籍制度改革上求突破。土地和户籍问题是统筹城乡发展的主要瓶颈。要在土地确权、土地流转、土地集约利用等方面加强探索，切实维护农民权益。同时，立足中小城市人口压力不的优势，积极探索突破户籍限制，促进中小城市人口自由流动，为农村富余人口转入城镇创新条件。

记者：您对“十二五”时期中小城乡加快城乡一体化发展有何建议？

郑：一是充分把握政策机遇。“十二五”规划指出，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。增强县域经济发展活力，发挥县域资源优势和比较优势，科学规划产业发展方向，支持劳动密集型产业、农产品加工业向县城和中心镇集聚，推动形成城乡分工合理的产业发展格局。根据“十二五”规划，国家还将在区域发展、产业发展、环境建设等方面出台和完善相关政策措施，中小城市要利用好国家的各项政策，抓住发展机遇，加快推进城乡一体化发展。

二是因地制宜抓统筹。中小城市数量众多，区位不同，发展条件和层次不同，实施城乡一体化发展，既要善于学习借鉴他人的经验，又要从实际出发，走适合本地特点的发展路径。各地基础好的中小城市要整体推进城乡一体化发展上水平，探索形成统筹城乡发展的新模式、新道路，为其它城市做示范。

三是突出制度创新。制度是根本，中小城市统筹城乡发展，关键在于制度创新，用好的制度把城乡一体化发展的事项和程序固定上来，并保持制度的权威性和连续性，做到政府换届，制度照常运行。双流县在城乡一体发展上改革力度大，以“三个集中”为切入点，全面推进“六个一体化”发展，统筹城乡发展走在全国前例。而双流成功实践的一条基本经验是勇于改革创新，建立健全了一系列城乡一体发展的体制机制，特别是在土地和户籍制度改革上要争取新的进展。

四是高度重视资源环境问题。资源富足和环境优良是中小城市的比较优势，中小城市在发展中既要发挥好这一优势，又要保持好这一优势。推进城乡一体化发展，必须把节约资源和保护环境放在突出位置，尤其是在城乡建设、产业发展上要坚持提高资源利用率，努力推动绿色发展，实现可持续发展。

五是抓好民生建设。推进城乡一体化发展，根本目的是让群众共享改革发展成果，提高居民的生活水平。关键要抓住就业和社保两环节，重点是解决好农村富余人员的转移就业问题和农民的基本社会保障问题。加大公共财政的惠农力度，探索市场化的支农服务措施，努力缩小城乡群众的生活差距。

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