阳光房盖住游泳池:黑龙江创新行政管理体制与加强廉政建设的对策研究

创新行政管理体制与加强廉政建设的对策研究

更新时间：2009/1/5 11:28:06 查看次数[1405]
——“创新行政管理体制与加强廉政建设项目”课题研究总报告
黑龙江省纪检监察学会
黑龙江省纪委研究室
为通过加强行政管理体制创新促进廉政建设，黑龙江省纪检监察学会、黑龙江省纪委研究室经黑龙江省科技厅批准立项，开展了“创新行政管理体制与加强廉政建设的对策”项目研究活动。在项目实施中，根据党的十七大以及党中央、国务院关于推进行政管理创新和廉政建设的一系列重要部署，按照中央《关于深化行政管理体制改革的意见》要求，立足我省行政管理体制改革和廉政建设实际，借鉴国内外行政管理体制和廉政建设方面的有益做法，深入探讨行政管理体制创新的目标模式、对策措施及加强廉政建设的新思路、新途径，通过组织专家咨询论证、开展省内调研和国内学习考察、起草研究报告、进行成果研讨论证等措施，深入开展了项目研究活动。同时，为延伸项目研究领域，拓展项目研究成果，组织省直22个重点部门同步开展了“健全监督管理制度、规范权力运行”调研活动，通过对部门各项行政权力进行腐败风险分析、查找体制制度缺陷和监督管理漏洞、确定易发生问题的关键环节、重点部位及采取的手段途径，提出预防对策措施，形成了22份调研报告和源头治腐工作模式图，并综合形成了“创新行政管理体制与加强廉政建设的对策研究”项目总研究报告。
当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。推进行政管理体制创新，加强廉政建设，是以科学发展观统领政治体制改革和政治建设的重要举措，是深化行政管理体制改革，建设人民满意政府的重要内容。创新行政管理体制与加强廉政建设，二者相辅相成，不可分割，共同统一于惩防腐败体系建设和深化行政管理体制改革的总体部署之中。通过推进行政管理体制创新，进一步转变政府职能，提高行政效率和服务质量，加强勤政建设，为加强廉政建设提供体制和勤政保障；通过加强廉政建设，进一步健全行政权力监督制度，完善行政权力运行机制，规范行政权力行使，确保权力不被滥用，为实现行政管理体制创新、深化行政管理体制改革提供廉政保证。
改革开放以来特别是党的十六大以来，党中央、国务院高度重视和不断推进行政管理体制改革，极大地促进了行政管理体制创新和廉政建设，保障了经济社会的又好又快、更好更快发展。但从总体上看，现行的行政管理体制还存在一些与经济社会发展不相适应的方面。政府职能转变不到位、过多干预微观经济活动、行政权力运行和监督管理制度不够健全等问题仍然存在。建立与经济社会发展相适应的行政管理体制势在必行。党的十七大对发展社会主义民主政治，深化政治体制改革提出了明确要求，做出了明确部署。党的十七届二中全会又进一步提出了“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标。建立中国特色社会主义行政管理体制，重点是要通过创新行政管理理念，推进政府管理由“管制”走向“服务”，建设“服务政府”；通过理顺政府与社会关系，推进政府管理由“权力”走向“责任”，建设“责任政府”；通过创新政府管理制度，推进政府管理由“人治”走向“法治”，建设“法治政府”；通过创新政府管理方式，推进政府由“单向”走向“互动”，建设“廉洁政府”。这是我们创新行政管理体制与加强廉政建设的基本目标和现实要求，而要实现这一目标，迫切需要在发展行政民主、健全行政法制、强化政府服务、提高行政效率、加强行政监督、推进行政问责、加强公务员队伍建设等方面推进改革和创新，进一步转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为推进黑龙江省经济社会又好又快、更好更快发展提供有力的体制保障。为此，特提出如下对策建议。
一、发展行政民主，健全行政法制
推进和实现行政管理的民主化、法制化是我国现阶段行政管理体制改革的重要目标。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》把“必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调”作为深化行政管理体制改革的基本原则，提出要“加强依法行政和制度建设”，“规范行政决策行为，完善科学民主决策机制”。因此，实现行政管理体制创新和加强廉政建设的目标取向，必须着眼于努力克服目前行政管理中有碍于民主与法制的弊端，通过积极推进行政管理体制创新，促进廉政建设，切实提高行政管理的民主化、法制化建设水平。
（一）深化行政公开
1、拓展行政公开载体。要建立面向全社会公开的载体。重点围绕人权、事权、财权、物权公开，大力推广政务公告栏、政务发布会和政务信息专刊及电子屏幕、电子触摸屏、新闻媒体和互联网等政务公开形式；与群众密切相关的公用事业单位可利用张贴宣传单、设置公告栏、在新闻媒体现场解答等方式，公开工作内容、职责，办事依据、条件、程序、过程和结果，以及服务承诺、违诺违纪的投诉和追究。要建立面向特定服务对象的公开载体。根据服务对象的需求，不断拓展政务公开形式和内容，印制办事手册、办事指南、受理事项“一卡通”，公开相关决策信息和政策规定，设置文件、公报橱窗和服务引导员，开办快捷办理窗口和“绿色通道”等，为办税、办照、办证等不同服务对象提供优质服务。要建立方便群众办事的公开载体。推进行政审批信息化管理，实行网上申报、网上审批、网上公开，运用电子信息技术实施监督检查，构建廉洁高效的行政服务体系。
