金山寺门票:社会管理体制改革 现状 问题 方向(一）

社会管理体制改革 现状 问题 方向
近年来，社会管理和社会管理体制研究不仅首先受到党和政府的高度重视，而且也越来越受到学术界普遍关注。本文试图从总体上描述我国现行社会管理体制的现状，指出现行社会管理体制所面临的问题，分析产生这些问题的原因，并在此基础上，初步提出我国社会管理体制改革的原则和努力方向。
一、现行社会管理体制的现状
1998年的《国务院机构改革方案》就明确提出政府的基本职能是：宏观调控、社会管理和公共服务。党的十六大再次重申了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”是政府的基本职能。中共十六届四中全会的决定和六中全会的决定，都对改革和完善社会管理体制做出了专门的论述，一致强调要不断加强社会建设和社会管理，努力推进社会管理体制的改革创新。十六届四中全会和六中全会分别从提高党的执政能力和构建社会主义和谐社会的高度，向各级党和政府明确提出了“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求。
然而，从总体上看，我国对社会管理和社会管理体制的认识和研究还很不充分，现行社会管理体制还很不科学、很不健全，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还远未形成。具体来说，主要表现在以下三个方面：
(1)作为社会管理主体和基础的公民社会很不发达，公民社会对社会管理的参与程度很低，这极大地限制了更多的社会公共事务管理在公民社会自我组织和自我管理的自我治理中实现。
虽然“中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响” ，但是，公民社会的发展还存在许多问题，公民社会赖以发展的组织基础非常薄弱，公民社会组织的发展面临许多制度性困境，公民社会组织很不发达，公民的社会参与意识和程度还很低，公民社会领域自我管理所需要的组织载体和公民的志愿精神和公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。我们知道，社会的自我管理和自治是社会管理的基本机制，成熟发达的公民社会是社会管理所需要的社会基础，而我国公民社会的现状不能为社会管理提供必要的社会基础，大大限制了在社会的自主、自治和自理的过程中实现社会的基本管理。
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力建设和提高构建社会主义和谐社会的高度肯定了公民社会和公民社会组织的作用，突出了公民社会在社会管理中的协同和参与的定位，同时强调“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力” 。但是，由于没有强大的公民社会和公民社会组织的存在，所谓公民社会在社会管理中的协同和参与作用无法得到应有的体现和发挥，社会协同、公众参与的社会管理格局远没有形成。
(2)有限政府的理念尚未确立，市场经济制度有待健全，这些相配套的制度条件已成为政府充分履行社会管理职责的瓶颈和制约因素。
公民社会的自我管理和自治是社会管理的基础，但是，社会管理离不开国家和政府对公民社会和社会公共事务的能动治理。政府在社会管理中应扮演什么样的角色、起什么样的作用、管理哪些社会事务、怎样管理、如何与公民社会组织共同进行社会管理等是政府进行有效社会管理必须厘清的前提性问题。但是，在我国，受长期高度一元化传统社会体制的路径依赖，在旧的社会体制解构向新的体制转轨的同时，处于“传统依赖-解构-体制转轨”三重张力中的政府对自身的管理职能定位不清，有限政府的理念没有确立，对行政管理、市场管理和社会管理职能划分不清，常常造成政府社会管理职能的越位、缺位和错位等现象;再加上我国社会主义市场经济体制建立时间不长，市场经济制度仍有待健全，市场机制的作用得不到应有的发挥、公共产品和公共管理的泛市场化等都是市场机制不健全的表现。政府管理和社会管理职能定位错位、缺位和越位以及市场经济体制的不健全构成了我国社会管理和社会管理体制改革的重要制度环境，并成为制约政府充分履行社会管理职能的制度因素，成为我国社会管理和社会管理体制进一步完善的瓶颈所在。
(3)现行社会管理体制很不科学和很不健全。
从公民社会的本质要求和社会本位与共同治理理念的角度看，中国应当建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学与不健全是相伴共生的，没有科学的社会管理体制，就不可能有健全的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学和不健全主要表现在：
