铁路反腐王占柱:关于行政执法的规范及其监督机制的初探

    随着全国交通行政管理体制的建立和完善，强化规范行政执法和完善行政执法监督工作就成了摆在各级交通行政管理部门面前的新课题。在新形势、新机构、新任务下，广大交通行政管理人员必须适应新情况的要求，做到规范执法、严格执法、文明执法，努力探索和完善行政执法工作的长效监督机制，才能更好地实现社会主义大市场监管的职责，提高依法行政水平，保障社会主义市场经济健康有序发展。 

    一、正确认识交通行政管理执法的规范和监督的意义，是实现依法行政的基本前提。

    行政执法工作是交通部门的主业，是立局之本、强局之魂。***同志在重学“三个代表”重要思想时强调“人民利益无小事”，作为监管社会主义大市场的部门，履行好职责是践行“三个代表”重要思想的具体体现。从辩证唯物主义理论角度分析，规范行政执法，坚持依法行政宗旨，坚持对人民负责、对国家的法律负责，严格依据法律行使交通行政管理职能，维护党和政府形象，确保人民的合法权益和促进市场经济健康发展，是交通部门行政执法的本质、是内容，通过行政执法监督强化对行政执法行为的规范和制约，保证行政执法工作沿着规范的轨道运行是形式、是手段。正确认识交通部门行政执法的本质，妥善处理好内容与形式的关系，是牢固树立依法行政的前提。它的要点主要体现在三个方面：一是规范行政执法必须由行政执法监督机制去制约，离不开有效的行政执法监督；二是规范行政执法行为的实现必须依据行政执法有效的监督机制去运行；三是不规范的行政执法行为造成的后果必须承担行政执法监督机制中规定的相应责任。将行政执法的行为严格置于完善的规章制度的监督制约之下，正是实现依法行政的内涵所在。为此，交通行政管理人员要在规范行政执法与完善行政执法监督观念和意识上实现四个转变：第一，在管理相对人和执法者关系的认识上，由对管理相对人实行单向监督向执法人员与被监管对象双方互相监督的双向监督转变；第二，在行政执法理念方面上，注重由单纯执法向综合服务转变；第三，在具体执法行为上，注重从强化执法力度向依法规范和制约执法行为转变；第四，在责任意识上，注重从强化执法功能向强化交通行政管理部门违规责任上转变。实践证明，党和国家在赋予交通行政管理部门行政执法职能的同时，也要求其必须在法律的框架内，更好更规范地实现监管职责，承担内部管理监督制约机制规定的责任，在行政执法中我们不能只重视行政执法的权力，而忽略所应受的合理的监督制约。

    二、找准交通行政管理执法工作中存在的问题，是强化依法行政的首要任务。

    由于交通部门组建的时间较短，人员来自不同部门，队伍属于年轻队伍，在系统内自上而下还没有形成一套完整规范的执法体系，监督行政执法的制约机制还不够健全，执法队伍的素质还不能完全适应新形势发展的需要。一些执法人员还习惯于按旧体制、老办法、旧模式、老眼光执法，满足于“就执法而执法”的现状，事事按部就班，机械运行，不愿也不肯接受必要的监督，把监督看成包袱，看成组织不信任的表现，在执法上还抱着只要“不触犯国家法律，不必担心违反内部规章制度”的心理，在工作中还存在“重执法、轻规范，重法律、轻纪律，重法治、轻德治”的“三重三轻”现象。在现实中，缺乏监督、不规范执法的行为和问题主要表现在七个方面：一是执“条条”法。个别执法人员没有深刻理解“监管就是服务、监管就是发展”的理念，片面照搬法条，按政策硬套，与实际结合不紧密。二是执“利益”法。个别执法人员从一已私利出发，抱着“靠山吃山，靠水吃水”的想法，吃“碗边饭”，不请示少汇报，“大案化小”“小案化了”从中渔利。三是执“情绪”法。个别执法人员遭到管理相对人顶撞或申辩后，随意加大或加重对管理相对人的处罚。四是执“人情”法。个别执法人员以“脸熟”为由不愿对某些单位执法，或受“人情网”左右，碍于情面为其讲情；更有甚者与被监管对象存在千丝万缕的关系或是利益共同体，包黑养黑，充当相对人的保护伞或后台。五是执“糊涂”法。个别执法人员不重视学习或学习不透，不精于法律法规，不谙熟执法程序，往往所办案件经不住推敲。六是执“两面”法。个别执法人员在执法中标准不一，绕“硬”欺“软”。对“会来事”、“懂规矩”的绕行；对“钉子户”、“刺头户”绕行；相反对那些“不知趣”、不愿奉养“吃、拿、卡、要”者就执法“必严”。七是执“中性”法。个别执法人员怕得罪人，走中间路线，按照领导要求去执法，在检查中又不严格去做。该管不管，该罚不罚，得过且过。这些执法中存在的不规范行为，有其复杂成因，但归根结蒂就是缺乏有效和完善的行政执法监督制约机制，导致行政执法监管乏力。由于完善行政执法监督是一项长期系统工程，一些单位和个人重视不够，落实不到位，往往给钻营监督机制空子的个别执法者以可趁之机，严重地损害了执法部门形象。