2、创新行政公开方式。要认真贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，实行法定公开，强化政务公开的依法管理，逐步实现行政信息公开、行政决策公开、权力运行过程公开、行政救济公开的法制化。要实行行政主体主动公开，将政府运行的组织、职能、程序规定、作决定依据的政策等信息向公众公开，使其了解政府的基本运作规则，有效监督政府行为。要实行依申请公开，根据群众意愿和要求，推广“点题公开”，公开的内容由群众来指定，群众想知道什么就公开什么，使公开内容更能体现和维护群众利益。
3、健全行政公开制度。要在完善和落实《黑龙江省政府信息公开有关制度（试行）》，推行政府信息公开的主动公开、依申请公开、考核和评议、责任追究四项制度的基础上，探索制定《黑龙江省政务公开条例》，将政务公开纳入法制化管理。要健全政府新闻发布制度，定期发布政务信息。要建立公开决策制度，对涉及面广、与群众利益密切相关的重要决策、重大项目安排、大额度资金使用等，要实行公开征求意见、组织社会听证和专家论证、进行公告公示等制度，保证公众对决策事项的知情权、参与权和监督权；除依法应当保密的事项外，重大决策的内容、依据、过程和结果都必须公开，增强决策透明度和公众参与度。要建立健全政务公开评议制度，把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围，组织人民群众对政务公开的内容、时间、程序、制度、效果等情况进行评议。要建立健全政务公开责任追究制度，对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对弄虚作假、侵犯群众民主权利、损害群众合法利益、造成严重后果的，要严肃查处。要加强配套制度建设，建立和落实政府信息公开争议解决机制和监督机制。
4、扩大行政公开范围。要深化政务公开工作，进一步扩展办事公开的范围和领域，围绕行政主体基本情况和决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项，不断拓展政务公开的内容。对涉及公民、法人或者其他组织切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与、反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的内容，应主动向社会公开。实行政府及其部门的重要政策、法规制定和重大建设工程立项等决策的依据、内容、过程、结果公开。建立完善政府投资项目公示制度、公开招标制度。
（二）推进民主决策与管理
1、健全行政决策机制。要通过推进政府机构改革，大力推进行政管理体制的改革创新，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在探索实行职能有机统一的大部门体制的同时，要探索建立行政机关决策职能与执行职能分开的行政管理体制；在各级政府及其各部门探索建立决策机构和执行机构，将宏观管理职责、重要管理事项划归决策机构负责，将大量的服务性、业务性事项划归执行机构承担；科学、合理界定行政决策权和执行权，保持权力行使的相对独立性和权威性；建立健全决策权与执行权有效制衡的制度，优化权力配置，强化权力制衡，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制；应有计划、有重点地选择一些行政管理体制改革基础较好的政府和部门，进行决策与执行分离的改革试点，总结、完善成功经验和有效作法，指导、推进这项工作的深入开展。要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，认真执行集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的决策制度；涉及经济和社会发展全局的重大决策、重大项目安排和大额度资金使用，以及重要干部的任用和国有资产的重组并购等，必须由领导班子集体研究作出决定；涉及专业性、技术性较强的重大决策事项，必须进行专家咨询和论证，保证决策的科学性、合理性。要把预防腐败同各项改革措施和政策的制定相结合，建立纪检监察机关提前介入机制，配合相关部门在研究改革措施和制定政策之时，把如何预防腐败作为重要内容统筹安排，做到未雨绸缪，防范在先。
2、完善民主决策程序。注重运用科学的程序规范决策行为，法定决策过程的方式和步骤，确保决策的民主化。进一步完善各级行政机关和行政负责人的决策权限、决策内容、决策形式，细化重大决策事项的提出、论证、审议、决定、公布以及实施的程序。重大问题必须提交政府常务会议讨论决定，涉及全局和长远的问题要提交政府全体会议讨论决定，对于存在意见分歧的决策事项，应采取署名投票的方式表决。要探索完善决策的前置程序。凡与社会公共利益、广大人民群众利益密切相关的决策事项，行政机关应当事先向社会公布决策方案，通过听证会、座谈会等方式广泛听取社会公众及利害关系人的意见。要建立决策跟踪评估机制，确定有关机构、人员或者委托有关研究机构，对决策内容，执行决策的体制、机制、方式，执行成本以及对经济社会造成的影响进行跟踪调查和评估，及时向决策层反馈调查评估结果，调整和完善有关决策。要按照“准决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，对违反程序和制度盲目决策，给国家、集体和群众利益造成重大损失的，应依法追究决策者的领导责任乃至法律责任。
