锦州燃气怎么收费标准:关于加强与创新市县社会管理工作的课题研究

关于加强与创新市县社会管理工作的课题研究

2011-05-12 00:50:39|  分类： 默认分类 |  标签： |字号大中小 订阅

关于加强与创新市县社会管理工作的课题研究

——以湖南湘潭市为例

楚国良 (湘潭市委党校 411100)

【摘　要】 加强社会管理，推进社会建设，是全面建设小康社会的重要内容。当前，加强社会建设必须树立以人为本的理念，转变政府管理职能，确立多元化的社会管理主体，推进社会管理体制创新，积极完善社会政策，维护社会公平正义。

【关键词】 社会管理     以人为本     体制创新

一、明确意义

深入推进社会管理创新，是党中央准确把握现阶段经济社会发展的新形势、新特征，深刻总结现代化建设进程中的经验，更好地维护国家长治久安，促进人民安居乐业，确保社会和谐稳定，作出的重大决策部署。

（一）深入推进社会管理创新，是全面贯彻落实科学发展观的内在要求。贯彻落实科学发展观，要求统筹协调推进经济发展和社会建设，要求坚持以人为本，树立“发展是第一要务，稳定是第一责任”的理念。实践证明，科学有效的社会管理，能够创造良好的发展环境、有序的生活环境、稳定的社会环境。这就要求各级党委、政府从改革发展稳定的大局出发，用科学发展观的要求和全局工作的视角，深入研究在发展社会主义市场经济和全方位对外开放条件下如何更好地把握经济社会发展规律，更好地统筹抓好经济发展这一硬道理与和谐稳定这一硬任务，切实把深入加强社会建设、推进社会管理创新，摆在更加突出的位置，全面提高社会建设和社会管理创新的科学化水平。

（二）深入推进社会管理创新，是维护社会和谐稳定的根本途径。我国正处于经济转轨、社会转型期，经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，这些既给经济社会发展进步带来了巨大活力，也使社会管理面临许多新情况新问题，尤其是流动人口增多，新经济组织和新社会组织不断涌现，大量的“单位人”变成“社会人”，一些重点地区存在的治安乱点，刑释解教和社区矫正人员的帮教安置以及网络虚拟社会等等，给社会管理创新带来的困难与压力、挑战与考验，都要求我们积极主动地面对，开展有效的工作。而在新形势、新特点面前，我们原有的社会管理体制机制和方式方法，已经不能完全适应新时期经济社会发展的需要。这就要求我们必须深入研究现阶段社会建设的客观规律，创新社会管理的思路和方法，提高社会管理的效能和水平，并且要采取切实可行的措施，及时发现和解决现实中存在的突出问题，从而有力地维护社会和谐稳定。

（三）深入推进社会管理创新，是满足人民群众新期待的重要举措。社会管理与人民群众生活密切相关，直接关乎服务民众、改善民生、促进民和、维护民利、保障民安的重大责任。社会管理创新，是回应和满足人民群众新要求新期待的一项重要举措。随着经济社会发展，人民群众越来越期待社会和谐、社区平安、民生改善。社会管理创新，就是要使人民群众安居乐业，让人民群众通过高效、有序的社会管理，感受到社会的和谐稳定和文明进步。社会管理创新必须始终坚持“以人为本”，必须始终把维护人民权益作为根本出发点和落脚点，使社会管理为民、利民、惠民更加突出。

（四）深入推进社会管理创新，是提升社会管理效能和水平的必然选择。从一定意义上讲，社会建设水平的高低、社会管理能力的强弱，是衡量和检验执政能力、执政水平的一个重要标志。应当看到，随着经济社会加快发展和改革开放的不断深入，经济结构、社会结构、组织结构、人员结构都在发生深刻变化，原有的社会管理体制和管理模式有些已不适应、不符合时代发展的需要，人民群众以及不同的社会群体对社会管理和服务的需求越来越多元化，而现阶段社会管理又面临着许多新矛盾和新问题，如社会管理中服务与管理的关系如何处理好，管理者与管理对象如何形成良性互动，管理效能和水平如何提高，从源头上如何解决好一些地区和部门出现的管理分散、多头管而又不管、管不好、社会管理工作中存在的缺位、不到位以及社会管理现有的资源和力量整合等问题。这些都需要在加强社会建设、推进社会管理创新的实践中认真改进和完善。社会管理效能和水平的提高，关键是固本强基，夯实基层基础，应着力在体制机制上、组织推动上、狠抓落实上有所发展、有所突破、有所创新，进而全面提升社会建设和社会管理的科学化、人性化、制度化水平。

二、理解内涵

加强和改进社会管理工作，首先需要准确理解社会管理的含义，我认为，应该从以下几个方面着眼：

1、对社会的理解。广义的“社会”指的是以物质生产活动为基础而相互联系的人们活动的总体，它是一个具有复杂结构的有机整体，包括政治、经济、文化、教育、外交等社会活动的各个领域；狭义的“社会”指的是与政治活动、经济活动等相区别的以人的生活为中心的广泛领域，主要涉及人的生育、迁徙与流动、教育、医疗、卫生保健、劳动与就业、社会福利与社会保障、社会组织、社会治安等领域。很显然，根据当前提出加强社会管理工作的背景，我们对社会管理的“社会”的理解，应该定位于狭义意义上的社会。

