蜜蜂蛹好恶心:12.加强扶贫开发研究 创新扶贫开发机制

加强扶贫开发研究 

创新扶贫开发机制

张   平

我国大规模、有组织、有计划的开展扶贫工作已经有20多个年头。20年来，在党中央、国务院的正确领导下，中国扶贫开发取得的巨大成就得到了世界的公认，许多国际组织给予了很高的评价，为人类反贫困事业作出了巨大贡献，同时也为世界提供了借鉴的经验。

进入新世纪以来，扶贫开发工作进入了新的的阶段。党中央、国务院审时度势，坚持以人为本，按照科学发展观的要求，更加重视扶贫开发工作，更加注重贫困地区的发展，贫困人口继续减少，经济社会也进入新的发展阶段。这个时期广大贫困地区得到实惠最多，发展最快，尤其是党中央、国务院提出开展社会主义新农村建设和构建和谐社会的战略方针后，为贫困地区发展，改变全国贫困地区面貌，减少贫困人口插上了腾飞的翅膀，贫困地区真正享受到了改革的成果。、

第一，澄清模糊认识

国务院扶贫办主任刘坚同志把目前在扶贫开发工作中认识上存在的误区概括为5个方面，我认为刘坚主任概括的非常全面和到位，非常符合实际，这些模糊认识具体是：一是认为贫困发生率已经降到 ３％以下，对社会经济影响不大。持这种观点的同志，主要是对当前的贫困状况缺少全面的了解，对贫困现象给社会经济发展带来的影响缺乏足够的认识。近２０年来，我国贫困人口确实有了大幅度的下降，但绝对数量仍然不小。到２００５年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口还有２３６５万人，低收入贫困人口还有４０６７万人，两者合计６４３２万人，相当于英国的人口总数(６３００万)，比两个加拿大的人口(３１００万)还要多。而根据我们的建档立卡，实际工作中我们的扶持对象是１亿人。更重要的是，贫困产生的心理失衡，会使原本并不严重的社会问题放大，导致少数群众与社会的关系恶化，甚至造成社会动荡。二是认为社会经济发展了，贫困问题可以自然解决。社会发展了，经济水平提高了，无疑为消除贫困创造了条件，但贫困问题并不能自然而然地解决。在经济高速增长阶段，如果政府不采取积极的调控措施，往往更容易造成城乡差距拉大和贫富分化的加剧。上世纪五六十年代拉美国家所走过的道路就是我们的前车之鉴。目前整个拉美地区是世界上贫富差距最大的地区，平均基尼系数达到０．５２，已严重制约了这个地区的经济发展。去年９月，我到阿根廷和墨西哥访问时，阿根廷社会发展部的副部长坦率地跟我讲，现在他们已看到这个问题，但感到已无力解决，政府处于无奈的状况。我们必须吸取这些国家的教训，未雨绸缪，主动关注贫困问题。三是认为扶贫对ＧＤＰ和税收的增加贡献不大，抓得好不好不影响全局。扶贫是促进社会和谐稳定的基础，只有稳定的社会环境，才能使ＧＤＰ和税收持续增加。只有增加贫困人口的收入，提高他们的购买力，才能最大限度地启动农村市场，促进ＧＤＰ的增长。在这方面不能短视，不能持纯功利的眼光。四是认为在市场经济的背景下，消除贫困主要靠市场。随着市场经济体制的逐步完善，扶贫工作需要适应这种变化，遵循市场经济规律，不断改革机制，创新思路和办法。但扶贫是公共财政的重要内容，是政府的一项重要责任和重要职责，这一点不能变。贫困是社会的不公，是市场的失灵。在激烈的市场竞争中，贫困地区和贫困人口往往处于弱势地位，需要政府加大宏观调控力度。美国的经济学家拉格纳·纳克斯提出了一个“贫困恶性循环论”，Ｐ．Ｒ．纳尔逊提出了一个“低水平均衡陷阱论”。这两个理论都认为，贫困是一个稳定的均衡系统，这个均衡系统仅靠自身和市场的力量是打不破的，必须通过外在的力量。这里的外在力量主要应靠政府组织和实施。我们要把扶持贫困群体、实现共同富裕作为政府始终不渝的宗旨，把扶贫开发纳入各级政府经济社会的总体计划，制定扶持政策，加强组织领导，加大扶贫投入，才能最终消除贫困。五是认为当前的重点是新农村建设，将扶贫开发淡化和边缘化。现在各地都在部署新农村建设，对于扶贫开发在新农村建设中处于什么样的位置，各地的认识还不够统一，有些地方存在扶贫工作被淡化、被边缘化的倾向。对此，需要加强宣传，统一认识。首先，贫困地区是新农村建设的难点和工作重点。目前扶贫重点县的经济发展水平比全国平均水平落后１５—２０年。贫困地区要赶上全国发展水平，难度确实很大，应作为我们的工作重点。其次，消除贫困是新农村建设的前提和基础。如果几千万人长期不能稳定解决温饱，我们的新农村建设从何谈起呢？第三，扶贫开发是新农村建设的重要组成部分。在扶贫工作中，探索和实行了整村推进扶贫开发的方式，我们觉得这同样是新农村建设的好形式、好抓手、好平台。我们在全国规划了１４．８万个重点贫困村，如果经过大家的共同努力，占全国２１％的这些最困难的村都基本脱贫了，新农村建设就迈出了非常重要的一步。因此我们认为：扶贫开发是坚持以人为本科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会的重要内容。在推进社会主义新农村建设的进程中，贫困地区是新农村建设的难点和工作重点，消除贫困是新农村建设的前提和基础，扶贫开发是新农村建设的重要组成部分。这就是扶贫开发在新阶段的定位。