    三、完善交通行政管理执法监督体系，是推动规范行政执法的有效途径。

    “没有规矩不成方圆”，规范行政执法游离于完善的行政执法监督机制之外，不仅有失公道，而且极大地损坏了交通部门在党和政府及人民群众心目中的良好形象。随着我国加入WTO和社会主义市场经济的逐步发展，人们越来越需要行政执法工作在有效监督机制制约下沿规范化轨道运行。因此，要做到这一点，必须在完善内部制约机制上坚持四个原则。

    一是行政执法监督制约机制要坚持“管用”原则。监督机制的主要表现形式是规章制度，交通系统要在行政执法工作的各个关键环节，有针对性地制定出一些有严格制约效力的规章制度。在规范和制约行政执法行为上真正使行政执法行为全过程置于规章制度监督制约之中，真正堵住执法中“跑、冒、滴、漏”现象，而不能使制度流于形式，片面强调“多”和“全”，而起不到关键作用。

    二是行政执法监督制约机制要坚持“实用”原则。交通部门要从“注重制度”向“严格制度”转变。实用包括两种含义：一种是符合单位实际，体现工作特点；另一种是符合监管职责，体现可操作性。规章制度实用本身就是实事求是工作精神的体现，那种“说在嘴上、贴在墙上、写在本上”的形式主义规章制度是不可取的。

    三是行政执法监督制约机制要坚持“耐用”原则。所谓“耐用”就是为规范行政执法而制定的规章制度不是只管一时，应是长效的，至少要管一个时期、一个阶段。长效机制的建立和完善既是今后一个时期各级交通部门制度和体系建设的方向，也是按市场规律开展行政执法工作的必然趋势。

    四是行政执法监督制约机制要坚持“够用”原则。随着交通部门职责和法律法规的不断完善，在新的历史条件下，规章制度建设要不断完善和补充，要适应新形势、新机构、新任务的要求，监督机制要做到全过程、全覆盖、全方位的宏观约束，在微观上尽量求精求实，必须点面结合，必须在精的基础上求全。

    四、推动规范行政执法与完善行政执法监督，是实现依法行政的重要保证。

    几年来，我们江都交通局结合行政执法工作特点，以贯彻落实行政执法规范化为主线，通过不断构筑和完善行政执法监督机制，有效地促进了规范行政执法工作的开展，结合我局行政执法具体工作，在完善行政执法监督，促进规范行政执法上，我认为应重点做好三个方面工作。

    （一）建设一支高素质的交通行政管理执法队伍，努力提高执法水平。

    行政执法工作的核心在人，基础在法制，关键在制度。执法者既是交通部门依法行政的最基本主体，也是交通行政管理执法活动的最终实施者。执法人员素质直接影响行政执法的水平。在这方面，我局坚持“以人为本、素质为要”的队伍建设方针，从思想建设、组织建设、作风建设、技能培训、见习办案等诸多方面入手，全方位提高了执法人员的素质，先后在系统内积极开展了“交叉办案、模拟办案、见习办案，邀请监督员参与执法”等多种行之有效执法创新工作，极大地提高执法者理论认识水平和执法能力，保证了行政执法工作正常开展。

    （二）认真落实行政执法责任制，构筑长效监管机制。

    行政执法规范最终要靠完善的制约机制去监督、去运行。在这方面，我局从行政执法案件的受、立、查、审、罚、结各个环节入手，强化了规章制度建设，针对行政执法特点，在规范执法方面制订了《行政执法案件报告制度》、《举报案件受理制度》、《大要案会审制度》、《案件分析制度》、《行政案件通报及曝光规定》；在落实责任方面，制订了《包保责任制度》、《动态巡查制度》；在廉洁执法方面，制订了《执法人员规范执法考纪办法》等制度，堵塞了工作漏洞，保证了执法工作规范开展。同时，以行政执法规范化为主线，积极创新、构筑了有效的规范行政执法运行体系。

