蜂鸟网流氓摄影:4%：教育事业科学发展的重要保障

www.jyb.cn　2010年09月21日　作者：高靓　　来源：《中国教育报》——中国教育新闻网

　　■教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。

　　■要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。

　　■各级政府要优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。

　　■提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％。

　　——摘自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》

　　4%：教育事业科学发展的重要保障

　　■本报记者 高靓　　　　

　　CFP供图 4%，政府提出的目标，百姓心中的期盼，教育优先发展的保障

　　建设人力资源强国离不开教育经费投入的有力支持。中共中央、国务院近日印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，专章论述了未来10年教育经费的保障问题，再次将国家财政性教育经费支出占国内生产总值（GDP）比例达到4％写入教育发展目标。4%是一个牵动国人神经的数字，目标如何落实则几乎成了中国教育界和社会公众的一个情结。

　　历程：17年来教育经费不断增长

　　“4%是基于国际标准和我国国情提出的，具有科学性和前瞻性”，提起4%的由来，我国著名教育经济学专家、北京师范大学首都教育经济研究院院长王善迈教授肯定地说。古稀之年的他正是4%目标从诞生到今天再次写入教育规划纲要全过程的见证者。

　　据王善迈回忆，在邓小平的直接授意下，1983年中央政治局下达任务，要研究政府教育经费在国内生产总值中占多大比例比较合适。随即，一个由他和厉以宁等十多位资深教育经济专家组成的课题组成立了。

　　专家选择了39个对象国进行比较研究，历时两年研究得出结论：按照邓小平提出的2000年中国人均GDP达到800到1000美元标准和当时的实际汇率计算，到2000年中国政府教育支出占GDP的比例应该是3.87%。

　　王善迈说：“当时我们专家组作过一个表态：教育部、财政部和国家计委提出的观点我们都不采纳，作为专家，我们希望给出研究的客观结果。”后来经过上下反复研究，许多部门共商，中央政治局决定，提出国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例到2000年末达到4%，并将这一决定最终写入了1993年的《中国教育改革和发展纲要》。这就是在中国教育史乃至在中国公共财政决策史上都非常著名而有争议的教育经费占GDP的4%的由来。

　　作出“4%”的决策并不容易，因为一直到1992年，中国的国内生产总值不过区区2.6万亿元人民币，以当时的汇率计算，不到2900亿美元，和当时世界500强企业中前10强一年的总营业额差不多。按当时的人均GDP来算，不到2100元人民币，这些钱既要维持老百姓的吃饭问题，又要解决经济建设和国防保障问题，提出要从中切出4%给教育，确实需要前瞻的战略眼光和集体共识。

　　实现“4%”的目标，就更不容易。全国政协九、十届政协委员、北京航空航天大学原校长沈士团有个出了名的外号——“4%专业户”。自1998年当选为九届政协委员以来，他每年的提案都有一个相同的主题：国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例应该达到4%。

　　事实上，自从作出庄严承诺的那一天起，4%的目标始终受到党和国家的高度重视与关注。1995年《中华人民共和国教育法》以法律的形式明确提出要保证“三个增长”，即各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

　　2006年，全国人大审议通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政性经常收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。

　　党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，4%是《决定》中唯一一个数字性目标。

　　正是因为存在这样的目标，我国的教育经费绝对值一直保持逐年较快增长，财政性教育经费占GDP的比例总体持续增长。在4%目标提出的次年即1994年，国家财政性教育经费绝对增加额由前一年的139亿元猛增到307亿元。2008年，全国财政性教育经费总量达10450亿元，是1993年的12倍多。

　　我们离4%还有多远？自目标提出至今，人们不断追问。记者发现，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，这个不断转动的时间指针终于定格，清晰地指向了2012年。从模糊的“20世纪末”、“逐步实现”，到明确的“2012年”。文件中几个字眼的变化，不仅显示了决心，也显示了信心。

　　根据教育部、国家统计局、财政部全国教育经费执行情况统计公告，2008年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.48％，我们据离目标只有0.52个百分点。这到底是一步之遥，还是深沟巨壑？专家给出了不同的分析。

　　王善迈教授在研究中指出：1998年国务院曾决定为加快实现4%的目标，中央本级财政用于教育的支出连续3年每年增加一个百分点，此后又要求地方财政用于教育支出每年增加一到两个百分点。这一措施实施了5年，取得了明显效果。我国2007年财政性教育经费已占GDP的3.32%，今后每年增加0.3%个百分点，4%的目标即可实现。王善迈认为，提高各级财政支出中用于教育支出的比例还是有空间的，特别是在全国一年近万亿的土地出让金未纳入财政收入统计的情况下。随着社会主义市场经济的不断完善，政府职能“越位”、“缺位”、“不到位”的状况将得到进一步转变。

　　山东省教育厅副厅长张志勇认为：“农村义务教育经费的正常运转，包括学校建设、设施配备、公用经费、教师工资待遇等四个方面。目前初步解决了如何免除农村义务教育阶段学生杂费和保障农村中小学公用经费问题，而校舍建设、设施配套、教师工资待遇等经费保障机制有待建立。同时，随着中央和省级政府投资力度的加大，地方政府教育投入的‘挤出效应’也越来越严重。”

　　财政部副部长丁学东在今年年初举行的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》公开征集意见新闻发布会上表示：“因为财政性教育经费占GDP的比重取决对于财政收入占GDP的比重。我国2009年财政收入占GDP的比重是20.4%，低于各国平均水平10个百分点左右，制约了我国财政性教育经费占GDP比重的进一步提高。同时，我国正处于社会经济发展的关键时期，要求财政重点保障的，包括教育、农业、科技、社会保障、医疗卫生等重点支出项目比较多，而短期内提高财政收入占GDP比重的难度也比较大。因此，实现4%的目标还需要各级政府作出艰苦的努力。”