3、加强民主管理。要进一步扩大公民参与行政管理、决策的渠道、范围和程度，健全公民对政府重大事项实施有效监督的制度和机制。对各级人大代表的官民比例进行调整，提高公民代表的比例，让更多的公民进入“最高权力机关”参政议政。要建立重大项目听证制度和公示制度，广泛听取社会各界和广大公民对重大项目安排的意见和建议。重大项目决策要经政府常务会议讨论通过，一些特大项目或社会比较关注的项目，需经同级人大或其常委会审议批准。要进一步完善民主议事机制，拓宽行政机关和领导干部联系群众的民主渠道，定期组织公民参与民主评议领导干部、民主评议政府职能部门和行业作风。加强与公民的民主协商对话，建立人民意见征集、重大事项通报、民意调查等制度，保证公民依法行使民主权利。
（三）积极推进依法行政
1、创新行政立法。要着眼于加快建设法治政府，加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。重点围绕加快廉政立法进程，完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度，应及时把那些经过多年实践成功有效的具体制度上升为国家法律法规，与时俱进地建立和完善廉政法规制度体系，不断消除工作的“空白区”，依法规范领导干部的从政行为，不断加大依法防腐治腐的力度。特别要注意提高法规制度建设的科学性，从规定“不准”向“不能”深化，既要规定“不准”怎样，更要制定相应行为的程序性规定，以增强法规制度的约束力。围绕建设社会诚信体系，建立政府机关和公务员信用承诺制度，建立和完善政府依法行政、诚信行政方面的地方性法规和省政府规章。制定出台规范征集、披露企业和个人信用信息、中介机构行为、征信行业和征信产品管理等方面的规章；建立个人信用征信及信用评级管理制度；健全失信惩戒制度和守信激励制度；整合有关部门和行业信用信息资源，建立综合性数据库，逐步形成信用信息共享机制。改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度；起草行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见；重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，注重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。
2、改善行政执法。要深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。减少行政执法层次，对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，应主要由市、县两级行政执法机关实施。要明确各部门的执法范围和权限，实行部门执法责任制，切实解决执法交叉、执法重叠和执法空白的问题，防止和克服执法中的推诿扯皮现象。要健全行政执法案卷评查制度，检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。要建立公开、统一的行政执法程序，严明执法纪律，规范执法行为。建立行政执法过错责任追究制，对违法、失职和不当行政的行政执法机关及直接责任人员，依法追究法律责任或予以行政处分。要强化行政执法监督，对行政执法主体进行全面清理，建立行政执法主体资格制度，确认并向社会公告行政执法主体，切实解决一些部门擅自执法的问题。
3、推进行政行为法治化。要依法规范政府职能，法定政府机构组织、职能、编制，科学界定政府各部门的职能。法定行政机关活动程序和应负责任，明确各级政府及部门主要负责人的法定地位、权责范围、行为模式，各级政府及领导干部的职权范围要明确有限，上级组织和个人不能代替或越级插手下级的行政事务。法定行政审批，科学规范审批程序，严格约束审批权限，最大限度地减少自由裁量权；法定行政收费，制定明确的收费依据、项目、标准；法定行政处罚，完善综合执法体制，制定具体明确的处罚规定；法定政府内部管理，规范政府各部门的办公设施、交通工具及福利待遇，公平合理配置政府公共资源。要加强规范市场经济秩序的立法。制定和完善土地批租、有形建筑、产权交易、政府采购等要素市场的法规，制定和完善中介机构的市场准入、执业行为及取消执业资格等方面的法规，强化法制约束力；进一步明确政府职能部门的监管责任，加大对市场主体的监管力度。要加强对行政执法情况的监督检查，对有令不行、有法不依的，坚决纠正和查处，保证政令畅通。
二、强化政府服务功能，切实提高行政效率
“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”是深化行政管理体制改革的重要指导思想。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。”并把“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”作为深化行政管理体制改革总体目标的重要内容。因此，加强行政管理体制创新和廉政建设，必须把推进政府职能转变、提高行政效率作为有效途径，通过政府职能的优化、勤政建设的加强，建设廉洁高效政府。
