设计不合理的工业设计:对上海市推进城乡统筹和小城镇发展的几点想法

对上海市推进城乡统筹和小城镇发展的几点想法

国家发改委小城镇发展中心主任 李 铁

    许多年没有到上海郊区了。原以为上海市的发展一定会带动郊区经济和社会的发展，但是这次明显感觉到，上海市城乡经济社会发展的反差之巨大。毕竟二十年前，对上海郊区的了解主要是因为乡镇企业的发达，农民收入也是全国水平最高的。当时在一些高层的讨论会上，主要观点之一就是上海农民翻建新房的速度之快。可是这次看到的完全超出了我的想象，在途经的几个镇的农村，农民住宅的破旧已经远远落后于广东、浙江和江苏的发达地区。城乡收入差距和北京相比虽然略低，但是差距扩大幅度却大于北京。

    郊区基础建设的投资上，与北京相比也有较大的差距。通往城市郊区的高速公路和乡村道路水平不高，而且质量较差。甚至在高速公路主干线上，由于长期失修，造成的车辆颠簸也十分严重。

    是什么原因造成了如此的结果，据我所知，上海市政府也在为郊区的发展、小城镇的发展，花费了很大的精力和投入，从每个村的公共服务中心，就可见一斑。但是只要把政府的投入和农民自身的住宅以及村庄的基础设施相对比较，差距仍然明显，并值得进一步的反思。

    是不是发展思路出现了问题？

    九十年代末，我们试图在上海抓小城镇试点的时候，就注意到了上海市政府提出的“一城九镇”的规划。这次了解到了“一城九镇”的现状，发展的结果与当时的设计相距甚远。松江区的新城已经完全发展成了一个现代城市，当地政府领着我们参观的泰晤士小镇，俨然是一个城市房地产开发的样板。

    从调查中，从地方政府官员的座谈透露出来的发展思路中，我明显地感觉到，上海这些年对于郊区的发展，基本的出发点表现在三个方面。一是政府主导型的郊区发展思路，从市区一直到镇，制定发展规划的时候，一直在强调着政府的作用，政府的开发，政府的招商引资，政府的规范管理等等。二是城市主导型的郊区发展思路，把郊区作为城市的附属品，未来城市房地产开发和产业布局的预备空间。从“一城九镇”的发展思路上，清楚地可以看出，所有郊区小城镇的布局，要符合大上海的发展战略的要求。三是计划经济的主导思想，按照市政府有关部门提出的思路和计划性的投资和土地指标的安排，来解决郊区的经济社会发展和公共服务问题。

    从区（县）镇两级政府看，地方政府的官员在上级主导下的开发思路上，也存在着等政策的现象。特别是强烈地依赖于建设用地指标的放松，来带动工业或者房地产业的开发。

    从实际的发展趋势上看，上海仍然没有摆脱内敛式的发展趋势，投资的重点在城区和浦东新区。居民的消费趋向和住房投资选择，也在城区。最少从表面上看，上海似乎没有出现逆城市化的发展趋势，上海居民消费的郊区化现象还没有大规模地出现。在这样的情况，去理解城市和政府的主导型发展思路，可能也是造成上海市城市发展趋势过于内敛的结果。

    是不是上海的内敛发展趋势会可持续呢？

    从一般的城市化发展规律看，像上海这样规模的城市早就应该出现了外延型扩张，或者是郊区化发展的趋势。也可以把这种发展趋势归结为逆城市化进程。例如北京，在上个世纪九十年代中期，就已经出现了明显的逆城市化发展趋势，几个最明显的表现特征是，一是城市的退二进三政策，使得一大批原来处于城市中心的工业企业向郊区转移。二是城市房地产向郊区的扩展，虽然有摊大饼扩张的问题，但是许多原来作为郊区的小城镇，随着房地产的开发，逐渐地被纳入了北京市的城市化进程。三是消费的郊区扩张趋势，影响到郊区休闲旅游业的发展。

    国内城市发展向郊区扩张的趋势，在广州和成都也十分明显。广州的房地产开发，明显地向郊区延伸。而同时，外来人口郊区化的特征也比较突出。成都虽然房地产郊区化相比于北京和广州没有那么明显，但是成都居民郊区消费的热潮从上个世纪九十年代开始，一直影响到了全国。最为著名的就是“农家乐”，给农民带来了收入的大幅度增长。

    从国外的经验看，城市向郊区的发展也比较突出。东京向郊外发展，带动了郊区的房地产业的发展，也有利于城市人口的分流，降低了城市居民住房价格居高不下的压力。都市圈向郊区的休闲式消费扩展，也开展的十分火热。东京一个小时交通半径内的各种郊外休闲旅游发展也十分旺盛。城市发展到一定阶段，郊区化是一个必然过程。这已经被发达国家城市化的历史所证明。