2、对管理的理解。通常情况下，管理是指主体以法律或道德赋予的权威为后盾，对相关的客体进行规范和制约的行为。管理和服务不同，管理需要权威为后盾进行，服务则不需要。以教育为例，从社会管理的角度来看，是指管理主体依据相关法规，督促管理对象严格按法规办事，比如办学标准、教师资质认证、学校收费项目等等；从公共服务的角度看，是指政府通过财政投入，建立教育基础设施，为公民接受教育提供条件等等。从这个角度，可以很好地理解党的十七大提出的政府的社会管理职能与公共服务职能的区别。

3、对社会管理的理解。人们之间所建立的社会关系，是基于个体主观能动性作用的结果。而人的作为或者不作为，不仅能够维护某种社会关系，同时，也可以破坏某种社会关系。因此，为了维护正常的社会秩序，社会总是需要管理的。

所谓社会管理，指的是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理的直接目的，就是通过教育的和制度的手段，规范人们的言行，使之合乎促进社会发展的要求。根据人的自觉程度，我们可以把社会管理分为三种层次的境界。

首先是人管人。这样的管理显然是低层次的方法，是基于对人的极端不信任而采取的管理手段，指的是，管理者采取面对面的方式，直接对被管理者进行具有强制性的检查、监督。最为典型的就是监狱管理模式，被监禁者都是具有主观恶性的对社会造成了严重危害的人，对他们的管理只有在剥夺人身自由的基础上，才能有效进行的。否则，就无法避免危害社会的行为继续发生。再就是对未成年人，由于他们心理和人格都尚不成熟，难以自觉服从其他方式的社会管理。为了帮助他们顺利成长，培养健全的人格，就必须对他们采取家庭的和学校的直接管理，使他们不断进步完善，成为建设国家的人才。

其次是制度管人。作为成年人，绝大多数都具有基本的道德素养，因此，完全不需要采取人管人的方式来实现社会管理。否则，不仅难以做到，也是对正常人格的亵渎。就好像采取人盯人的方式来防范小偷，无疑是荒唐的，也是对君子的人格上的侮辱。因此，制度管人是一种十分普遍的社会管理方法。所谓制度，就是将有利于社会进步的秩序，用规范的形式普遍地向人们提出约束自身言行的要求。其外延，不仅包括了规章制度，更主要的还是法律制度。制度的最大长处，就是消除了人性的不足对社会管理的消极影响，能够以平等的模式对待所有的人，从而大大促进了社会的公平正义。当然，制度建设的前提，就是人具有不自觉的一面，需要采用强制性的手段，来维持正常的社会关系。仅从这个方面来说，制度管人和人管人，还是具有相同的一面的。

最高层次的社会管理方法，就是文化管人。文化管人，是基于人性向善基础之上才能实现的。我们不能说人性天然的就是恶的，不然，文化管人也就缺少的事实的基础和逻辑的前提。人人都具有向善的愿望，都是可以经过道德修养，将自身培养成为高尚的人。因此说，文化管人的本质，就是将人性向善的一面充分地激发出来，提高自己的精神境界，能够高度自觉地遵守社会规范，努力做好事，杜绝做坏事。而要使人向善，自然就不能没有真善美的文化的熏陶。用高尚的文化，培养出高尚的人，做出高尚的事，从而构建美好的社会，是文化管人的本质所在。

三种层次的社会管理方式，并不是历史延续相继的阶段，而是同时存在于一个社会之中。只不过，三者在社会管理中所占的比例不同而已。在原始社会，已经有了这三种管理方式，只是都处于萌芽的低级的状态。进入阶级社会之后，这三种方式所占有的比重不同，从一个侧面反映出历史进步的程度。一般而言，人管人越多的历史，就越处在落后的阶段。比如封建社会的佃农，显然就区别于奴隶社会的奴隶，因为后者是在奴隶主的皮鞭之下进行劳作的，前者已经有了很大的自由。因此，封建社会就要比奴隶社会进步得多。进入资本主义社会之后，无产阶级成为了自由劳动者——尽管他们在受剥削上没有自由可言，于是，历史就超越了封建专制社会。至于到了社会主义社会，劳动人民成为了社会主人，人管人的社会管理方式就成为了极为次要的方式，历史也就掀开了崭新的一面。

尽管制度管人是历史的巨大进步，比如法治社会是当代文明国家的重要标志。但是，真正反映历史进入更高程度的文明，还是文化管人。一个真善美文化普及于全体劳动者之中的社会，便是一个高度自觉的社会。到了那个时候，制度固然需要，因为，无论如何人性之恶是难以灭绝的，并且有些社会化程度很高的行为，依然需要制度规范行为，比如交通秩序的维护。然而，只有实现了人的道德修养的升华，以及知识水平的提高，社会关系的维护，才是再自然不过的事情了。制度对于他们来说，基本上只是起到了一个保障的作用。或者我们可以这样说，在有文化涵养的人那里，制度是不存在的。因此，我深以为，党中央在提出建设法治国家的基本方略之后，又提出了以德治国的社会管理办法，确实高瞻远瞩，是极为英明的。一个发达文明的国家，不能仅仅依赖制度的完善，甚至随着历史的发展，主要的社会管理方法，还不应该是制度的，而必须是文化兴国。普遍实现了文化管人，我们的社会就进入到了一个极高的发展阶段了。虽然，这个目标还十分遥远。但是千里之行始于足下，明确目标，对于国家的建设格外重要。只要我们不断艰苦努力，也就一定能够达到我们的目的。

