加快我市城乡统筹发展的几点思考

为学习外地统筹城乡发展的经验，前一段时间，市委政研室、市委农办、市国土资源局等部门组成联合考察组，赴成都、重庆、合肥、苏州、杭州、宁波、上海7市进行了考察。这7个城市中，成都、重庆是国家统筹城乡综合配套改革试验区，其他5市在统筹城乡方面也积累了丰富的经验。

成都等市都把统筹城乡作为解决“三农”问题的根本出路和推动科学发展、和谐发展的战略举措，在思想观念、工作思路和体制机制方面大胆创新、积极探索，形成了城乡同发展共繁荣的良好局面。一是工作氛围浓。7市统筹城乡发展不断取得实质性突破，关键是各级党委、政府领导高度重视，上上下下形成了思统筹、谋统筹、抓统筹的良好氛围和强大合力。为把统筹城乡发展的各项措施落实到位，各市普遍建立了强有力的领导和工作推进机制。二是规划起点高。各市坚持规划先行、政策设计先行，把市域内的城乡建设和经济社会发展作为一个有机的整体统筹考虑，形成城乡一体发展的科学规划体系。三是运作方式活。在切实加大“三农”投入的同时，各地通过财政资金捆绑使用，土地收益返还，建立市场化投融资平台等方式多渠道筹措资金，利用市场机制解决“钱从哪里来”的问题。主要经验集中在涉农资金捆绑使用，用活土地政策，搭建政府主导、市场化运作的投融资平台三个方面。四是改革力度大。各市抓住重点领域和关键环节，积极探索，锐意改革，城乡二元结构开始“破冰”。在农村产权制度改革方面，成都以“还权赋能”为核心，积极开展农村承包地经营权、集体建设用地所有权和房屋产权确权工作，目前94%的村已开展了确权颁证。去年10月成都市农村产权交易所正式挂牌成立，建立了全国首家农村产权综合交易平台，全市实现农村产权流转4.8万宗，涉及金额22.9亿元。上海农村产权交易所于9月18日正式揭牌，首日即推出140宗挂牌项目，交易金额达3.5亿元。各地农村产权制度改革方面的探索，加快了农村要素资源的价值显化，对于打破城乡二元市场体制，解放和发展农村生产力，具有重要的基础性作用。在集体经济股份合作制改革方面，杭州、苏州、宁波、上海等市把集体资产和集体建设用地量化到人，推进股份合作制改革。苏州到2008年底已累计建立农村社区股份、土地股份、农业专业等三大合作组织2512个，持股农户达到80%，全市村级集体收入平均达到339万元，农民人均纯收入中的财产性收入占到30%，农民收入实现了多元化。在就业、医疗和社会保障制度改革方面，各地高度重视改善民生，致力于打破城乡二元福利鸿沟，推动城乡公共服务均等化。在推进近郊农民市民化方面，各市解放思想，积极探索，不断创出新的改革举措。杭州市在城中村改造中，按经济适用房政策为农民建设“两证”齐全的住房，农民以土地“换户籍、换住房、换社保”，享受“同城待遇”，实现了近郊农民的真正市民化。

近年来，我市在统筹城乡发展方面也取得了显著成效，但与成都等市相比，在规划体系、改革力度和发展氛围等方面都还有一定的差距。统筹城乡发展是解决“三农”问题的根本途径，也是事关省会现代化建设全局的重大战略。党的十七届三中全会为农村改革发展指明了方向，全运会的成功举办更极大地鼓舞了全市上下推进省会现代化建设的信心与决心，我们完全有基础、有条件在统筹城乡发展上迈出更大步伐，加快形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

1.坚持规划先行，科学制定统筹城乡发展规划。规划是统筹城乡发展的龙头。目前，我市城市发展总体规划正待国务院批复，土地利用规划修编进入关键时期，国民经济和社会发展“十二五”规划即将启动。要抓住有利时机，按照市委常委学习实践科学发展观活动整改方案的要求，抓紧研究出台统筹城乡发展规划纲要，明确统筹城乡的总体思路、目标任务和方法步骤。在此基础上，坚持“全域济南”理念，启动城乡一体化规划编制工作，着力创新省会发展的空间开发形式，完善科学发展的体制机制，促进城乡互动发展共同繁荣。城乡一体化规划要与城市总体规划、土地利用规划和经济社会发展规划实现“四规叠合”，确保一张蓝图绘到底。需要尽快解决的一个问题是，土地利用规划必须与城乡建设规划实现无缝对接。按照国土资源部和省厅要求，今年年底前要完成全市土地利用规划修编。就市区而言，国土部门已将土地利用规划与城市总体规划进行了有效衔接，但三县一市由于认识上的差距，有的只在搞土地规划而没有跟上城乡建设规划，如果两个规划衔接不上，将对今后十年的建设与发展产生严重制约，影响城乡一体化进程。