从社会管理的制度和规则层面来说，我国对管理职权划分和职能配置的规定、管理对象和领域的设定以及作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等方面都没有科学的认识和研究，例如，我国对社会管理的认识还不清晰，社会管理理念还远没有形成，政府对自身的社会管理职能认识不清，对社会管理应该管什么、怎么管和管到什么程度等这些前提性问题缺乏科学和成熟的理解;国家和政府在对社会管理的过程中，没有设立统筹社会领域管理工作的专门的统一组织，政府对社会的管理都是各自为政、互不相干，缺乏社会管理所需要的全面的社会政策等;政府对经济建设和社会发展的关系认识不足，对社会发展的公共财政投入不足、投入结构不合理等。
从社会管理的组织层面上来说，政府在社会管理体制中的一元主体地位使得政府长期垄断了所有社会公共事务，同时发挥着“掌舵”和“划桨”的双重功能，没有形成社会公共事务多元主体共同治理的网络。“强政府，弱社会”的大环境造就了传统的社会管理体制，作为社会管理唯一主体的全能政府，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，公民社会组织和公民参与社会管理的空间很小，自治能力差，社会力量和市场力量对政府的依赖性极强，这些都极大地限制了社会力量和市场力量在社会管理中发挥相应的作用，必然带来不健全的政府单边管控社会的管理体制。要想实现对社会的有效管理，就需要努力健全现行社会管理体制，充分发挥公民社会领域和市场机制的作用，形成政府、公民社会和市场力量等多元主体共同治理的局面。
从社会管理的机制层面上来说，没有形成社会管理的决策机制和政策影响评估机制，没有建构出顺畅的利益表达和沟通机制、多赢互利的利益综合机制、人民内部矛盾的化解机制和健全的社会稳定维护机制等。从根本上讲，社会管理的目标就是要调节利益关系，解决社会生活的利益矛盾和冲突，维护社会公正原则，维持社会公共秩序和稳定，然而，现行社会管理体制很难发挥相应的作用，各类社会主体的利益表达和诉求没有得到应有的满足，利益矛盾和冲突问题突出，社会公正原则没有得到应有的维护，社会出现一定程度的不稳定和失序状态。
二、现行社会管理体制面临的问题
现行社会管理体制的现状必然带来一系列问题。下面从社会管理体制的基本内容即管理主体和客体、管理制度和机制、管理方式和手段以及管理理念等几个方面加以叙述，具体来说，主要表现在以下方面：
(1)管理主体混乱和管理人才缺乏
在我国，社会管理主体包括两大类，一类是党政机关，一类是公民社会组织。如果我们对这两类管理主体进行细分，则大致可以包括这样几类：执政党即中国共产党的各级组织和领导机关;(狭义)政府即立法、司法和行政机关;公民社会组织即各类民间组织、非政府组织、中介组织和社区组织等;公民个体。
从社会管理的合法性角度来看，在这几类管理主体中，党和政府机关对社会的管理具有当然的法律意义上的合法性和一定程度的政治学意义上的合法性，但是，有些管理主体虽然在实践上参与社会管理，但是它们可能并不同时具有这两种合法性，例如，公民社会领域的一些民间组织由于这样那样的原因不能进行注册而无法得到法律认可和合法身份;又如，虽然有些组织得到法律意义上的合法性，但是，社会上对一些民间组织不认可、不支持，许多人习惯于认为民间就是非政府，就是非组织、无政府状态，就是政府的对立面等，它们在进行社会管理和开展相关活动中经常备受“关注”和经常遭遇到“敏感”，党政官员和普通公民普遍对民间组织抱有不信任、怀疑、防范和抵制的态度 ，民间组织所处的这种外在环境非常不利于民间组织获得政治学意义上的合法性，极大地影响了民间组织的发展和它们在社会管理中作用的发挥;还有，民间组织既是社会管理的主体也是社会管理的客体，由于民间组织难以获得法律身份，国家和政府对这些组织的管理和监管也就无从谈起，一些没有法律身份但仍在活动的民间组织处于法律和政府部门的监管视线之外，对部分民间组织的管理失范，管理成本增大，管理效率降低，没有法律法规制约的民间组织常常出现内部管理混乱甚至从事非法活动等。
另外，作为在社会管理中占主导地位的党政机关在进行社会管理的过程中出现党政职能划分不清、政出多门等问题而造成社会管理的乱象，这样的例子在现实生活中不胜枚举，例如，对于基层农村社区的管理，由于对农村社区都具有管理权限的农村党支部和村民自治组织村委会之间在法律上职权划分不清造成两委关系矛盾和紧张，这在很大程度上造成了农村社区管理的混乱，有些农村社区由于两委冲突而处于瘫痪状态，极大地影响了农村村民自治的健康发展;又如，有些政府管理部门为了自己的部门利益，不顾管理权限和管理效果而进行一些不应该的社会管理，造成同一社会事务的多头管理。