在这里，我认为需要强调的是，贫困产生的心理失衡会使原本并不严重的社会问题放大，导致少数群众与社会的关系恶化，甚至造成社会动荡。例如：云南某高校的一名贫困学生，由于贫困遭到同学的耻笑，产生了自卑和心理失衡，在跟同学玩扑克时，一名同学说了几句与贫穷有关的语言，而这位同学就自尊心受到了伤害，于是他就大开了杀戒，先后杀了四个同学，本来要杀第五个同学，脑子里闪过一个念头，这位同学曾经给自己打过一盒盒饭，对他不错，就打消了杀他的念头。因此一盒盒饭救了一条人命。由于贫穷而心里不平衡所致失去了四条人命，国家追捕他花费了大约2亿元人民币，该校也花费了700多万元人民币，这是一个因贫穷所致的血的教训。我曾对某高校因酗酒、打架、斗殴、违反校纪校规受到处理的学生进行过统计和分析，全校当年受处理的28名学生全部来自贫困县，都是家庭贫困的学生。这种实例不胜枚举，因此必须看到，贫困问题的长期存在，必然会对社会稳定和经济发展带来不利的影响，造成社会的不稳定。

第二，加强扶贫开发理论研究

理论是行动的先导，行动的指南。毛泽东曾引用过列宁的一句话：“没有革命的理论，就不会有革命的运动。”扶贫开发理论是马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观在扶贫开发中的重要实践和理论概括，研究和探索扶贫开发在伟大实践中的规律是社会主义科学发展观的本质要求，是贯彻科学发展观的具体体现。我国在扶贫开发的伟大实践中探索出来的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的扶贫理论成果是符合中国国情的。进一步加强扶贫开发的理论研究，有利于进一步统一全国上下思想，进一步提高对搞好扶贫开发的重要性、必要性、迫切性的认识，牢固树立搞好扶贫开发工作的信心和决心；有利于运用马克思主义的立场、观点和方法研究扶贫开发工作中遇到的新情况、新问题，以科学的态度，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，使扶贫开发的各项工作真正体现时代性，把握规模性，富于创造性。用科学发展观统领扶贫开发工作，加强扶贫开发工作的理论研究意义重大。

二十多年，扶贫开发工作取得举世公认的成就，为社会主义事业的健康发展，为巩固中国共产党的执政地位，密切党和群众的血肉联系，为边疆巩固、民族团结，提升我国的国际地位做出了很大的贡献，这其中蕴藏着丰富的经验和理论。但是过去扶贫开发理论研究长期处于十分薄弱的环节，尽管我们许多专家学者和扶贫战线的同志也做了一些研究，但离扶贫开发工作实际还有许多差距，把握工作的发展规律，在新的历史时期立志改革，开拓前进，大力开展扶贫开发理论的系统研究，成为一项刻不容缓的任务，也是科研工作者、各级扶贫战线职工多年的愿望。只有理论不断创新，实践才能发展，事业才会进步。扶贫开发理论研究是提高扶贫开发工作水平，实现新的时期、新的阶段扶贫开发工作的重要基础和重要途径。