（一）进一步转变政府职能
1、进一步扩大市场机制发挥作用的范围和领域。按照中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》关于“推进现代市场体系建设及相关改革”的要求，注重运用市场机制改造传统的政府职能、行政模式和行政行为，更多地运用经济手段和市场机制管理社会和经济，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，健全完善行政权力易于介入环节的程序性预防制度，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，逐步实现政府职能行使的市场化。对政府控制的公共资源配置或财政性支出的投资和消费，实行市场化运作，将政府机关后勤事务、公用设施维护、无形资产管理等工作职能以多种形式推向市场。要在公共管理中引入市场竞争机制，打破公共服务供给的行业垄断，逐步取消各类配额指标和专控经营权，在资源开发利用、基础设施建设、公共服务等领域和有特许权的部门引入市场竞争机制。建立统一的公共资源交易平台，实行建设工程招标、经营性土地使用权出让、政府采购、药品采购、产权交易等事项统一运作，解决目前存在的部门分割、各自为政、管办不分、重复建设等问题，做到优化资源配置，强化监督管理。实行无标底招标、经评审的最低投标价者中标，对全部使用国有资产投资或国有资金为主的大中型建设工程项目实行工程量清单招标，努力与国际惯例接轨。
2、加强对行业组织和中介机构的规范管理。要认真贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》关于“加强对社会中介组织、行业协会的监督管理”的要求，严格中介机构法人资格认定，凡挂靠政府部门的市场中介机构必须全面脱钩。把土地、建筑、产权交易等要素市场从政府有关部门分离出来，使之成为独立的中介机构。要加快中介组织立法，研究制定黑龙江省中介机构管理办法和行业协会管理办法及相关的法规制度，制定和完善中介机构的市场准入、执业行为及取消执业资格等方面的法规。对行业组织和中介机构的违规违法行为进行严厉的经济处罚和法律制裁。要建立行业组织和中介机构“不良记录”档案，实行信用评级管理制度，推进行业组织和中介机构的健康发展。
3、完善政府的社会管理和公共服务职能。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。实施政府职能公共化、公共服务多元化战略，改变以往政府包揽公共服务的作法，政府一些服务性职能向社会转移，授权给独立的社会团体、行业组织、中介机构以及民营企业、私营部门，形成以政府服务为主体、非政府机构为辅助的多元社会管理和公共服务格局，建立政府与社会的合作伙伴关系。要积极探索以公众为导向、由一个政府服务窗口向社会提供系列服务的途径，重点抓好行业服务中心建设，进一步完善服务功能，增强行业服务中心的相对独立性，优化和简化办事程序，建立服务与监督相协调、政务服务与社会服务相融合的综合性办事大厅。
4、建立政府服务提供的责任机制。要围绕“加快政府职能转变”，合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。要积极推动责任政府建设，推行行政问责制度，健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。健全完善集政府服务制度、服务承诺、服务问责为一体的制约机制。政府部门应将服务内容、标准、程序、时限、责任等公开向社会作出承诺，承担违诺责任。要实行政府公务人员“首问负责制”，加大对政府及其公职人员失信、失查、失职行为的行政责任追究和经济责任追究力度，建立法定权力与法定责任相一致的政府管理机制。
（二）改进行政管理方式
1、深化行政审批制度改革。以依法行政、建设法治政府为目标，认真贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制。进一步减少和规范行政审批事项，对保留的行政审批事项，加强后续监管。认真规范审批的内容、程序、条件、时限、收费等，并向社会公开。建立健全行政审批公示制度；对关系国计民生和社会公众利益等重大审批事项，积极推行社会听证制度；对专业性和技术性较强的审批事项，实行专家审查、咨询论证制度；按照“谁审批谁负责”的原则，建立和完善行政审批责任追究和检查监管制度；通过制定和实行层级监督及内外分权等制度，最大限度地减少审批人的自由裁量权和审批随意性。
2、推进行政审批服务中心建设。建立省级行政办事中心，对能够进入办事中心的行政审批、行政事业性收费项目，实行“一站式”办公、“一条龙”服务，规范运行机制，扩大服务范围，实现“审批名称、审批数量、审批程序、审批标准、审批时限”五统一。