因此，如何整合各种社会管理主体的力量，将公民社会领域组织和公民个人真正纳入社会管理主体的范畴，促进公民社会组织和公民个人参与社会管理，合理区分和设置党政机关的社会管理职权，营造“党委领导、政府负责、社会协同和公民参与”的多元多中心主体的治理格局，避免各管理主体在社会管理中的混乱现象发生，仍然任重道远。
除了社会管理主体混乱以外，社会管理人才缺乏也是非常突出的问题。社会管理主体是一个笼统而庞杂的概念，有效和高效的社会管理必然落实到并依赖于管理人才。如何提高社会管理主体中各类管理人才的素质、结构和专业水平，是决定社会管理效率和效果的重要因素。尤其是随着社会转型，许多新的社会事务产生，但是，对这些新的社会事务的管理缺乏相应的专业化人才，许多社会领域的社会工作专业化、职业化以及制度化建设任务仍然非常艰巨。
(2)管理制度和机制不健全
健全的社会管理制度和机制是进行有效社会管理的基础。前面提到，我国社会管理制度不健全首先表现为社会管理职权划分和职能配置、管理对象和领域设定以及作为管理基本依据的法律法规及政策制定等方面都没有科学认识和研究，对于这些前提性问题不解决，社会管理很难走向完善。其次，社会管理机制也不完善。有学者提出，社会管理体制创新需要建设四个机制，即社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制 。这些机制的健全将有利于促进社会管理决策的科学化、减少社会问题的发生、促进社会公平和保障社会安全运行等。
(3)管理理念落后和传统
从政府、市场和社会三者关系来看，中国处于全能主义政府的转型过程中，有限政府的理念尚未确立，市场经济制度也很不健全，公民社会也只是刚刚起步，一直处在全能主义时代的政府要真正定位好政府所处的位置，处理好与市场和公民社会之间的关系，并非易事。因此，政府、市场和公民社会你中有我、我中有你的交集状态必然带来社会管理理念的落后和传统。
处于全能主义转型过程中的政府总是习惯于凌驾于全社会之上，很难形成治理理念，与市场和公民社会分享管理权限，并很好地整合市场和公民社会的力量共同完成社会的管理，维持社会秩序;总是习惯于对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的控制和管制，很难形成公民社会理念，最大限度地满足公民的自由发展等权利，建立权利型社会，促进社会向自主、自立和自治的方向发展;总是习惯于从满足政府自身管理的便利和自上而下的内部控制需求出发，常常采用行政强制力，造成管制有余而服务不足，很难形成服务理念，从社会本位出发来满足社会和公民的多样需求;习惯于包揽一切社会事务的理念和做法，过多地承担社会管理的生产者角色，而弱化作为安排者和监管者的角色，很难形成有限政府的理念，定位好“掌舵”与“划桨”的职能，为社会提供最优质和最有效的公共物品和服务等。
(4)管理手段单一和管理方式传统
传统社会体制是以“单位制”为主要特征的高度一元化的集中体制。在这种传统社会体制下，以自我管理、自我服务和自我发展为特征的社会空间非常狭小，政府对社会管理以“单位”为依托，并以条块结合的方式对单位进行管理，主要依靠管制化的行政手段和简单地惩治处罚手段对全体社会成员进行全面的管理和控制。
随着社会主义市场经济体制的确立，市场领域首先从原来以计划经济为特征的总体性社会中分离出来，而逐渐向以市场经济为特征的多元化社会转变，在这种社会转型的过程中，公民社会领域也逐渐兴起和形成，并成为在国家(政府)和市场以外的独立领域。面对分化了的多元社会，以前以“单位社会”为依托的传统的行政管制手段便不再适用，而需要依赖市场的机制和手段，依靠完善社会管理的法律法规和社会政策等法治手段，促进公民社会的自我管理和自治，并在此基础上，联合市场和公民社会的力量共同完成社会的管理和治理。
三、现行社会管理体制出现问题的主要原因
现行社会管理体制出现上述问题，主要原因可以归纳如下:
第一，单位制和一元化传统社会体制逐步走向解体，重新进行社会整合难度很大。
市场化导向的经济改革和社会主义市场经济体制的确立导致了传统单位制的解体，长期高度集中的一元化传统社会体制也随之解体。单位制的解体导致社会成员对原有单位的依附性减弱，而转变成“社会人”，“社会人”的工作与生活分离开来，其职业和工作单位可能经常发生变化，工作单位与居住地分离;市场经济还将一部分人完全推向社会，他们要么下岗，要么游离于传统单位体制之外成为非公有经济从业人员;市场经济带来人员流动的加快，流动人口迅速增加，这些人既没有单位依靠也没有固定的居住地等。这样，原来单位制社会逐渐转向“非单位型”社会，这一转变彻底改变了国家管理的微观基础。“非单位型”社会中的社会成员有一个共同特点就是，他们不一定附着于某个单位，但都归属于所生活和居住的社区。这样，社区便取代原来的单位而成为国家与社会的连接点。