坦率地说，尽管经过曲折的道路，我们对社会管理的认识深刻多了，但是，无论在制度管人上，还是在文化管人上，我们做得都还很不够。就制度管人来说，法治国家的建设，因为人治历史沉重包袱的消极影响，以及过程的短暂，并不尽如人意。尤其是在执法上，权力和法律的关系，常常没有得到正确处理，官不奉公，导致民不畏法的现象，还不时出现，严重掣肘了法治国家建设的顺利进行。就文化管人来说，我可以负责任地说，现在是普遍缺少信仰的时代，社会主义核心价值体系在全社会树立起来，尚需时日。物欲横流，金钱拜物教盛行，腐朽的东西不仅沉渣泛起，并且还有过之而无不及，是有目共睹的现象。所有这些严重的问题，都给社会管理带来了严重的考验和极大的挑战。倘若我们不高度重视，并切实采取有效的措施，解决存在的问题，社会管理任务的完成，就始终是一个困惑人们的难题。
    社会管理的境界，也就是历史进步程度的表现。我们需要创新，在不断健全法治的同时，始终不要忘记营造一个浓厚的真善美的文化氛围。让人们在享受法治带来好处的同时，更重要的是要净化人们的灵魂，做一个追求美德的有涵养的自觉之人，从而实现善的社会管理。

三、把握方向

社会管理简单的说就是各种社会组织所进行的有利于促进社会进步、和谐稳定的一切活动。而我们通常所说的社会管理是指各级政府运用政治的、经济的、法律的、舆论的手段，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各种利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正，促进社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治，经济、社会和自然协调发展的一系列活动。

按西方社会冲突理论的观点，社会冲突是人类社会的普遍现象。当前我国社会正处于从原有传统社会结构逐渐向新生的现代社会结构转变的时期，社会冲突尤为明显。加之长期以来，各级政府，以经济工作为中心，社会建设和管理无论从理念和机制上还有很多差距。加强社会建设，创新社会管理势在必行。

社会有其自身发展的规律，加强社会建设，创新社会管理必须因势利导，必须把握规律性，增强针对性，具有先进性，才能从根本上促进社会和谐。

一是必须把化解社会矛盾作为创新社会管理的第一目标。当前我国的社会矛盾主要是因利益诉求引起的人民内部矛盾，绝大多数是可以通过教育协商办法，采取经济法律手段解决的。创新社会管理，就是要根据各地矛盾纠纷的来源、性质，积极寻找减少矛盾纠纷的增量的治本治标之策。努力做到“小事不出村（社区）、大事不出乡镇（街道）、矛盾不上交”，为人民群众生产生活和全市的加快发展创造和谐稳定的良好局面。

二是必须把以人为本作为创新社会管理的基本要求。社会管理说到底就是对人的管理，尊重人、理解人、关心人、服务人，是社会管理创新的出发点和落脚点，也是人民群众支持的必要条件。在社会管理中要建立健全引导各种特殊人群，回归正常社会的机制和措施；要健全人民群众与我们各级党委政府之间的良性互动机制；要完善社会保障体系，着力解决民生问题。不能为了加强社会管理，而单方面强调对人的强制和制约，忽视了对人的尊重和服务。

三是必须把社会自治作为社会管理创新的重要手段。社会自治是一个成熟社会的基本标志，现代公共管理学所谓的“善治”其基础标准就是民主自治。很多有基层经验的同志推动工作和化解矛盾的金钥匙也是运用民主和自治的方法。无数实践证明政府对社会管理大包大揽，其结果与政府的初衷是南辕北辙的。在社会管理创新中要积极培育社会中介组织，充分利用村（居）自治，小区自治、行业自治，培育社会自治精神，积极引导人民群众自我管理，自我约束，自我监督。

四是必须把道德建设作为创新社会管理的必要措施。道德具有价值导向作用和教化作用。以规范为基本形式，以价值为实践导向，为人们的相互关系调节和行为选择提供一种价值支撑和价值导向。当前，我国价值观念多元化，传统道德被摒弃，新的道德构架未完全形成。一些相当的领域存在着享乐主义、极端个人主义，见利忘义、损人利己，不讲信用等现象。创新社会管理，必须充分发挥道德建设在调整各种利益关系，各种利益矛盾中的作用，以此来规范人们的行为，减少社会运行成本。

五是必须把依法管理作为社会管理创新的硬性准则。在法治社会，法律是约束人们行为的最高规范，也是社会管理的基本准则。创新社会管理，必须要符合法治的精神，必须在现有的法律框架内依法创新。同时，要把法制宣传作为社会管理的重要手段。要在全社会形成崇尚法律的法治精神，引导各种社会组织依法办事，人民群众依法表达利益诉求。

四、创新机制

当前，在社会管理创新中存在着一些思想、观念和认识上的误区。

一是错误地认为加强社会管理就是扩张政府权利。社会管理不同于政府管理，社会管理的服务目标、价值取向更多的是维护和保障人民群众的基本权利。在这样一个目标价值取向当中，更加强调的是公平。目前，政府、市民、社会三个系统的分工并不清晰，尤其是政府的功能界定不清。其实，社会管理有一个很重要的功能，就是形成一个政府、社会与市场三者相辅相成的、系统的、完善的、健全的架构，而不是其中单一主体权利的无限制扩张。

二是片面地理解“秩序”这一理念，认为“秩序”就是社会治安、社会稳定。没有把重点放在如何从根本上保障人民群众的基本权益上。因此，在当前建构社会管理体系的实际工作当中，要将维持社会秩序的理念，转变到更深层的以维护保障人民群众作为社会管理的核心价值上。

三是在社会管理体系建构中，还是认为政策先于法律，而没有能够建立起社会管理的合理制度框架。建立这个制度框架的实质就是要保障人民群众的权利，保障公民有正常的参与渠道。合理制度框架的缺失，也说明了在社会管理中法规的建设还相对滞后。