3、加快电子政务建设。要围绕推动政府职能转变和政府流程的优化，加强政府机关内部公务处理电子化建设，在公文处理、视频会议、流程监控、信息服务、档案管理等方面推行电子化公务处理，改进办文、办会、办事方式。建设和整合统一的电子化政府网络平台，加强政府网站功能建设，建立电子政务标准化体系，探索运用网络信息技术，优化政府组织结构、简化工作流程和提高政府效能的途径。要建立电子化政府标准化体系，完善网上申报、网上许可、网上招标、网上采购、网上投诉等双向互动内容，进一步改进政府管理。经过几年的努力，基本实现政务信息资源数字化，内部办公无纸化，对外审批服务网络化，政府公共服务电子化。要逐步将电子政务纳入法制化管理轨道，推进电子政务进程，提高政府工作效率和质量。要逐步建立电子监察系统，推动政务公开实现规范化、制度化和现代化。
（三）努力提高行政绩效
1、降低行政成本。针对当前行政机关行政成本过高，用于会议费、招待费、差旅费、车辆费等方面的支出，严重影响行政效率提高的实际，把积极推进职务消费货币化改革，作为降低成本、提高效率的有效措施。要通过推行职务消费货币化改革，调整干部的行为取向。逐步取消现有的公务用车，按级别工作性质对公务员实行货币化补贴；规范领导干部异地任职住房使用办法，逐步实现领导干部异地调动住房公寓化。要改革现行的会议费、招待费管理办法，实行定额包干，节余留用或补贴办公经费；改革差旅费管理办法，到不同地区出差，给予不同标准的差旅补助，节余归己，超支自理。要在落实《黑龙江省省直机关和事业单位差旅费管理办法》的基础上，进一步完善措施，充实内容，将规范性文件上升到法规层面，实行依法管理。
2、建立规范化的行政绩效评估体系。“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”，是中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的任务。要坚持以科学发展观和正确的政绩观统领行政绩效评估，遵循优化行政决策、改进管理方式、降低行政成本、提高行政效率、增加行政效益的思路，科学设计和确立行政绩效评估体系，细化政府的职能定位，明确行政绩效评估内容、评估标准、评估对象、评估主体、评估方法。研究制定《黑龙江省干部实绩考核评价标准》，结合《公务员法》的贯彻实施，制定出台《黑龙江省国家机关公务员考核办法》，加大公务员考核力度，强化对公务员的激励和约束机制。选择比较易于进行量化评估的部门和单位，先行开展行政绩效评估工作，以便从中取得经验，带动一般。要完善行政绩效评估机制，建立多重绩效评估体系，在以行政系统内部行政绩效评估为主的基础上，借鉴国外经验，积极探索内外结合、多元评估的行政绩效评估途径，建立由人大、政协、监察、审计、相关专家学者、社会中介组织组成的评估机构；探索建立非政府组织行政绩效评估体制，将政府绩效的评估委托给独立的民间研究机构、学术机构或非公企业，扩大社会和公民的广泛参与。要充分发挥行政绩效评估结果的作用，将其作为行政机关及其公务员业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。
3、加强行政效能监察。要针对优化发展环境、重大公共投资项目和群众关心的热点问题开展效能监察，对影响依法行政和行政效能的突出问题进行集中整治，解决群众反映强烈的不作为、慢作为、乱作为等行政效能问题。在省及市（地）建立行政效能监察机构。健全完善行政机关工作人员效能告诫办法、行政决策过错责任追究办法等行政效能建设规章制度，加大对影响行政效能问题的处理力度，切实解决政出多门、程序繁杂、效率低下、不给好处不办事、给了好处乱办事等突出问题，提高行政效率，营造良好的发展环境。
三、加强行政监督制约，形成权力正确行使的有效机制
加强对行政权力的有效监督和制约，既是深化行政管理体制改革的重要任务，也是构建惩防腐败体系的根本要求。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“健全对行政权力的监督制度。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的民主监督。加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。高度重视新闻舆论监督和人民群众监督。”中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》要求“完善监督制约机制。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，最大程度地减少权力‘寻租’的机会”。因此，要把对行政权力的有效监督、有效制约、有效规范作为推进行政管理体制创新的关键环节，健全完善行政权力运行监控机制和制度体系。
（一）建立有效的权力运行机制，确保权力的正确行使
1、建立科学的权力配置机制。要积极推进行政权力的依法配置，科学规范职能，合理设置机构，优化权力结构。通过推进政府机构改革，合理划分政府及各部门的权力范围，进一步明确职责权限，实行政策和规则制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离，调整政府组织结构，科学设定机构职责。对实权部门的实权岗位，要依法配置、限定、规范执法权、审批权、行政裁量权，有效限制官员的自由裁量权。要坚持分权和相互制衡，对权力运行过程要实行决策和执行、检查和处理、审批和监督等权力的合理分解分离，各环节办事人员实行“AB角”制，既要保证工作人员不缺岗、不漏岗，又要保证各项权力之间相互协调、相互制约。