在这样的情况下，人们认识到，社会管理的载体和方式也需要从“单位”到“社区”的转变，但是，如何建设一种新的社会管理网络和社会生活的支持网络，并对社会力量进行重新整合仍有待探索。
第二，政府角色转换和职能转变不到位，政府在社会管理中越位和错位，同时，政府在推出某些社会领域的过程中出现管理的真空地带，形成缺位状态。
政府社会管理越位和错位主要表现为政府运用不恰当的手段管理了不该管和管不了的社会事务。例如，在全能型政府管理模式下，政府的社会管理部门权力高度集中，许多应由市场和社会承担的、应采用市场手段和机制运行的社会事务却由政府部门依靠行政权力来管理，这就是政府管了管不了也管不好的社会事务;又如，社会管理中的部门分割和多头管理则是由于传统的社会管理机构设置无法满足社会事务多元细分的趋势而使多个部门却管理同一社会事务或者本该由一个部门统一管理的社会事务却分管于不同部门之下，造成不同管理部门之间跨越管理权限而很难进行协调并造成管理的混乱，或者因为条块结合的传统管理体制造成对同一社会事务的低水平重复管理，并带来条块之间和矛盾冲突等管理问题，“八个部委管不了一头猪”现象就是政府内部在社会管理时越位和错位的典型表现。
政府社会管理缺位主要表现为政府该管却没有管而造成社会管理的真空。例如，对于那些市场可以发挥作用的领域，政府要少干预或者不干预，而在那些不能仅靠市场发挥作用的领域，或者在那些即使完善的市场制度下仍然会出现失灵问题的领域，则政府应该强化社会管理的职能以弥补其不足和失灵;但是，在我国，市场机制一度成为政府所崇拜和迷信的管理模式，认为经济的增长可以自然而然地解决一切问题，并且把市场化简单地引入社会管理和公共服务领域，造成泛市场化，结果应该由政府承担的责任政府没有承担起来，政府简单地将许多社会事务交给市场，是政府在社会管理方面的失职，并带来许多严重的社会问题;又如，随着社会主义市场经济的建立和改革的深入，一些新的社会问题和社会事务不断产生，传统政府社会管理体制和管理方式越来越不能适应新情况，许多本应由政府重点管理的领域却因管理不力而导致问题重重。农村环境保护、收入差距扩大、社会公平问题和公共安全问题等，包括一些地方黑社会的存在、许多行业无自律、农村村委会贿选等现象都是政府社会管理缺位的表现。
第三，社会结构的转型与变迁带来一系列社会管理问题。
我国社会结构的最明显特点就是由于身份制和户籍管理制度形成的城乡二元结构。随着市场经济改革的深入，基于身份制的二元社会结构逐渐解体，原有的户籍管理制度很难满足人户分离和流动人口不断增加的社会现实。与此同时，我国又没有合适的新制度对这些不断增加的流动人口进行规范和管理，尤其是随着城市化进程的加速，大批农民摆脱户籍和身份的束缚涌入城市，他们因无法纳入现有城市管理体制的范畴而造成一系列管理问题，如进城农民工问题、农民工子女教育问题和农民工权益保障问题等。政府对社会成员的基本保障中社会出现一系列问题，如社会治安问题、劳动就业问题、公共安全问题、社会公平问题、弱势群体问题、人口和环境保护问题等。
第四，刚刚兴起的公民社会还无法面对和克服政府失灵和市场失灵的双重困境。
公民社会的形成和崛起对我国经济、社会和政治生活带来了深刻的影响。但是，刚刚兴起的公民社会仍然无法克服政府失灵和市场失灵的双重困境。公民社会的自治能力差，参与社会管理的空间和作用都不大，本来应该在公民社会自治过程中通过自治得以解决和完成的社会管理仍然由政府在承担，政府过多承担了不应该承担的对社会事务的直接管理任务，不但效果和效率不好，政府管理成本提高，而且对于公民社会朝向自主、独立和自治的进一步发展也是由百害而无一利。
一方面，政府角色定位不清、职能转换不到位而造成公民社会的壮大困难重重;另一方面，公民社会的壮大又给政府的社会管理带来新的任务，在政府职能转换不到位的情况下，必然出现社会管理体制的多重问题。
四、社会管理体制改革的原则与努力方向
1.社会管理体制改革的原则
从社会管理的基本理念出发，根据现行社会管理体制的现状和面临的问题，我国社会管理体制改革应遵循以下原则：