开展扶贫开发理论研究的指导方针是必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持四项基本原则，坚持理论联系实际，运用马列主义的立场、观点和方法对扶贫开发工作的实际进行实事求是分析、总结、归纳和概括，提高解决实际问题的能力和水平。坚持以理论研究服务决策为宗旨，紧紧围绕党和国家的大政方针和扶贫开发的中心任务，认真总结扶贫开发工作实践经验，探索扶贫开发工作难题。把坚持正确的的政治方向和贯彻百家争鸣的方针有机的结合起来，解决在研究工作遇到的不同观点、不同看法的问题。把扶贫开发的理论研究引入正确的轨道。服务决策是扶贫开发政策理论研究的根本要求，政策理论研究工作是以调查研究和分析论证为基本手段，以政策制定、调整、完善和实施为行为职责，以服务决策，提供咨询为活动宗旨的综合性研究。

总体思路是：以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，以构建和谐社会为目标，全面总结中国共产党和中国政府在长期的反贫困斗争中的经验，提升中国反贫困的系统理论、方法和措施，结合中国国情，提出符合实际的存在的困难和问题，确立今后的扶贫开发战略目标和扶贫开发走向，形成具有中国特色的扶贫开发理论。

第三，创新扶贫开发机制

根据中国的国情和当前的贫困状况，扶贫开发的任务贯穿整个社会主义初级阶段的始终，是要通过几代人甚至几十代人的努力才能实现的反贫目标，而目前条块分割，机构重叠，政出多门，各自为阵，相互掣肘，责权分离，只议事，难协调，管事不管权，不管钱，有成绩是大家的，挨扳子是自己的，扶贫机制很难适应法制性扶贫这样一个形势。中国的反贫困不是现在才开始的，而是中国共产党人从一开始成立那天起就立志要把一个落后的中国建设成一个民主、文明、富强的社会主义国家，建立社会主义制度，消除贫困是社会主义的本质要求，社会主义制度建立后，建立一个新的国家管理体制，但由于在建立这个体制的过程中缺乏经验，加之随着社会和经济的不断发展，这个体制已不大适应发展形势的需要。十一届三中全会后，党中央实现了以体制改革为主要内容的体制创新，使我国更加焕发了勃勃生机，中国的反贫战略在这个时期成效更加显著，成就更加巨大。而今，扶贫开发进入新的阶段，反贫困从制度性扶贫转移到法制性扶贫的主要阶段。反贫困进入法制性扶贫阶段，这不仅是反贫困形势的需要，也是中国反贫困在新的条件下的必然选择。因此，加强扶贫开发机制创新，建立法制性扶贫是今后扶贫开发工作的重点。用法制原则规定政府、各种社会组织及贫困人口自身的权、责、利关系，建立反贫治理的法律法规和政策体系是今后做好扶贫开发工作的关键所在。

中央政府应考虑成立国家扶贫开发署或扶贫开发总署来统筹中国的反贫困战略，加强综合行政职能和统筹协调扶贫资源的整合能力，实行垂直一体化管理，并制定全新的贫困地区考核指标。贫困面积较大的省、市、自治区也应成立对等机构落实扶贫责任。努力实现四个同时推进，一是解决温饱和巩固温饱同时推进，二是解决农村贫困问题和城市贫困问题同时推进，扶贫和扶智及扶人同时推进，单一投入渠道和多元的投入渠道同时推进。国家扶贫开发工作重点县党委和政府把扶贫开发工作作为本县的头等大事来抓，承担扶贫开发的最高责任。逐步建立扶贫项目监测机制，建立贫困人口档案并跟踪管理，开发扶贫资金和项目的管理监测信息系统。明确贫困地区群众在反贫困战略中的主体地位，强调群众参与，改变过去过分依赖自上而下的行政干预、贫困人口的参与只是被动投工投劳的传统模式，充分尊重贫困群众在扶贫开发中的知情权、决策权、实施权、受益权与监督权，充分尊重贫困地区特别是少数民族地区的风土人情、传统习惯、乡土知识体系及其它非正式制度约束，决不能违背群众意愿，搞片面决策。