    一是成立了案件审理领导小组，增强案件审核把关功能。

    为保证案件定性准确，审理公平公正，避免在办案中出现不正之风。我们建立了内部层级监督机构，成立了案件审理领导小组，对办案机构处理的行政案件实施全程监督，负责审查行政案件的法定程序，审查案件事实是否清楚、证据是否确凿、数据是否准确、资料是否齐全和案件处罚适用的法律、法规、规章是否正确，从而提高了办案效率，增强了案件透明度。

    二是建立“天”字型工作模式，理顺行政执法工作关系。

    行政执法是一个抽象的概念，制约和影响行政执法规范开展的因素除了在形式上受规章制度制约外，还受其内在的体制等因素影响，由于我国还处在社会主义市场经济初级阶段，相关法制还不健全，尤其，交通系统各个职能机构在体制上还有不完善的地方，职责在一定程度上还存在交叉现象，成为了影响规范行政执法工作开展的一个瓶颈。为整合局内设执法职能科室与经济检查大队职能，在规范行政执法工作中，我们遵循交通部门机构“三定”方案和省局确定的基层局、队的具体职责，全面推行“天”字型工作模式。即，局长办公会议是“天”字型工作模式顶部，是重大、复杂案件的决定机构。案件审理领导小组处于“天”字型工作模式中部，是行政案件的监督审理机构。局执法职能科室和经济检查大队办案机构是“天”字型工作模式下部的两条主干线，是行政案件的具体承办机构，在执法工作中双方各有侧重，又互为补充。在“天”字型工作模式中，按一般程序处理的案件立案审批权、处罚决定权在局里，局执法职能科室和经济检查大队具体承办，案件审理领导小组把关处理，重大复杂案件由局长办公会议决定，充分体现层级监督的管理优势。

    三是实施“事前、事中、事后”全过程监督体系。

    只有对行政执法全过程进行有效的监督，才能不断提高行政执法的效率和质量。“事前、事中、事后”全过程监督主要包括三个方面：事前约束导向机制实行风险警诫，追究执法过错责任。我局出台了《交通执法人员考纪办法》，细化了约束和惩处规定。如实施淘汰制、追究制、惩罚制等；事中动态监督机制实行稽查回避制度。采取快、严、硬、廉的必要控制措施：快，即凡是适用简易程序的不进入一般程序，简易程序必须当场做出处罚决定；严，即严格依法做出处罚决定，顶住说情风、人情风；硬，即执法不手软，敢于碰硬，无所谓惧；廉，即制定廉政自律行为规范，使执法人员做到两袖清风，一身正气。事后意见反馈机制实行“跟踪卡”和“回执单”制度。在每项行政审批和行政处罚工作终结后，纪检监察部门要及时发出和收回“执法服务跟踪卡和行政执法廉政回执单”，对是否有吃、拿、卡、要等违法行为，及时征求群众意见，及时反馈问题，由纪检监察部门及时查证处理，决不手软。

    （三）完善规范化工程体系，提高服务质量。

    恩格思指出：“当我们深思熟虑地考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候，首先呈现在我们眼前的，是一幅由种种联系和相互作用无穷无尽地交织起来的画面”。联系的客观性和普遍性，要求我们用联系的观点看世界。规范行政执法与完善执法监督不是孤立的，而是同周围方方面面的工作相互影响、相互作用和相互制约的。从广义上讲，规范行政执法是“监督与服务”同步发展的执法，是坚持“以监督为中心，监、帮、促相结合”的执法，是一项长期的系统工程。因此，在规范行政执法工作中，我局认真梳理和完善了现有的内部工作制度，启动了“规范化工程”工作，对行政执法等八项主要工作，制定了系统的规章制度，明确了考评目标。加大了行政审批改革力度，精减了行政审批项目，明确了受理的主体、时限和程序，并结合行政执法工作不断改善行政执法环境，全面推行了首问负责制、服务承诺制、过错追究制、无偿代办制、否定报备制、限时办结制等“六项制度”。同时在执法人员中严格推行了“形象工程”建设活动，狠抓了人员队伍的工作作风、服务态度、服务质量，并形成了综合考评表，量化管理，