第一，坚持公民社会理念，建设权利型社会。所谓权利型社会是指政府的根本责任在于保障公民权利，并使公民享有各种政治、经济、社会和文化权利，达到社群合作和社会互助的一种社会政治状态。公民社会理念和权利社会理念表现在社会管理领域则主要包括：(1)坚持社会公平正义，促进人民群众享有基本公共服务权利平等和机会均等，维护公民各项基本权利，切实保护社会弱势群体的利益;(2)培养公民的参与意识和参与能力，促进公共参与的发展，真正体现和维护公民参与国家各项管理的基本权利，促进社会的自我管理、自我服务和独立发展。
第二，坚持治理理念，促进政府主导与社会管理社会化相结合。社会管理体制改革要求强化市场经济条件下政府社会管理和公共服务的职能，要求确立政府在推进社会发展中的主导地位。同时，由于社会资源占有主体的多元化，社会管理和社会发展不再只是政府的事务，社会管理体制的改革也要求政府转变观念，坚持治理和善治理念，同时整合市场和社会组织的参与力量，发挥各种社会力量在社会管理中的主体地位，形成社会管理的社会化，而不再是过去政府对社会的单向度统治和管控。
第三，坚持有限政府和服务政府理念。政社分开是中国社会管理体制改革的方向之一，切实转变政府的社会职能，建立有限政府，进一步剥离政府包揽和直接从事的社会管理事务，同时又要积极培育和发展各类专业性的非政府组织和社会中介组织，以取代政府退出领域的管理。同时，政府必须坚持公共服务是社会管理的前提，没有社会服务，也就谈不上社会管理，建立服务政府的理念，改变原有的自上而下的控制式管理模式，而注重社会服务、社会发展和社会建设，建立公共性财政体系，从满足公民社会需求出发，大力进行社会发展和社会服务的投入。
第四，坚持市场手段与法治手段的结合。政府要把经济生活“总指挥”的角色让位给市场机制，通过市场机制的作用实现资源的最优配置，政府职能从以前重生产建设、重经济干预转变到社会发展和社会管理的职能上来，从全面控制经济领域的管理中腾出精力和空间来完成那些因市场失效而需要政府加强的社会管理职能，并且通过制定社会政策和法规，通过法治的手段管理和规范社会组织、社会事务，调节和平衡社会利益，化解社会矛盾和社会冲突， 维护社会公平和正义，促进公民的基本权利，达成社会秩序和稳定。
2.社会管理体制改革的努力方向
在上述改革方向和原则的指导下，目前社会管理体制改革应着重朝着以下几个方面进行努力：
第一，转变社会管理理念，推动政府体制改革。
前面提到，传统社会管理理念表现为政府凌驾于全社会之上，习惯于包揽一切社会事务，习惯于对社会成员的控制而非服务，习惯于替公民做主而非共同治理。因此，转变传统社会管理理念，树立社会本位、共同治理、有限政府和服务政府等社会管理理念，就必然要求加快政府体制改革，理清政府的职能定位，解决好管什么和怎样管的问题，强化政府规则制定和监管的“掌舵”功能，科学设置政府社会管理机构、划分政府社会管理部门的权限，避免出现政府在社会管理中走向“总揽一切”或“过渡退让”两个极端，避免政府对那些管不好也管不了的社会事务进行直接干预和管理，避免政府社会管理部门之间管理职权的交叉和重复而造成社会管理效率低下、成本提高等。
第二，转变政府职能，创新政府公共服务方式。
前面提到，有限政府尚未确立、市场机制尚未完善已经成为制约我国社会管理体制改革创新的重要制度瓶颈。因此，在确立有限政府理念、转变政府职能的基础上，政府提供公共服务的方式必须进行创新，以适应现代社会管理的需要。提供公共服务是政府社会管理的前提，而在公共服务中，健全和完善与社会保险、社会救助、社会福利等相衔接的社会保障体系尤为重要，它为社会管理体制改革的顺利进行奠定最基本的物质保障。
第三，实行政事分开，推动事业单位体制改革。
事业单位是我国社会管理体制中的特殊组成部分，许多由社会组织承担的社会功能实际上很多是由中国特有的“事业单位”来承担的，而“事业单位”又是作为附属于政府的管理部门而存在的，因此，职能和地位上的不对称带来了政府社会管理中的诸多问题。实行政事分开，推动事业单位体制改革成为社会管理体制创新的重要环节。
“中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。” 一般认为，对事业单位的改革应当采取多样性的分类指导原则，把社会事业单位分为三种情况：一是纯粹公益部门;二是政府购买服务部门;三是准市场化部门。对于纯粹公益部门，在保证财政供给的同时，也要有“社会合算”制度和严格的预算约束;对于政府购买服务部门，要保证具有比政府办事业和完全市场运作更好的社会服务效果;对于准市场化部门，也要有规范和约束其经营行为、发展方向的界限和制度。
第四，培育各类公民社会组织，提高社会管理的公众参与，逐步使公民社会组织和公民转变为社会管理的真正主体之一。