    上海会不会出现郊区化的浪潮，我想可能也不会违背城市化发展的基本规律。但是，是适时推进，还是在进行着各种政策限制，也是影响到上海逆城市化进程的一些重要原因。从上海本身的动力来讲，原来的城市发展导向的郊区模式，也似乎要推动郊区化的发展进程。从另一方面看，最近几年，上海郊区农家乐的兴起，也说明上海居民的消费也在逐步由城区向郊区转换。另外，上海城区内高楼林立，房价畸高，从居住和消费环境上，也迫使市民化社会，开始寻求多样性的居住和消费形式，郊区从房价、空气和环境上，无疑是最好的选择之一。

    从以上经验和分析出发，上海市的发展一定会出现逆城市化的趋向，城市郊区化的趋势是不可避免的。如果站在城乡统筹的角度上看，内敛式发展的不可持续性，促使各种消费的动力必然向周边农村扩展，无疑是可能为将来的城乡统筹的发展和小城镇的发展带来最好的契机。

    应注意到市场力量在逆城市化进程中的作用

    改革已经进行了这么多年，实际上我们应该清楚地看到，市场所占有的资源已经成为经济社会发展的主导力量，在上海也不例外。因此在推进地区经济发展中，应该重视市场自身的调节作用，充分认识到市场的要素自发地流动的方向。有一部分可以通过政府宏观资源的有效配置加以引导，很大一部分市场资源和要素的流动，是按照市场的规则来流动，政府只能顺势而为。

    首先是上海市房地产开发的导向，虽然政府可以通过规划来引导，但是房地产商因为和市场需求联系的比较紧密，所以开发的选择和政府的目标不一定完全一致，甚至开发行为和导向，可能完全超出了政府的预期。国际上城市的发展由于每个城市相对的独立自治，政府干预的力量并不是很强。比如在日本，政府和房地产开发商的关系在于政府对开发前置的投资和公共服务设施配套有强制性的要求。政府的规划要求只是明确界定了哪里不能开发，并没有特别指定房地产开发区开发什么地方。而且政府的引导性投资往往是先行，例如地铁、公共交通、高速公路等。上海向郊区扩展，一定要注意房地产商针对于住房消费市场的选择。在这个基础上，才能制定合理的发展规划，政府的政策导向。

    其次是上海的市民消费也不是按照政府的要求来进行的。市民会根据自己的选择，到郊区或者是更远的地方进行休闲消费。以往市民的假期选择在家里休闲，或者是在长假期到外省去旅游。但是随着长假期时间的调整，城市居民收入的增长以及消费方式的改变，郊区未来的吸引力可能会大大增加。市民到郊区去消费如果是根据自己的意愿，那么意味着我们原来选择的小城镇的发展方向和我们制定的产业结构调整的规划，是不是也应该进行调整。

    再次，郊区的资源也是应该按照市场来配置的。我们只知道郊区产业分布的现状。但是对于可能兴起的各种适合城市休闲消费的市场，我们还没有足够的认识。过去习惯于政府安排或者政府所有的投资，可能在市场面前经营上不一定有竞争力，潜在的农民身上的潜力，或者是民营投资者的潜力，在未来一定会发挥更大的作用。在这种情况下，政府应该做什么，继续限制，还是积极引导。继续相信政府的规划，还是给市场留下足够的政策空间。

    还有，就是未来发展的主体，也就是市场的主体，应该是依靠社会，或者是民营的企业，或者是外来的投资者，或者是愿意到郊区投资的城市居民，或者是正在郊区生存的农民。面对这些市场的力量和分散的市场经营主体，政府该做什么，应该是我们在政策制定上引起深刻反思的内容。

    应该调整上海市城乡统筹和小城镇发展的思路

    调整上海市城乡统筹的发展思路其实并不复杂，因为政府职能转换就是要针对市场的选择，合理地调整政府职能的定位。如果按照这个思路下去，以下几个方面可能是我们重点调整的内容。

    要从政府主导型转向政府引导型。从过去政府包办的所有发展规划和思路上调整到，政府通过基础设施投入的导向，来引导市场投入资源的配置。这里最重要的是，要加大对郊区的基础设施的投入，特别是要把通往郊区或者其他省的交通设施进一步完善。要发挥交通设施的沟通和引导作用，比如说加大向郊区延伸的城市轻轨和高速公路的建设，使得市民的出行更加强方便。还有、诸如教育、卫生和其他社会资源的向郊区的扩展和延伸，允许一些教育卫生单位自主到郊区办学或者开办附属医院等。政府在鼓励市场要素进入农村的时候，更多地是要鼓励和允许，而少一些管理上的限制。

    要从城市主导型转向城乡互惠型。这样才能真正实现城乡统筹的经济和社会的发展目标。要鼓励城市居民到郊区消费，要允许农村居民到城市定居，这是双向要素流动的市场型选择。郊区的资源配置和产业经营的主体，有着郊区和农村的特点，这里不仅仅是为了城市服务，更多地是要通过吸引城市的要素到这里发展，来带动郊区产业的发展，带动农民收入的增长。当郊区的农民人均收入水平达到或者接近城市居民人均收入水平，上海城乡实现了同步发展，城乡经济和社会的统筹就会自然实现，上海市资源总体配置的空间、上海市发展的未来的潜力和社会资源整合能力就会大幅度地增加。