2.以土地综合整治为抓手，积极推进新型社区建设。新型社区建设是统筹城乡工作的重要切入点，利用增减挂钩政策搞好土地综合整治是推进新型社区建设的“金钥匙”。应突出抓好四个环节：一是科学规划。我市村庄建设用地总面积107万亩，据测算，搞好新一轮村庄规划建设，可节约土地50万亩，借助挂钩政策，能为农村建设与发展提供数百亿元资金支持，这也是解决城市化进程中用地指标不足问题的主要途径。当前，国土与规划、建设部门应在进一步完善镇村体系规划的基础上，抓紧编制全市土地综合整治和新型社区建设专项规划。二是分类指导。按照减少农民来富裕农民、缩小农村来繁荣农村的思路，创新以“三化”带“三农”的体制机制，对410平方公里中心城规划区内的村，借鉴杭州市的做法，结合城市综合体的发展，按照城市社区模式建设新型社区，推动农民向市民转变，加快融入中心城区，使之成为城乡一体化发展的先导区，避免城市化进程中出现新的城中村和棚户区；在其他县(市)区，借鉴合肥的做法，创新农业农村现代化的路径，选择一个有条件的乡镇开展新型社区建设试点，以“三个集中”为目标，引导农民向城镇和中心村集中，农业向生产规模化和产业多元化转变，实现农民生活居住和生产方式的根本转变。三是典型引路。省国土资源厅已将平阴县列为全省土地综合整治8个试点之一，并与县政府签订了共建协议。正在实施的“孝直万亩土地综合整治和新型社区建设”项目涉及2万余农民、3万亩土地，将把产业相近的21个村规划合并为3个社区，可置换用地指标5000多亩。应将这一项目上升为市级重点项目，加快实施进度，为面上推广积累经验。四是搞好结合。新型社区建设要与新农村建设“十大行动”相结合，与农村住房建设和危房改造工程相结合，与发展现代都市农业相结合，真正成为统筹城乡发展的新平台。要形成农村抓新型社区建设、城区抓城市综合体发展的生动局面，掀起全运会后全市投资、建设与发展的新高潮，使农村新型社区和城市综合体成为省会经济社会更好更快发展的两大增长极。

3.加快重点领域和关键环节改革，增强城乡经济社会发展活力。改革是统筹城乡发展的动力。必须在有条件的领域和环节上先行突破，尽快形成制度化成果，打破城乡二元体制障碍。一是积极推进土地管理制度改革。统筹城乡发展，需要一些基础性的制度变革，尤其是要改革土地管理制度，激活农村发展的内在动力。用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，研究挂钩指标在市域内调剂使用的具体办法，明确不同区域挂钩指标的补偿标准，为新农村建设筹措足够的资本。建立城乡统一的建设用地市场，国有土地与集体土地一个市场、两种产权、统一管理，优化城乡土地资源配置。二是加快农村产权制度改革。积极开展农村土地、房屋等确权登记工作，为广大农民拥有的“三大产权”(宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权)进行流转或交易创造基础条件。搭建农村产权交易平台，探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的路子，加快农村土地流转和富余劳动力转移，让有条件的农民离土离乡持股进城，打破城乡市场壁垒，发展和解放农村生产力。三是加快农村投融资体制改革。整合涉农政策资源，调整优化财政资金投向，把各种政策性资金统筹捆绑使用。积极探索财政资金与信贷资金配套使用的新模式，成立现代农业发展投资公司等平台，研究奖励和补助办法，调动金融机构和社会投入的积极性。凡是能够进行市场化运营、产业化发展、社会化投资的，都应鼓励社会资金进入，使农村经济发展由政府投入为主转向社会投入为主。四是促进城乡公共服务均等化发展。打破城乡二元结构，重点是要消除附加在户籍制度之上的教育、医疗、就业、社会保障等城乡福利鸿沟。近年来，国家在农村社会保障体系建设方面的新政策、新措施陆续出台，我们应在制度设计上先行一步，抓住城乡就业服务、城乡居民基本医疗保险和基本养老保险等重点领域，以城乡统筹的思路探索建立城乡衔接、逐步并轨的政策制度框架，实现城乡公共服务均衡化发展。特别是在解决失地农民和具有我市户籍的农民工问题上，要防止出现新的“城乡二元”。

4.进一步加强组织领导，营造统筹城乡发展浓厚氛围。成立统筹城乡发展领导小组和工作机构，形成强有力的工作推进机制。结合即将进行的新一轮机构改革，突破二元分割，调整部门职能，建立统筹城乡一体化发展的大部门管理体制，切实解决部门之间推诿扯皮、各自为战的问题。充分调动和保护县区、基层推进改革发展的积极性、创造性，并给予方向性指导，形成实践基础上的纠偏机制。抓住全运会后全市上下心齐劲足的有利时机，引导各级领导干部牢固树立城乡一体、统筹推进的发展理念，努力开创省会现代化建设新局面。