四是认为现在的社会矛盾主要是利益问题，多数可以通过经济手段化解，而没有看到有些矛盾是由于群众的基本权利没有得到保障所引发的。并不是说大部分的社会矛盾都是利益的纠纷，这一错误认知会导致对百姓基本社会权利的忽视，如参与权、知情权等，而这种忽视又会进一步成为引起社会纠纷的导火线。

五是错误地认为经济发展能解决所有问题。但现在经济发展了，而社会问题不但没有减少，相反新的矛盾和问题却在不断增多，这也说明了目前加强和创新社会管理的重要性。其实，社会管理中政府的确是主导，但更重要的是社会协同、公民参与，社会管理更加强调协调，强调社会、公民、社会组织的共同参与。

当前，我国社会管理体制创新需要建立和完善四个机制，它们是社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。

社会发展综合决策和执行机制主要是解决决策主体多元化和决策民主化，旨在保证决策科学化；社会影响评估机制主要是为重大工程、重大项目、重大政策和重大问题建立社会尺度，从源头上杜绝社会问题的产生；社会安全网机制是为全体社会成员，特别是那些处于边缘、弱势和不利地位的群体提供基本的社会保障和社会服务，为社会安全运行“兜底”；社会风险管理机制则是对重大社会危机事件进行事前预警和事后管理，保证社会发展不因重大危机陷入停顿和紊乱状态。

1、社会发展综合决策和执行机制。由于市场失灵，政府和公众在社会发展中的作用在20世纪有了长足的发展，使综合决策成为历史的必然。以往我国经济发展与社会发展之间不协调的事实表明：经济发展和社会发展之间的关系需要某种程度的协调，需要建立发展的协调机制，其关键在于处理好公平与效率的关系。

政府参与社会发展决策，就是在经济发展和社会发展之间找到一种平衡手段。社会政策制定者必须考虑社会目标与经济目标的统一。问题是他们往往在二者之间进行权衡，并总是不能在有限问题上做出适当的判断。从决策目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从决策行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，社会发展综合决策也需要各个利益群体的参与。

综合决策具有一系列的特点：一是综合决策是一个不断调适的过程；二是有关部门和利益群体应当参与综合决策的所有过程；三是沟通决策各部门和决策涉及的各利益群体是综合决策的关键；四是必须把综合决策的制定和执行纳入到整个社会经济政策体系中去，综合决策就是在对各种利益群体冲突目标的协调中达到社会全面发展的总目标。

一般来说，跨部门的综合决策需要满足下列条件：首先决策者必须确定综合决策的明确目标；其次决策者必须明确提出所要解决的问题是什么?对于这些问题的分析可以产生两个方面的结果：第一，揭示综合决策的目标和综合决策的重点；第二，为参与者提出参与的理由并提供一起工作的机会，在共同参与中一起提出可以接受的解决方案。在综合决策的考虑中，优先解决的问题必须满足下列条件：这种问题对于社会发展是至关重要的，它直接影响到人们的社会福利；这种问题在政治上可以获得各级政府的支持，在政府议事议程上具有重要的地位；这种问题已经影响到人们的生存，如果不加以解决，可能后患无穷，对于这类问题的解决可能产生良好的效益；在决策体系中强调这类问题是非常合适的。

综合决策的第二步是在决策分析的基础上建立行动框架，这个框架包括：在各级政府、部门和有关利益群体的参与者之间进行综合决策问题的培训、教育和沟通；制定保证综合决策顺利实施的立法、法规、和准则；建立推行综合决策的机制；建立推行综合决策的手段和政策、诸如税收政策、投资政策等；在这里，建立对于经济政策和重大项目的社会影响评估是最重要的；建立综合决策的优先发展项目；建立综合决策的规划体系和程度；准备必要的人力资源和财政资源；开展有关项目的技术革新和技术开发。

2、社会影响评估机制。重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在社会发展中发挥着举足轻重的作用。通过对重大问题的社会影响评估来及时了解社会发展的可能趋势，对产生影响进行预警，及时提出对策和建议，会减轻负面影响，保证社会公平与公正。

建立正确的社会影响评估方法有如下需要注意的几个方面：

拓宽现有项目投资分析方法。将社会因素考虑到重大工程、重大项目、重大政策和重大问题分析方法中去，建立一个对于重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会现状进行综合评估和监督的指标体系和决策分析模型，这是把社会因素纳入重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的综合决策的基础性工作。

建立快速社会评估机制。根据目前和今后一段时期内国内重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的决策程序，结合“社会评估”的特点，应该探讨开展“快速社会评估”的具体办法。建立一套完整的工作程序和“工具包”，就便于比较迅速地甄别出这个项目特有的“社会因素”，以决定是否并如何进行“社会评估”和进行以何种内容为重要的社会影响评估。

选择恰当评估时机。对于具体的重大工程、重大项目、重大政策和重大问题，把握开展“社会评估”的时机是重要的。立项阶段或预评估阶段进行一次快速评估后，如果确实需要，在可行性研究阶段再进行一次完整的“社会影响评估”。至于是否在后评估阶段再进行一次，可根据实际需要决定。

一个完善的社会影响评估机制包括：

第一、建立健全与社会影响评估相关的法规和条例。相应的投资和社会法规中应当增加相应条款——对于重大工程、重大项目、重大政策和重大问题要开展社会影响评估。

第二、完善社会影响评估的管理体制。“社会影响评估”需要有相对独立的机构和人员来承担，需要一只有经验的队伍，更重要的是不同专业人员之间的配合协作。

第三、进一步开发建立和完善重大工程、重大项目、重大政策和重大问题社会影响评估的技术，要建立健全评估规范和行业法规；着手调研和建立建设重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的评估筛选模型；建立评估的后评估规范；加强社会影响评估规范；加强社会评估方法研究，逐步引进先进的评级方法，开展社会影响评估有效性研究，发挥其决策作用。