2、建立规范的权力运行机制。要加强行政程序立法工作。在权力运行的每一个环节上，特别是涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，以及国有资产的重组并购等，都应作出程序方面的规定，明确规定行政机关行使权力的方式、方法和步骤，严格规范行政机关的行政行为，使权力运行的决策、执行、监督等环节在时间上相衔接、在功能上相协同。严格限制自由裁量权，突出司法审查对自由裁量行为的控制，从法定程序上对自由裁量权给予必要限制，把本应由市场调节发挥作用的政府权力返还于市场、企业和人民群众，由市场调剂供求关系，以减少某些人利用管钱、管物、管产销的权力牟取私利。积极改革实施行政许可的体制和机制，对由两个以上部门依法分别实施行政许可的，要积极探索统一办理、联合办理、集中办理行政许可。要本着化繁为简的原则，强化对行政许可行为的规范管理，进一步优化工作流程，尽可能减少并明确规定承办事项所需的条件，缩减办事环节和办事时限，压缩自由裁量权的空间，严格制定每个办事项目的工作流程。加强对行政许可的监督，建立健全公民、法人和其他组织对违法行政许可决定的申诉、检举制度，及时发现、纠正违法实施行政许可的行为。
3、建立严密的权力制衡和监控机制。要强化廉政风险预警，建立领导干部不廉洁问题警示诫勉制度。针对腐败高风险部位和关键环节，根据不同部门、行业特点，细化量化预警指标，列出一些“值得注意”和“需要警告”的具体行为表现，发现问题及时警示，有了问题及时处理，做到小错即纠、小过即问，防止小毛病发展成大问题。积极推进廉政监督载体和方式创新，对领导干部定期进行廉政考核，建立领导干部廉政预警机制、廉政情况评价体系和廉政信息管理系统。要设立专项基金，鼓励支持人民群众揭露腐败问题、腐败分子，褒奖反腐败勇士。要建立权力与利益脱钩机制，尽可能消除行政机关及其工作人员因利益驱动而产生的腐败问题。
（二）完善行政监督体系
1、完善立法机关行政监督。认真实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，强化人大监督机制，发挥人大及其常委会的依法监督作用。认真听取和审议有关工作报告。加强对政府法规、规章的备案审查，监督特大项目决策、大额度资金审批，审查财政预算和执行、国民经济和社会发展计划。在各级人大常委会中设立廉政监督机构，专门监督由它产生的政府组成人员的廉洁守法情况，对为政不廉者依法给予撤职或罢免。要赋予人大常委会廉政监督机构的监督权和监督处置权，进一步明确各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等监督权力，通过建立健全听证制度、弹劾制度、重大问题决定权以及主要责任人引咎辞职等制衡机制，增强人大监督的处置手段和力度，更好地发挥监督作用。建立政府及其监察机构向人民代表大会或其常务委员会报告工作制度，实行人大代表质询制度和评议部门制度。要建立对各级行政机关首长人民代表信任制度，由任免机关定期或不定期地组织人民代表对这些行政机关首长进行信任投票，如果本行政区域内多数人民代表对其表示不信任，则应及时采取警告、停职等措施，促其廉政勤政。完善加强国家权力机关对行政机关和司法机关的监督体系建设，科学划分职能，健全监督工作机构和监督手段，增强监督效能。
2、完善行政机关内部监督。充分发挥监察、审计等专门监督的作用，特别要强化纪检监察机关的专门监督。各级纪检监察机关对各级政府及其部门执行廉政责任制度过程实施监督管理，逐级普遍建立行政首长廉政档案，全面记载其执行廉洁从政情况。要积极推行谈话制度。对国家工作人员提拔任职时进行廉政谈话，发现不廉洁行为时进行诫勉谈话，群众有反映时进行警示谈话。要进一步坚持和完善行政首长述职述廉制度，行政首长上任就职时必须做出廉政承诺，年终必须向上级党委和纪委写出廉政情况报告。认真执行行政首长家庭财产报告制度，报告本人、配偶以及由其抚养的子女的家庭财产，包括：大额现金、存款、有价证券、房产、汽车、债权债务等主要家庭财产。要开展廉政监察，监督检查国家工作人员廉洁从政情况，加强对国家工作人员尤其是行政首长“八小时之外”的监督，实行行政首长“八小时之外”重大事项报告制度，建立警示谈话制度和行政首长丑闻自动辞职制度，依法监督、惩戒、纠举国家工作人员利用职权非法攫取各种利益的腐败行为。
3、完善社会力量的监督。加强政协的民主监督，促进政府机关改进工作。进一步拓宽政协委员反映社情民意的渠道，实行政协委员向政府主要领导直接反映重要情况、提出重要建议的“直通车”制度，完善协商议政、提案、视察等政协委员履行职能的有效形式。充分发挥各民主党派、工商联、无党派代表人士的民主监督作用，通过情况通报、重大问题协商、参政议政、征求意见等方式，听取各界人士对党员领导干部在行政行为、工作作风、廉洁自律等方面的意见和建议。注重发挥特邀监察员的作用，组织他们积极参与反腐倡廉的监督检查工作，扩大民主监督的渠道。加强群众监督，实行群众代表定期评议行政机关制度。健全信访举报制度，建立专用的举报电话、举报信箱和网站，方便群众举报；鼓励实名举报，对实名举报的必须给予回复；保护举报人的合法权益，对举报查实的给予物质奖励；建立健全受理群众举报违纪违法问题的工作机制，采取听证等形式解决疑难信访问题。要注意发挥社区监督等有效载体的作用，积极探索在城市社区建立纪检监察组织，在城市社区居民中聘请党风政风监督员、信息员，构建覆盖严密的监督网络体系。加强和改进新闻舆论监督，认真贯彻落实《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》，重视和支持新闻媒体正确开展舆论监督。政府的政策规定要在新闻媒体上公开发表，切实发挥大众传媒的监督作用，建立完善新闻舆论监督法规，赋予新闻媒体以独立的地位和权威，对典型事件、典型案例和群众关心的热点问题进行跟踪监督，推动权力机关提高效率，履行职责，使新闻媒体成为监督权力的重要载体。