第四，必须坚持开发式扶贫的方针

我国扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，为推动世界和谐作出了积极的贡献。回顾我国20年来扶贫开发走过的历程，开发式扶贫成为了我们20年来最为成功的经验，受到了广大贫困地区的热烈拥护、欢迎和支持，并已经深入各级干部和群众的人心。“开发式扶贫，越扶人越勤，越勤越富”的思想理念，已深入到广大贫困地区干部群众的头脑里，并在中国的大地上扎根，开花，结出了丰硕的果实，广大贫困地区和贫困人民得到了实实在在的实惠，实践反复证明开发式扶贫是我们要毫不动摇的扶贫开发的基本方针，这个基本方针为我们今后深入开展扶贫开发工作提供了实践的平台和理论基础。

2006年9月6日至9月11日，胡锦涛总书记在新疆视察时，特别对扶贫工作做出进一步的要求，指出：“要坚持开发扶贫方针，围绕整村推进，扶持龙头企业带动贫困地区调整结构，抓好贫困地区劳动力转移就业培训三项重要工作。要增加扶贫开发投入，真正做到扶贫规划、扶贫项目、扶贫资金、科技服务、帮扶措施到村到户，动员党政机关和社会力量参与农村扶贫开发，做好定点帮扶工作，着力提高贫困农牧民收入水平，不断改善他们的生产生活条件。”

无论是开发式扶贫，还是救济式扶贫都是我国采取的重要扶持措施。开发式扶贫主要是解决贫困人口的生产生活条件，提高贫困人口的自我发展能力。通过资金和项目的扶持，走上自我发展的道路。而救济式扶贫主要是对那些丧失劳动力，生活确实无法自理的人，这两者都是体现党的关怀，都是必须的，这是一个问题的两个方面。但如果把贫困地区的贫困人口都拿入低保对象，全部给予救助，不搞开发，那只能是培养懒汉，目前的贫困人口2365万，明年会变为3000万，后年就会变成7000万，贫困人口将会成几何级数上升。据世界银行估计，全球的贫困人口从1985年的11亿已增加到目前的13亿。大约10亿最贫困的人口不能满足最基本的生活需求，这很大程度上就是注重救济式扶贫而不注重开发式扶贫造成的。2006年度诺贝尔和平奖获得者孟加拉国的穆罕默德·尤努斯提出，贫穷是世界不和谐的重要原因。帮助所有的人脱贫是各国政府的目标。让穷人利用市场经济脱贫不同于政府救济式的扶贫，尤努斯批评了救济式的扶贫法。他说：“向失业者提供救济并非解决贫困问题的最佳方法。身体强健的穷人不想要，也不需要慈善救济，失业救济金只是增加了他们的不幸，剥夺了他们去做事的动力，而且更重要的是剥夺了他们的自尊。”各国扶贫的经验也证明，救济这种输血式扶贫办法并不成功，甚至是越扶越贫。尽管花了不少钱，但效果不明显。

救济式扶贫和开发式扶贫，不是一个学术问题，而是一个扶贫开发方向性问题，如何处理好开发式扶贫和救济式扶贫的关系，中央领导多次表示，目前农村消除贫困的整体战略是：以开发式扶贫为主，对丧失劳动能力的贫困人口给予必要的救助，有条件的地方积极探索建立社会保障体系。这是总结国内外扶贫工作经验、经过实践证明的正确方针，仍然适合新阶段扶贫工作的实际。开发、救济救助和保障三者是相辅相成、互为补充的，不是相互排斥和替代的。其中开发式扶贫方针是根本，决不能因为强调救济救助而弱化和否定开发式扶贫。

因此，把开发式扶贫作为缩小贫富差距、减少社会不和谐因素、提高贫困地区贫困人口的生活质量、减少贫困人口的数量、促进社会和谐的最有效措施，需要坚持不懈的狠抓落实。