第四、完善对于重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会尺度的政府调控手段。一般说来，在市场经济条件下，政府不能就某个重大工程、重大项目、重大政策和重大问题使用具体社会目标给予限定，但是政府可以采用必要的税收和金融手段限制和鼓励企业关注社会目标。政府应当利用税收和金融工具来支持那些有力于社会公平与公正的项目和工程。

3、社会安全网机制。包括中国在内的发展中国家的“绿洲”式社会保障制度，仅覆盖占劳动力少数的正规部门职工和公务员。这种社会保障制度与社会保障体制之外社会群体的需要之间有着巨大差距。许多国家不能达到保护承受力差的阶层的目标，相反，使资源向所谓精英集团转移，并引起社会不稳定。因此，建立一个廉价、覆盖面广泛的社会安全网是发展中国家面临的一个重要课题。

安全网建设已经引起国际组织、发达国家政府和学者的高度重视，成为发达国家社会政策的重要内容。通过建立和完善安全网来保障社会弱势群体——失业、低收入、老年、妇女儿童、残疾人、流动人口的最低限度的日常生活，保证社会的公平和稳定发展，成为西方发达国家建立社会福利体系的基本内容。

对中国而言，社会安全网的建设首先要将对职工的保障责任由企业转向社会保障体系，这是我国社会保障体制改革中重大问题之一。我国社会保障的另外一个最大问题是保障资源稀缺的问题，这一方面是因为我国经济发展水平不高，国力财力有限，另一方面是整个社会资源配置不合理，缺乏必要的配置机制。还有一个问题就是，一方面政府社会保障资源不足，另一方面，大量可以用于社会保障的社会资源又不能有效地得到使用。

面对这种情况，首要问题是改变改革思路，第一要把社会保障和企业分开，使社会保障真正成为“社会保障”，完善社会保障制度，包括弥补国有企业老职工的原有欠账；扩大医疗、失业和养老保险金的覆盖面；建立可靠的社会保障资金来源；建立统一的社会保障制度，降低社会保障管理成本。第二，要有大社会的概念，动用一切可以利用的社会资源来建立社会保障和社会安全网。

我们要建立的是什么样的社会安全网？根据目前我国经济社会发展的情况和国际上的经验，首先是社会化，社会化包含了两层意义，第一“社会保障”就是要保障全体社会成员的最基本的生活条件；第二，全体社会成员都有义务参与社会福利建设和发展，只有这样，社会保障和社会安全网才可能具有社会共济的性质。社会安全网只有社会力量的参与才可能形成。再次，社会保障在资源上是可持续的。要实现社会保障资源的可持续性，必须建立一个合理的社会资源配置机制，要通过法律和制度规范市场、政府和社会在社会保障和社会安全领域的责任。根据我国目前的经济发展水平，中国社会保障的性质只能是维持在社会平均较低水平上的“基本保障”，但可以以商业保险和社会互助做补充。商业保险、捐赠、社会互助和志愿服务应当成为社会安全网的重要组成部分。

4、社会风险管理机制。社会风险是指企业、政府、社会组织、国家、国际组织等发生危险的意外性和不确定性，包括损失发生与否及损失程度大小的不确定性。

社会风险具有不同的表现形式，如人们的恶意行为、不良企图、疏忽大意、重大过失造成的组织和群体风险。社会风险是指损失的不确定性，这种不确定性包括：社会事件是否发生不确定，发生时间不确定，发生状况不确定，事件发生的后果严重程度不确定。但不是所有的不确定事件都是社会风险，对于那些可以带来收益，而收益的大小不确定的事件，不能认为是风险事件，只有会带来社会损失的事件才被认为是社会风险事件，这是人们对风险常见的、可以接受的理解。当人们主要针对可能的损失而称之为风险事件，如果只有收益并无损失的事件，人们就认为这不是风险事件。社会发展中本身就隐藏着许多风险，这是经济社会发展中的正常现象。有些风险应对处理起来较容易，可以化险为夷；而某些社会风险一旦发生，若无防范措施，很可能会让一个组织、一个企业、甚至一个国家面临瓦解。

社会风险规避理念具有以下3层意义：一是预防社会风险发生与减少风险损失；二是预防措施，密切整合所有关键要素，以防止社会风险发生；三是有效地分配社会风险与减少社会风险。这一点对于社会发展来说是十分重要。只有当社会风险由最适于管理它的一方承担时，才会有有效的风险分配。即便一些风险没有照此原则分担，社会发展仍会继续，但是成本最终会高一些。有没有适当的社会风险规避机制对社会健康影响很大。社会风险管理机制的实质就是对外趋利避害，谋求国家安全；对内有效缓和矛盾，抑制社会危机，避免动荡。

规避社会风险的方式有两个：一是建立和完善社会风险管理机制，通过完善的制度来应对各种突如其来的冲击；二是关注现实中的各种风险议题并及时处理，防患于未然。一个国家的经济社会发展，不能只靠经济发展、科技成就、教育普及等衡量其成熟度，更要以它如何应对突如其来的危机，评估其政府的沟通渠道、社会的信息转递、科学家的专业精神、公民的道德勇气等软性因素。