    要从计划经济的思维模式向市场经济转变。这里一是要充分尊重市场主体，认清市场的力量，而不是要政府统揽一切，按照政府的计划和方针办事情。从“一城九镇”规划没有完全落实，到自上而下地制定所谓的产业发展规划和对地方政府提出的投资增长目标的要求，实际上都面临到对于市场认识的缺位。过去政府可以通过土地垄断来控制开发，当耕地占用受到严格限制，影响了发展目标的实现时，政府计划或者规划就遇到了严重的挑战。因此要特别注意到，在当前的形势下，要把郊区未来发展的思路交给市场，要尽可能地调动所有的市场要素，来发展郊区和农村。要充分发挥农民、城市居民、外来投资多元化主体的作用。要给郊区未来的产业发展目标留有充足的空间。要让规划中尚没有认识到的小城镇和市场主体，在未来的发展中受惠，而不是通过规定动作，限制一些地方的发展，而忽视了这里潜在的市场资源。

    几点粗浅的不成熟的建议

    按照以上思路，我考虑为了推动郊区的发展，可能要在以下几个方面进行政策性的调整。

    增加未来几年对郊区基础设施投资的力度，重点解决交通、水电和给排水的设施建设问题，特别是对村庄整洁提出明确的具体的要求。可以学习北京的经验，要求所有有关部门的一把手带队去郊区调研，让他们了解上海城乡差距的现实，由各部门自己制定支持郊区的发展规划。把各部门的资源调动起来。

    应该学习天津经验，在郊区开展农村建设用地减少和城市建设用地挂钩。上海郊区的耕地占用已经遇到了刚性限制。但是集体建设用地的整理还有很大的空间。以往占地都是仅仅落实对农民的各项补偿，很少对农民的就业和定居进行通盘考虑。采用土地挂钩政策，就是让农民在城市开发中增加财产性收益。占用城市耕地不仅仅要解决耕地补偿问题，还要解决农民进入新居和搬迁问题。在上海，有条件实施土地挂钩政策，是因为上海的房价高，补得起，农民有需求。通过挂钩政策，既解决了新城开发用地短缺的问题，又推动了社会主义新农村建设，一举两得。

    应鼓励郊区的农民利用自己的承包地和宅基地，发展第三产业，大胆进行种植业结构调整。也应允许，农民在自己的土地上，通过转让、租赁或者承包等方式获得财产性收益。应鼓励城市居民到农村投入，参与农业的经营和开发，参与各种农家乐的经营方式，允许城市居民在和农民平等交换的原则上，租赁农村的耕地和建设用地，发展第三产业。

    要减少对郊区农村发展的各项限制性政策，要清理各类遗留文件，对那些有利于农民收入增加。有利于城乡经济和社会发展，有利于城乡统筹和推进城镇化进程，有利于上海的社会主义新农村建设的做法和尝试，无论是居民还是农民，无论是地方政府还是外来的多元投资者，都应该予以鼓励和支持。

    要给予农民在自己的土地上经营和发展的长期预期。对于已经规划但是无法实施的规划，应该予以重新编制。要减少笼罩在农民头上的规划限制的枷锁，允许农民在自己的土地上通过自身的合理规划，来调整产业结构，发展适应城市休闲消费的服务业。在农民使用自己的宅基地建房上，只要是符合政府规划的形态特点，允许农民增加空间来开办服务业，也应该允许城市居民到这里租赁农村用房开办旅游休闲服务业。

    要采取措施鼓励城市居民到郊区消费，把城区居民向外省的消费，通过短假期的调整，吸引到上海周边来。要发展上海的周末经济，搞好基础设施建设的同时，逐步放开居民购车政策。使城市居民能迅速便捷地在上海郊区休闲消费。

    要理顺市、区县和乡镇三级关系，要进一步下放权限，把发展的自主权交给基层政府。实行管理的责任和权限的一致。要允许地方根据自己的发展条件和资源配置，制定符合自己发展需要的规划，并有能力统筹资金和调配资源，针对性地进行基础设施投入和建设，吸引上海市的要素向郊区扩展。

    开展试点工作，学习各地先进经验，在郊区选择小城镇试点大胆试验。应允许一些试点根据自己的实际情况制定改革方案，针对不利于经济和社会发展的一些限制性措施，进行改革的试验和尝试。各有关部门也要下放权限，并充分支持试点的改革政策。

    改革开放三十年来，上海市在经济和社会的发展已经起到了带头作用，并把自己的经济和社会发展的方式辐射到了整个长三角地区，带动了全国经济和社会的发展。在当今城市化快速发展的今天，上海市如何适应形势，率先实现城乡统筹，实现上海城乡经济一体化，把城市化带来的好处，分享给郊区的农民，带动周边小城镇和农村的发展，真正实现“大珠小珠落玉盘”的卫星城发展模式，重要的是敢于改革实践，敢于发挥市场的作用，敢于让农民分享到城市发展的好处。