我国社会正处于社会加速转型期，社会成员日渐从原来高度整合的单位中分化出来，形成多元的利益群体，多元化的社会需要多元化的组织来进行整合，同时，公民社会组织也是监督政府，保障社会公平、维护社会稳定的重要力量。然而，正如前面提到的，公民社会组织存在着相关法律法规制度不完善、功能结构不合理、内部管理混乱和作用范围有限等亟待解决的问题。因此，培育和发展各类公民社会组织，使各类公民社会组织成为政府进行社会管理的合作力量，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系;同时，通过培育各类社会组织，提高公民的参与能力和参与意识，保障公民的参与国家事务管理的公民权利，促进公民社会的自我管理和自治。
第五，以社区发展为依托，促进社区建设和社区管理。
政府管理重心日益下沉，政企、政事和企事分开等剥离出来的那些社会管理与社会服务职能由谁来承接，在各类公民社会组织还没有发育起来的情况下，最佳角色只能是社区，因此，依托社区发展，促进社区体制改革，是推动基层民主，也是加强社会管理的有效举措。
第六，培养社会工作专业人才，以社会工作制度为社会管理体制改革提供抓手和平台 。
随着政府职能转变，政府从一系列包揽的或者直接从事的社会服务职能和部分社会管理事务中退出来，积极培育和发展各类专业性社会组织和中介组织，而在这类专业性社会组织和中介组织发挥社会管理职能时，他们特别需要从事专业社会服务和社会管理的社会工作机构作为载体来完成相关的社会服务和社会事务。社会工作机构和社会工作人才在各类公民社会组织中发挥作用，既有利于推动政府职能转变，也有利于民间专业社会组织的培育和发展。然而，我国社会工作专业人才非常缺乏，社会工作制度还没有建立起来，社会工作教育制度和社会工作职业化、本土化等都有待进一步发展。
五、结语
在我国，社会管理体制改革已经提上了议事日程。然而，要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，最为重要的就是，政府需要转变社会管理的基本理念：以培养公民参与和志愿精神，保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展为落脚点;以公共服务为基础和前提条件，在服务中实现管理;明确政府与公民社会的关系定位，坚持“社会本位”和治理理念;树立政府在社会管理中占主导地位的思想，主动承担社会管理职责，强化政府的社会管理职能。
改革和创新社会管理体制
[提要]  现实的变化要求我们必须加快推进社会建设，改革和创新社会管理体制，提高社会管理水平。注重发挥人民团体在社会管理和公共服务等方面的作用。注重发挥社团、行业组织和中介组织等社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。
我国改革和发展的一条重要经验就是注重基层的实践创新。应认真、系统地总结近年来各地在创新社会管理体制方面的实践经验，在此基础上加快建立和完善适应社会主义市场经济体制的新的社会管理体制，特别是要注重发挥社会组织体系的作用。
注重发挥人民团体在社会管理和公共服务等方面的作用。人民团体等机构有自上而下的完备的组织系统，有具有群众工作、思想政治工作和社会工作经验的人才队伍，不仅是党和国家联系群众的桥梁和纽带，而且能够在反映群众诉求、化解社会矛盾、提供咨询服务、参与社会管理等方面发挥重要作用。
注重发挥事业单位在社会服务中的作用。在其他国家一般由非营利社会组织承担的社会功能和公益服务，在我国很多是由事业单位来承担的。我国事业单位改革的方向，是要建立一个与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理且精简高效的现代事业组织体系。在这方面，应研究社会领域不同于市场领域的发展规律，在政府机制和市场机制之间探索多样性的、分类指导的管理方式：对纯粹公益部门，在保证财政供给的同时也要有严格的核算制度和预算约束；对政府购买服务部门，要保证具有良好的社会服务效果；对准市场化部门，要有完善的规则来规范其经营行为和发展方向。
注重发挥社区在基层社会管理中的作用。社区是居民自治组织，肩负着基层自我管理的任务。随着社会的发展变化，居民的各种生活需求越来越多样化，社区功能出现广泛化趋势，社区在基层社会管理中的作用越来越重要。“社会千条线，社区一根针”。许多社区服务中心肩负着几十种服务功能，包括税收、治安、社会保障、社会福利、社会救助、就业、卫生、防疫等。这种服务实际上也具有自我管理的功能。而且，随着社会发展，人们的维权意识在不断增强，围绕权益保护也产生了一些权益纠纷。这就需要从社区开始，建立解决问题的基层机制。同时，应通过社区生活使人们逐步认识到，公民意识不仅包括公民权益，也包括公民义务和公民责任。