要建立一个强有力的系统来预警社会风险。要对突发性社会事件建立预警系统；评估这些社会突发性事件的风险源、征兆、危机征兆与危机发生之间的关系；根据评估结果确定社会突发性事件监测的内容和指标，并确定社会突发性事件预警的监界点；确定建立什么样的突发性事件预警系统，采取什么样的技术、设备、体制、组织、程序，需要为可能发生的社会突发性事件处理准备什么样的资源，等等；建立社会突发性事件预警系统的组织体系，配备必要的人力、物力和财力来支持这个系统的正常运行。

五、它山之石

（一）香港特区社会管理的基本情况

1、香港特别行政区政府的组织架构。香港特别行政区的政府架构分为三大部分：一是以行政长官以及行政会议成员为首，由公务员组成的行政机构，负责政策制定以及执行工作；二是负责监督政府、通过法例及政府预算的立法会；三是根据法例而进行独立审判、防止行政机关越权滥权、保障个人权力的司法机构。

在行政机构设置方面，香港特别行政区政府在横向上分为三司，经济职能由财政司管理，政府管理职能由政务司负责，律政方面职能由律政司负责。此外，廉政公署、审计署、申诉专员公署等机构则直接向行政长官负责，起到监察的作用。中央政策组对行政长官负责，起到政策顾问的作用。在纵向上，分为“司－局－署（处）”三个层次。战略决策是行政长官和三大司长，具体的不同范畴的政策制定由局级机构负责，各个署（处）负责执行。司长分别协调所属的局，司长、局长是行政会议的成员，协助行政长官决策，实行行政官员负责制。
目前，香港特别行政区政府有12个决策局，政务司司长协调公务员事务局、政制及内地事务局、教育局、环境局、食物及卫生局、民政事务局、劳工及福利局、保安局、运输及房屋局等9个局，财政司司长协调商务及经济发展局、发展局、财经事务及库务局等3个局。12个决策局统辖59个署（处），通过法律把各机构的职能法定化，各部门之间形成了良好的协调机制。此外，政务司司长直接领导行政署和效率促进组，财政司司长直接领导金融管理局、经济分析及方便营商处，负责政策协调与咨询、行政效率促进等工作（见附图）。

香港推行“小政府、大市场”政策，只有17％左右的事务由政府负责。精简公务员队伍，由原来的18万多减少至16万多，仅占香港劳动人口的4％。大力推行政府购买公共服务，凡实施公共服务项目，首先考虑市场能否提供，市场能提供的最好通过市场购买，同时，通过合同形式确保服务质量。

香港特别行政区政府架构的亮点之一是1992年设置的效率促进组，其直接向政务司司长负责，职能是推动政府在管理和提供公共服务方面锐意革新，务求提供最高效率和成效的公共服务，满足市民的需求。效率促进组与政府各局和部门携手合作，发掘改善政府服务的机会、构思可行的方案、设计具成效的业务计划和有效地推行各项改革工作。比如，建立综合电话中心，实行统一的政府热线1823，一个电话号码提供了跨部门的服务，全天24小时服务，80％以上的来电可在12秒内接听，90％以上的查询可在首次来电时解答，市民满意度较高。效率促进组还推动了公营部门改革、政府集中采购、青少年服务、私营机构参与公共服务等项目，成为香港政府高效率的助推器。

香港非常值得学习而又容易被我们忽视的是其政府职能、权利义务、责任划分等方面的管理经验，那就是详细制定部门职责、权利责任等，甚至为某件事如应急管理专门撰写一本书，明确什么情况下可授权，下级可自行处理什么事情等，写的比较细，可操作性很强，减少了扯皮，也减少了请示汇报，明确了该管和不该管的范围，有利于效率的提高。

2、医疗保障体系。香港的医护政策强调公共资源应该公平地为所有病人提供最有效的医疗服务。其目标为，制定并维持一套医护制度，以保障和促进公众健康，让所有市民都可终身享有他们负担得来的全面医护服务，确保有足够资源应付长远开支。香港2007年度食品及卫生经常政府开支为351亿元，占该年度经常政府开支的17.1％。

香港采用的是公营和私营共存互补的医疗体系。2002年，香港的公共及私营医疗开支分别占本地生产总值的3.1%和2.5%。在公营医疗机构服务的医生约占45%，私营则占55%。公营医疗机构提供大部分的医院服务，而私营机构则提供大部分的门诊服务。对于公营医疗，政府大幅资助。如普通科门诊资助80%，住院服务资助97%，急症室服务资助86%。病人普通门诊时只交45元，住院时只交100元（平均每病床支出成本3000多元）。

从2001年开始，香港开始推行或着手推行各项获社会广泛支持的医疗改革，例如改革卫生署的职能，使其担任健康倡导者的角色，并加强预防疾病的工作，其服务职能（例如普通科门诊）则逐步移交医管局（属半政府法定机构，独立于政府）；试行于公共医疗体系引入中医中药；改革公共医疗收费制度，包括为贫穷及有需要人士提供安全网。此项改革的三项基本原则是，一是政府会继续维持一贯的公共医疗政策，确保不会有市民因为经济困难而得不到适当的医疗服务。二是政府会责无旁贷地继续照顾低收入家庭和弱势社群的医疗。三是公营医疗系统将继续为全体市民提供服务，包括重负担人士的医疗安全网。即使医疗改革落实后，所有市民仍可继续使用公营医疗服务，不会减少原有的保障。