　　尽管我们有许多主观和客观的原因，与各国公共教育投入比例差距加大却是无法回避的事实。中央教育科学研究所教育政策研究中心刘俊贵研究指出，世界各国的公共教育投资比例在1960年至1975年之间增长最快，公共教育投资比例的世界平均水平从3.6%增长到5.5%，发达国家的平均水平从3.7%增长到6.5%，发展中国家的平均水平从2.3%增长到3.5%。2008年，中国人均GDP为22643元，折合3300美元左右。部分国家在人均GDP达到3000美元时，公共教育支出占GDP比例情况如下：马来西亚5.5%、泰国4.8%、南非5.7%、墨西哥4.9%、巴西5.1%。2008年，同为发展中国家且是人口大国的印度在第十一个五年计划中提出了6%的新目标。

　　达标心切，于是有人提出，可通过调整财政性教育经费口径来提高公共教育支出占财政支出的比重，如将军事院校和党校经费、政府教育管理部门的行政支出，甚至政府对各级各类学校无偿划拨的土地也计入财政性教育经费中。对此，王善迈教授表示坚决反对。“目前我国的财政性教育经费的口径已较有关国际组织统计的公共教育支出口径更宽。我国财政性教育经费包括：财政预算内教育经费（相当于国外的公共教育支出）；政府征收的用于教育的税费（主要是教育费附加）；企业用于所办中小学的支出；校办产业、社会服务收入中用于教育的支出等。其中只有政府征收的用于教育的税费可列入财政性教育经费，其余各项均不应计入其中。”

　　4%的目标怎样落实是社会各界关注的核心问题。可以看到，近年来无论在理论研究上还是实践工作中，已经产生了具有影响的案例。陕西省吴起县是实践的先行者之一。从今年春天开始，吴起县所有幼儿园开始实行“一免三补”，至此实现了从幼儿园到高中15年免费教育。不仅如此，该县年龄45岁以下人口进行各类技能培训也由政府“埋单”。4年里，该县教育经费投入累计达到8.5亿元。目前该县的初中升学率、高中普及率及学前适龄儿童入园率，分别达到99.47%、96.12%和96.45%。

　　按照吴起县县委书记冯振东的分析，“修一公里路大概需要投入5000万元左右，而让全县的孩子免费寄宿就读，每年的财政开支也是5000万元左右。要想提高全民素质，教育是根本，所以，这样的投入值得”。当然，所谓的一年5000万元，是指在校园建设、教学设施等固定投资完成后，免费教育进入正常运转阶段的投入。

　　我国的教育经费投入，中央、省、市、县各级政府均承担责任，同时明确规定省一级政府负责“统筹落实”，应起到缩小县域差距、实现区域内均衡发展的作用。2008年全国教育经费执行情况统计公告数据显示，中央预算内教育拨款本年比上年增长了49%，高于中央财政经常性收入约17.50％的增长幅度，这两个数字都远远超过绝大多数省份的经费增长比例。这意味着，今后4%目标的重点和难点在地方。

　　如果说，吴起县的例子还有一地的局限和特殊性，那么作为一个拥有3000多万人口的西部城市，重庆市教育经费投入已经连续几年实现了4%的目标无疑具有可借鉴性。重庆市市长黄奇帆道出了率先实现4%目标的秘诀：“重庆政府的预算里给教育20%，决算的时候，增收部分也给教育20%，只要做到这一条，4%一定实现，就这么简单。”

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布，恰好印证了重庆做法的有效性，其中明确提出各级政府要“严格按照教育法律法规规定，年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求”。

　　王善迈教授建议，“按照科学发展观的要求，应建立和完善对各级政府和官员的政绩考核制度。改变长期以来实际以经济增长为主要考核指标的状况，应将教育发展、教育投入等公共服务纳入考核内容。同时，各级财政收支乃至各级各类学校财务收支必须向社会公开，公开化、透明化是人大、政府、媒体、公众进行监督的前提。”

　　中央教育科学研究所教育政策研究中心刘俊贵则提出，“明确将政府土地出让收入的一定比例用于教育”。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》此次进一步明确了教育经费投入的责任。例如，“义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制”，“中央财政通过加大转移支付，支持农村欠发达地区和民族地区教育事业发展，加强关键领域和薄弱环节，解决突出问题”。

　　为了保证4%目标的顺利落实，财政部部长谢旭人给出三大措施，“第一，要把贯彻落实教育规划纲要作为当前和今后一个时期财政工作的一项重要任务，在壮大公共财政有效财力的基础上，对教育经费予以优先保障。第二，不断完善教育投入机制，着力促进教育公平。建立健全科学合理、可持续的投入机制，统筹兼顾。第三，突出重点加强科学化精细化管理，着力提高资金使用效益，建立财政性教育经费的绩效评价体系，探索建立符合教育发展规律，资金使用安全、便捷、高效的管理模式”。

　　强国必先强教，党和国家始终将教育放在优先发展的战略地位。胡锦涛总书记在全国教育工作会议上讲话指出，要“切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展、财政资金优先保障教育投入、公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”，要“大幅度增加教育投入”。

　　在党和国家的高度重视下，在各级政府的不懈努力下，在教育规划纲要清晰的指引下，在所有关心教育的人群集众智之下，我们相信4%的目标一定能够实现；我们相信，从未来10年的长远发展看，4%之后还会有新的起点。

　　《中国教育报》2010年9月21日第4版