注重发挥社团、行业组织和中介组织等社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。按照以人为本的要求，通过积极培育各类社会组织，加强和改进对各类社会组织的管理和监督，完善社会化服务网络，努力形成社会管理和社会服务的合力，不断满足人们日益增长的物质文化需求。（执笔：李培林）
 
来源：人民网-《人民日报》
重新审视社会体制改革的目标与方向
丁元竹
摘要：仅把社会体制改革的目标锁定在与市场经济体制相适应上面是不够的，社会体制有自己的特点和发展规律。当前中国社会体制改革的核心层面设计，要放在着力理顺各种利益关系，建立各类社会主体积极参与的社会治理体制和大部分社会成员能够接受的社会认同机制上。社会认同是社会体制的价值基础，也是重要的社会资本，其中心态是最深层次的因素，其次是规范，再次才是法规。
一、不能仅把社会体制改革的目标锁定为与市场经济体制相适应
现在看来，仅仅把社会体制改革的目标锁定在与市场经济体制相适应上面还是不够的，因为社会体制有自己的特点和发展规律。
与市场经济体制相适应的确切含义至少应当包括两点：一是市场主体的多元化要求社会主体同样也多元化，并按一定秩序组成生活共同体。利益协调、共识认同等构成秩序的基础。二是这种多元化的社会体制要在市场失灵，尤其是在资本权力失灵的情况下，对其进行约束，防止利益过度集中。
除此之外，社会体制还取决于人类社会自身的特点。美国政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）通过5000个人类公用资源的案例发现，对于“共用资源悲剧”，人类既不需要把公共资源私有化，也不需要交给国家管制就可以自己解决。这种解决方案通常是制定非正式的，有时是正式的规则来分享共用资源，条件是“如果人们认识到他们将在一个设有界限的团体里继续生活下去，在那里持续合作将会受到奖励，他们就会注重自己的名声，同时也会监督并惩罚那些违反团体法规的人”①。在这样的领域，人们之间的合作是自下而上的，而不是自上而下的，它以共同的价值和规范为基础。这个理论很重要，它从某种意义上解释了我们发挥社会组织的作用和社区组织作用的机理。另外，它也告诉我们，如果一个社会没有这样的规范和价值作为基础，它会产生一系列的问题，即我们通常所说的“社会问题”。
无独有偶，英国学者理查德·威尔森金和凯特·皮尔特的新著《不平等的痛苦——收入分配如何导致社会问题》从不平等的视角分析人们之间的社会关系和社会问题的产生，通过数量分析方法透视了不平等与幸福、相互信任、寿命预期、青少年怀孕、精神疾病、犯罪率、社会流动性、教育等问题之间的关系，提出了不平等是各种社会问题根源的结论，一些结论和判断相当有警示意义。
理查德·威尔森金和凯特·皮尔特把注意力放在了社会关系中利益的不平等上，埃莉诺·奥斯特罗姆则是关注共同利益中的治理模式。在实践中，二者是可以有机结合起来的。它们对我们理解合理的社会体制改革和建构都不可或缺。
我们所理解的社会体制，是社会秩序的结构及其运行机制。现阶段中国的社会体制是指为了实现公平与公正目标，社会建设的各类主体，包括政府、社会组织和私人部门在处理社会事务和提供社会公共服务过程中的角色、作用、相互关系等制度安排，是人们在共同体中的社会秩序和各个个体之间的行为合作方式。
当前，中国正在制定“十二五”规划，社会建设被放在更加重要的位置。前不久颁布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，站在全面推进体制改革的战略高度，提出加快社会体制改革。
为了真正实现科学发展，必须综合考虑经济体制、政治体制、文化体制和社会体制的改革。完善的社会体制对于应对经济发展带来的种种社会问题至关重要，不可或缺；社会体制改革也将为未来经济的持续繁荣创造必要的条件，更是人民幸福生活的制度保障和重要组成部分。社会体制改革的目标和方向如何确定，现在真正需要我们冷静下来，认真考虑，深入研究，也需要在各种思想和智慧中寻找启迪。
当前中国社会体制存在的主要问题是，在市场经济的基本框架初步建立，与之相适应的经济政策和宏观调控机制也已经基本建立并在现代化建设的实践中逐步完善之后，人们对于与市场经济体制相适应的社会体制的认识还不够充分，对社会体制的运行规律也还有待于进一步探索，中国构建社会主义和谐社会所要求的社会建设和社会管理的基本制度框架还需要进一步完善。