3、出入境政策及应急管理体系。根据《基本法》第一百五十四条，香港特区政府可对世界各地的人入境和逗留实行管制；第二十二条订明了内地居民进入香港需向内地有关当局办理批准手续；根据第三十一条，持有有效旅行证件的人士，可自由出境，无需特别批准。汇聚世界一流人才是维持香港竞争力的重要一步，香港特区一向奉行开放的入境制度，但也致力在便利人流以及维持有效的入境管制之间取得平衡。目前约有170个国家和地区的国民可免签证到港旅游，享有在香港逗留7至180天的待遇。同时，有135个国家和地区已给予或同意给予香港特区护照持有人免签证或落地签证的入境待遇。除到港旅游外，香港特区亦欢迎世界各地的人才来港就业、定居、投资或就读。自回归以来，已有超过二十万名人才及专才透过各项入境安排来港发展。港方亦会不时调整各项入境配套安排，例如在2006年开始容许来港工作专才的受养人无需先获准许才可受雇，以确保有关政策能切合整体社会发展的需要。

在香港，除了公共卫生的紧急事件由卫生部门来处理外，其它的一切紧急事件都由保安局来处理。保安局设置有“紧急事故监察及支援中心”（EMSC），负责全市突发公共事件24小时应急值守与协调处理。EMSC日常运行的“紧急应变系统”为保安局及各成员单位共享并作为下达指令沟通信息之用，在应急情况时，各单位派联络官到EMSC，同时要求各单位每一小时将有关信息上报保安局并在系统中反映，各单位在此系统中都能互通情况、掌握动向。此外，EMSC以精简应变行动为原则推行三级制应急应变系统，每级行动中的指挥机构及如何应变的措施非常明确且具体。香港应急体系的特点有三：一是应急措施是按照“由下而上”的原则进行，保安局给予下设的部门充分的装备和权利，有需要时候才上报保安局。二是建立高效的跨部门应急处理机制。三是将紧急事件的处理情况及时通过新闻部门向公众发布，做到消息透明，以防散布谣言所引起的不必要的恐慌。

4、公营房屋制度。香港主要通过1978年起施行“居者有其屋”计划的公营房屋制度来实现居民住房保障。2002年6月，香港重新确立新的房屋政策，把目标定位为着重帮助没能力租住合适私人楼宇的低收入家庭，为他们提供可承受的租住公屋；政府尽量退出其它自置居所资助计划，减少对房屋市场的干预；按需求提供足够的土地和配套设施，维持公平和稳定的市场。经过50多年的实践，香港公营房屋制度取得了显著的成效，其主要经验是政府的财政支持和良好的经营运作确保有充足的保障资金，政府通过免费提供土地及以优惠条件拨出资金对房委会提供支持。同时设有公屋轮候册制度，对申请人实行严格的资格条件审核，要求收入和资产不超过规定的限额，并定期评估房屋需求，在平衡公屋建设与房地产市场的基础上，承诺维持平均轮候时间不超过三年。将全港分为六个地区，制定参考租金，并设有租金援助计划，援助有暂时经济困难的住户。据了解，目前香港约有68万个公屋单位，大约有30％（200万）的居民是通过公营房屋来解决住房问题，政府住房保障的范围较为广泛。

5、社会福利服务。香港特区政府一直奉行“小政府”政策，大部分的社会福利服务均由非政府机构提供。政府负责制定服务政策、拟定发展路向、向立法会申请拨款、监察非政府机构的服务表现以及向市民直接提供包括社会保障在内的法定及核心的福利服务。非政府机构则负责按政府的既定服务政策向市民提供优质核心及非核心的福利服务。这些服务包括家庭及儿童福利、社会保障、安老服务、康复及医务社会服务、违法者服务、社区发展以及青少年服务，由社会福利署和173间非政府机构提供。香港对非政府机构的管理和支持表现在：引入福利服务竞争性投标，更着重于成本效益和物有所值；运行整笔拨款津贴制度，对资助总额会以整笔拨款形式向非政府机构发放，非政府机构在符合“津贴及服务协议”的原则下，可自行决定如何调配运用政府的资助金额；实行服务表现监察制度，与服务单位签订“津贴及服务协议”，内容包括服务单位所提供的服务性质和必须达至的服务水平。香港社会福利服务的特色还表现在强化社会资本，推动官商民三方合作。要建立稳定和谐的社会，不单有赖政府提供福利服务，还需要社会各界发挥互助互惠的精神，共同分担责任和提供小区支持。香港政府致力协助市民自力更生，并透过动员小区资源和建设社会资本，促进政府、商界和第三部门（即非牟利界别）这三方协作；并鼓励市民互相帮助，携手推动社会发展，把有限的资源投放到最有需要的人身上，以确保福利服务的可持续性

6、香港社工队伍建设。香港社工队伍经过半个多世纪的发展，由于其专业化和职业化，为香港大力发展社会福利服务做出了显著的贡献。所谓香港社工是指运用一种专业的知识体系，包括专业理论、知识、方法及技巧，在其行业内建立了特定的机制以考核或确认专业资格的从业人员。专业人士的专业地位在社会和法律上获得认同的同时，亦会受到某程度上的约制。香港社会工作训练始于五十年代，但当时毕业学生人数远远不及政府及志愿机构要求的工作人员数目。七十年代，教育开始普及，居民社会意识提高，社会日趋复杂，于是政府在经济盈余情况下，大力发展社会福利服务以改善市民生活，社会需要一些拥有专门知识、理论及技巧的人才开展多元化的的社会服务。1970年，香港大学开始有学士学位的社会工作毕业生。1972年实行社会工作专业化，规定申请助理社会福利主任者均须持有社会工作学位。社会福利署于1973年成立“社会工作训练学院”，为从事社会福利服务而未受专业训练的在职人士提供培训，让其成为专业社工。1977年进行社会福利职级检讨，将部门分为社会工作部及社会保障部，将曾受训之社工调往社会工作部从事专职社会工作。至今，香港已有6家大学提供超过二十多个不同程度的专业社会工作训练课程，包括社会工作学位课程及社会工作文凭、高级文凭、副学士课程。1997年6月6日，《社会工作者注册条例》正式生效。香港的专业社工在修毕认可的社会工作课程后须向香港社会工作者注册局申请注册，方可使用“社会工作者”的名衔或其它相关描述的称谓。截止2008年7月14日，全港注册社工有13890人。从社工的发展历史可以看出，香港社工的发展，经历了从非专业化到专业化，从只要有善心便可以做善事到重要岗位必须用受过专业教育的注册社工的过程。