（三）创新行政监督方式
1、强化层级监督。建立完善行政问责制，强化监督责任的落实。不仅自己错了要问责，下属错了也要被问责，切实做到一级盯住一级，使领导干部切实负起监督职责，形成层级监督的责任体系，有效防止不正常行政行为和腐败现象的发生。从立法的高度对行政层级监督的有关问题进行明确，保证行政层级监督的权威性。
2、强化廉政审计。应将政府部门、企事业单位的国家公职人员，特别是握有实权、具备高腐败风险的部门及其公职人员列为特种审计对象，针对其内部控制薄弱点和高腐败风险的事项，重点围绕政府采购、重大工程、政府收费、基金管理、国有企业改制及经济案件等进行廉政审计。严格实行干部离任经济责任审计，让没有问题的干部清清白白离任，防止有问题的干部拍拍屁股走人。实行主要领导干部两年一次定期审计，解决不离不审的问题。对拟提拔的领导干部实行任前经济责任审计，防止有问题的干部“带病上岗”。定期召开审计联席会议，通报审计情况，研究落实审计意见。对落实审计意见情况进行跟踪回访，确保审计出的问题得到及时纠正。
3、强化个人重大事项报告。加大个人重大事项报告工作力度，尤其是加强对领导干部高额消费行为的监督，要求报告购房、购车、配偶子女的职务升迁、家庭主要成员婚丧嫁娶、子女自费出国留学等情况，并说明费用来源。对弄虚作假者、不按有关规定报告者视情节给予批评教育或给予党纪政纪处理。
4、强化资金监管。健全完善金融管理体系，积极发展电子货币，努力减少现金流通，严格执行存款实名制，为实行财产申报制度，加强对领导干部的财产监督奠定基础；增强预算刚性，最大限度地缩小预算弹性，坚决清理“小金库”，对各单位举办的培训中心、疗养院等经营性资产实行由国资部门统一管理，切断“小金库”的资金来源；明确规定各单位“一把手”不许直接管钱，建立报销票据由经办人、部门负责人、财会人员、单位主管领导联签制，严格财务管理。加强对大额度资金使用的监管，建立大额度资金专项审计和检查制度，对于使用单位存在挪用、侵占、贪污大额度资金等腐败现象的，要坚决立案调查，严肃追究单位主要领导及有关人员的责任。建立健全现金交易限制及反洗钱制度。建立对大额资金外流有效监控的预警机制和金融信息共享制度。
5、强化对重大建设项目的监督。要针对各地重大工程项目建设数量多、涉及权力运行领域和环节多的实际，组建重点工程监督检查组，加强对重大工程项目、对经济发展有带动作用的关键项目以及重要民生工程项目实施情况的专项监督，实行纪检监察机关提前介入，全程跟踪监督，建设廉洁工程。
6、积极运用科技手段进行监督。要通过采用信息技术、通信技术和网络技术，建立包括廉政档案、个人财产申报、个人道德诚信在内的领导干部廉政诚信信息系统；通过健全制度的“工艺流程”和“操作程序”，使选举、表决、监督等行为更为便捷、简易，充分体现当事人的意志；通过推行电子政务和电子商务，开展网上审批、进行网上跟踪和监督检查；通过实行网上举报，畅通群众表达诉求的渠道，等等，促使腐败的预防收到事半功倍的效果。
四、加强公务员队伍建设，筑牢廉洁高效政府建设的基础
建设高素质的公务员队伍，是深化行政管理体制改革的根本保证，也是建设廉洁高效政府的重要基础。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“加强公务员队伍建设。完善公务员管理配套制度和措施，建立能进能出、能上能下的用人机制。强化对公务员的教育、管理和监督。”因此，在推进行政管理体制创新和廉政建设过程中，要切实把提高公务员队伍整体素质和建设水平抓住不放，抓出成效。
（一）提高公务员选拔任用工作的公开和民主化程度
１、推进和完善公开选拔、民主选举和政府雇员制度。完善公务员管理配套制度和措施，建立能进能出的用人机制。要健全完善公开选拔制度，进一步拓展公开选拔的范围，除主任科员以下职务坚持实行“凡进必考”之外，一些行政机关重要部门、重要职位、重要岗位的领导干部，都要面向社会公开选拔；进一步拓宽选人视野，注意从企事业单位人员、海外留学回国人员、非公有制经济和社会组织人员中选拔高级专业技术和管理人才；进一步建立健全公务员分级考录制度，制定初级、中级、高级公务员的考录标准和条件，拉开考录档次，创建人才选拔和公平竞争的环境。要推行完善民主选举制度，借鉴党内、人大、村委会选举的做法，对县、乡基层行政机关、国有企业、事业单位的领导班子和领导干部实行选举制。通过单位民主推荐、面向社会定岗直推、个人自荐、群众联名举荐和领导干部推荐等形式，确定二名以上候选人，进行差额选举。要逐步实行和建立健全政府雇员制度，积极探索公务员管理体制的多元化，着眼于推进竞争、强化责任、提高质量，对一些操作性、辅助性、技术性较强的岗位实行政府雇员制，高薪选聘高精尖人才。