（二）几点启示

1、改革方案无通用性。湘潭市的经济社会发展、行政组织架构、文化历史以及现实状况等方面都与香港不同，所以在学习其管理体制的同时，更要着重于湘潭市实际，从湘潭市的现实状况出发，从群众的根本利益出发，从有利于湘潭市经济社会发展出发，来制订改革方案和有关政策。

2、大力进行行政管理体制改革，实行“大部制” 。实行“大部制”，把政府职能相同或者相近的部门加以整合，归入一个部门进行管理，尽量减少管理层级和跨部门协调，提高行政效能。根据国家、省的要求和湘潭市的实际，建议按照“少机构、宽职能”的原则，对机关事业单位以及其直属机构重新进行整合和优化，为湘潭市进行更深层次的社会管理体制改革打下坚实的基础。在具体改革过程中，建议制订中长期规划，待时机成熟时，逐步推进。

3、设置效率促进机构。在下一轮机构改革时，湘潭市可以考虑在原有的效能监察机构和市政府投诉中心的基础上，设置行政效率促进机构，赋予其相应职能。

4、购买社会服务，节约行政成本。一项服务是政府自己来做，还是交由市场，应该从以下几个方面来考虑：一是坚持“交由市场运作会更好”的原则；二是坚持“小政府、大市场”的原则，将政府在这方面的开支控制在所占GDP的固定百分比内；三是根据社会的实际情况，将公务员数量控制在一个合理的规模。大幅向社会购买服务，一方面可以把行政成本控制在一个较为优化的数据内，另一方面由于社会企业具有的专业优势可以提高公共服务的质量，同时还可以培育和繁荣本地中介咨询服务业的发展。建议从以下几个方面来着手实施：一是努力培育民间组织、行业协会等非盈利的社会机构；二是建立购买服务招投标制度，并且强化政府对购买服务企业的监督和考核机制；三是接受市民对服务质量和水平的监督，加大透明度；四是选择一个领域如社会福利作为试点和突破口，改革成功后可迅速向其它行业推广。

5、加快建设社会工作者队伍。从民政改革的方向来看，民政工作需要社工理论。随着全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会进程的不断深入，民政部门的任务越来越重，工作领域越来越宽，服务对象越来越广，迫切需要进一步转变管理方式。就其工作运行来讲，必须走政府主导与社会参与相结合的道路，形成行政力量与社会力量互动、政府工作与社会工作互补的格局。这就需要大力引进社会工作理论，积极培育和发展社会工作专业服务机构，进一步创新政府主导、部门协作、社会参与的民政工作机制。

为加快社会工作的专业化和职业化，建议从以下几个方面着手：一是在政府层面，要建立相对统一的社会工作行政管理体制。社会工作人才队伍建设依托于社会工作的充分发展，而社会工作又分散在各个部门和领域，为此，需要加大机构整合力度，在探索实行职能有机统一的大部门体制过程中，在社会建设与社会管理的重点部门建立相对统一管理、组织协调有力的行政机构势在必行。二是调整社会福利政策，即建立与福利政策相适应的专业人员制度。比如，哪些部门需要社会工作专业人员，哪些岗位需要注册社工，这都值得研究。三是发挥政府在发展社会工作中角色。本着“政府主管、民间机构服务”的原则，结合政府转变职能的要求，思考在全面发挥政府主导作用的同时，如何倡导并监管民间社工机构的发展。

6、建立公众咨询制度。在香港调研时候我们发现，任何一项改革的方案要进行实施，都要进行公众咨询，以保证方案能代表大多数群众的切身利益。建议，在改革方案出台之前，不仅要征求各相关行政职能部门和专家的意见，还应该大力征求市民的意见，并保证市民意见能真正地参与到行政中来，以保证行政的透明度和政策的有效性。

7、强化审计部门的职能，引入市民监督，建立更加严格的问责制。在香港，审计署直接向行政长官负责，如发现有的部门在运用资源方面存在着浪费或腐败的现象，审计署会形成自己的报告，并且将报告向所有的市民公开。我们认为，报告的公开会形成两个方面的监督，一是对审计署的监督，二是对运用资源不好部门的监督。这样以来，可以促使各部门坚守自己的职责，形成良好的互动。

参考文献：

[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M].北京：人民出版社，2004：25.

[2]胡锦涛。高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2007－10－15.

[3]俞可平。推进社会管理体制的改革创新[N].学习时报，2007－04－23.

作者介绍：楚国良（1962---），男、湖南湘潭人。中共湘潭市委党校经济学讲师，主要从事中国特色社会主义理论，区域经济，"三农"问题的研究。

通联地址：湖南湘潭省市解放北路马坡里6号邮箱：2004cgl@163.com  邮编：411100

郑重声明：本人文章谢绝收取版面费的期刊刊载，文章发表后敬请依照著作权法及时支付稿酬并奉寄样刊两本。