２、健全完善公务员动态管理机制。要建立能上能下的用人机制。重点建立健全“上”的机制，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全完善和深入推行行政机关竞争上岗制度，打破单位、部门、专业等限制，允许符合条件的国家公务员平等参与任何行政机关组织的竞争上岗，确保“上”的渠道宽敞、畅通。建立健全“下”的机制，解决领导干部“下不来”的“瓶颈”问题，对于经考核不称职或在查办案件中发现存在问题的领导干部，要采取停职、免职、降职、调离、改任非领导职务、待岗等办法进行组织处理；要试行末位淘汰制度，对在公务员年度考核中被确定为不称职的，降低一个职务层次任职。全面推行领导职务任期制，经选举产生的领导干部，最多连任两届，非经选举产生的领导干部，在同一岗位任职一般不得超过5年；建立健全交流机制，对于人事、监察、公安、财政、审计等重要部门的领导干部，工作满5年的，要进行交流，一地时间较长的，要跨地区交流。一些部门的要害岗位，要定期实行内部轮岗。逐步探索建立公务员正常退出机制。
（二）加强公务员队伍的教育和管理
１、建立健全思想道德自律机制。要分层、分类强化对公务员的教育。通过教育引导国家公务人员要坚持自我反省，建立新任公务员上岗宣誓制度，公务员要牢记誓词，经常反思自己是否违背了誓言；建立公务员廉政承诺制度，组织公务员公开做出廉政承诺，经常对照反省自己是否存在违诺之处；建立公务员诚信守则，教育引导公务员遵诺守信，经常审视自己是否有不讲诚信、失信于民的地方。要坚持自我教育，增强学习意识，加强思想道德修养。要坚持自我锻炼，积极探索研究深化改革、创新体制、促进发展的新途径、新办法，做科学发展观的忠实执行者；倾听群众呼声，了解群众疾苦，真诚为群众办实事、解难题，做执政为民的模范实践者。
２、建立健全行政素质提高机制。要研究制定公务员能力素质标准，重点细化政治理论、思想道德、科学文化、业务知识、法律法规等方面的素质标准和组织领导、科学决策、依法行政、调查研究、服务社会等方面的能力标准。要加强各级各类公务员行政素质培训基地建设，县以上行政机关应以党校、行政学院为依托，建立公务员素质培训基地，以所管理的领导干部、所属行政执法机关、司法机关中层干部、实权部门和重要岗位工作人员为重点，进行理想信念、从政道德、党纪国法和正反典型教育，提高公务员的政治、文化、业务素质。要加强公务员廉政培训，建立健全公务员定期廉政培训制度、新录用公务员任前廉政培训和党纪政纪条规考试制度，并把培训、考试结果作为其提拔使用的重要依据。要加强公务员的实践锻炼，健全完善公务员到上级机关挂职锻炼、到基层单位下派锻炼、到国内国外经济发达地区考察学习和挂职锻炼等制度。
３、建立健全公务员绩效考评机制。要加强对公务员的管理。重点是建立和完善公务员依法行政情况考核制度。应尽快研究制定国家公务员实绩考核评价标准，建立以工作业绩为核心，不同层次、不同类别、不同等次的公务员考核指标体系和量化考核标准，逐步实行分级分类量化考核。要扩大考核的范围，延伸考核触角，把公务员八小时以外的遵纪守法情况纳入考核范围。要完善国家机关公务员具体考核办法，对每年一次个人业绩评估实行分项打分制，适当加大公务员廉洁自律情况考核分值，逐年进行分数累积，以此区分优劣，适当拉开绩效评估档次。要实行多层面考核，使被考核人的上级、同级、下级及服务对象都能参与到考核中来，实现组织考核与领导考核、群众考核相结合。要强化考核结果的使用，最后考核结果作为公务员职务升迁、调整薪酬待遇以及奖励、培训、辞退的主要依据。
（三）加大对公务员的惩处和激励力度
１、综合运用多种惩戒措施，加大对公务员队伍的监管力度。要加大组织处理力度，对初步掌握了一些违纪问题或有重大违纪违法嫌疑的，要先行停职；发生违纪问题已经影响其正常履行工作职责的，要及时免职；群众反映强烈，问题一时难以查清的，要改任次要领导职务或非领导职务；受到纪律处分的，应调整工作岗位；失职、渎职，造成重大经济损失或社会恶劣影响的，要引咎辞职或责令辞职。要加大经济制裁力度，把公务员的工资、福利、养老金、住房补贴等经济利益与廉政挂钩，增加对腐败分子经济处罚和追缴的条款，严厉进行经济处罚，全力追缴赃款赃物，并限制其从业资格，增大腐败行为的风险和成本。要加大道德鞭笞力度，实行案件公开发布制度和重大要案公开处理制度，公开曝光和处理公务员腐败案件，加强社会舆论和道德的谴责，充分发挥社会道德力量对腐败行为的遏制作用。
２、实行精神奖励、物质奖励和职务奖励三结合。要增加奖励的种类，对于工作成绩显著的优秀公务员既要给予精神奖励、物质奖励，也要适当给予工作职务奖励。要重视精神奖励，通过实行通报表扬、嘉奖、记功、授予荣誉称号或颁发奖章、勋章等形式，激励公务员廉政勤政。要加大物质奖励，通过实行发放奖金和奖品、工资晋级、享受特别休假等形式，充分调动公务员的工作积极性、创造性。要实行职务奖励，建立健全职务奖励办法，科学划分职务奖励种类，严格规定职务奖励的条件，实行领导职务奖励和非领导职务奖励，对那些连续多年被评为优秀或做出突出贡献的公务员，给予提拔重用。
３、推进公务员薪酬改革。要注重运用经济手段调整人们的行为取向，用经济手段消除腐败现象滋生的经济诱因，建立起合理有效的利益调节机制。要实行工资平衡比较原则，使公务员的平均工资水平与国有企业、股份公司、三资企业相当人员的平均工资水平大体持平。建立廉政公积金制度，激励和约束公务员廉洁从政。