随着国际形势和全球发展格局的变化，以及中国经济持续快速的发展、综合国力的不断提高，中国已经具备推进全面社会体制改革的基本条件。历史的经验值得注意。上个世纪拉美经济中途夭折的根本原因之一，是由于在经济得到一定发展之后，社会体制改革没有及时跟进，社会不公平现象严重，最终导致社会动荡不安，使经济发展缺乏安定的环境，陷入了所谓的“拉美陷阱”。同时我们还必须注意到，当前中国社会体制中存在的问题与全球化有着密切的联系，例如，全球化是造成收入差距扩大和利益关系不协调的原因之一，全球化还造成了各国就业岗位数量的重新洗牌。国际经济体系使国内经济和社会发展具有更大的风险性，必须通过内部改革来适应外部形势的变化。因此，要考虑建立和完善与全球化经济相适应的国内社会体制，要有这样的战略眼光。在这个意义上，社会体制改革还不仅仅是对传统意义上的社会体制进行变革，它包含了更深刻、更广泛的内容。
在当前，适应国际形势的变化和中国转变经济发展方式的要求，必须通过社会体制改革来推动消费型社会的发展，以应对出口导向型经济转变带来的需求萎缩和发展动力不足问题。因此，社会体制改革的核心层面设计要放在着力理顺各种利益关系，建立各类社会主体积极参与的社会治理体制和大部分社会成员能够接受的社会认同机制，具体问题层面的设计要考虑改革医疗卫生体制、社会保障体制、教育体制、文化体制，等等，甚至包括心理机制。
二、社会体制改革的核心是协调各种利益关系
利益关系是社会体制改革的核心。关注社会体制改革，首先要关注利益关系，尤其是收入分配关系。体现公平正义的分配方式最终会造就成合情合理的社会秩序，在社会认同上达成共识，从源头上奠定长期繁荣和稳定奠定的基础。
收入分配在经济与社会之间打了一个结，只有解开这个结，才能解决经济发展和改革中的深层次问题。进一步说，收入分配体制改革的核心是通过改革和创新收入分配方式，实现社会公平正义。这里所谓的公平正义既包含物质和制度层面的，也包含主观层面的，即人们的主观感受。正如著名的诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森所说的，“不平等和社会反抗之间的联系确实十分紧密，它们之间的关系是双向的。当一个社会发生叛乱或反叛时，其中必然存在可觉察到的不平等感，这一点显而易见；但是意识到下面这点同样很重要，即，对不平等的觉察及对这个难以名状的概念内容的确定大大倚赖于实际反叛的可能性”②。这就是社会学家们说的主观社会问题。主观社会问题是由深层次的社会矛盾长期得不到解决，积淀于人们心里形成的。
收入分配不公是当前中国居民最关心的问题之一。2009年中国经济总量达到33.5万亿人民币，2010年中国人均国内生产总值预计会达到4000美元。在中国经济发展达到新的水平，人民群众收入不断提高的新时期，探索更加公平的分配方式是经济社会发展的内在要求，也是当前和今后一个时期中国社会体制改革和创新的关键环节。
因此，当前的社会体制改革要认真梳理复杂的利益关系，着力解决一些影响社会发展的体制难题，目前来看应当主要集中在以下四个方面：首先要从根本上实现收入分配制度的“正当”、“合法”和“合理”，在制度上确保人们能够平等地通过自己的劳动获得财富。其次，进一步理顺国家、企业和个人之间的利益关系，加速提升劳动者个人收入在整个国民经济中的比重，使三者之间的关系逐步趋于合理。再次，协调地区之间和城乡之间的利益关系，通过大力发展地方经济和完善财政转移支付制度等，提高农村和中西部居民的收入。这三个问题在相当长一个时期内会制约着中国社会的发展和社会运行效率的提高，这些关键领域的社会体制改革必须从体制机制上实现新的突破。最后，还有一个管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调问题。从中央政府确定的改革目标和方向说，这些社会发展管理部门之间需要本着建设服务型政府的基本目标，以提高基本公共服务水平为己任来制定政策和配置公共资源，避免各自为政，以实现群众利益最大化为目标来配置公共资源。
三、实现合理利益关系必须完善社会治理机制
我们在这里使用的社会治理，是指“关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接市民”的一系列活动、制度和机制。社会治理是国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式，同时也是制定和实施决策的过程。完善的社会体制依赖于多元的社会治理。社会治理意味着发挥社会成员们的积极性和创造性。大家积极参与，共同创造更多福利、公平正义，使社会更具共同体特色，使人们的生活更加丰富多彩。
在新的历史时期，要应对日益增多的社会问题、社会矛盾和社会冲突，政府需要调整自己的行为，通过合作与协商来消除自身的专业技能和人力资源不足等障碍，吸收更多的社会力量参与社会生活，不断提高治理水平。从管理经济到治理社会是各级政府面临的新挑战。
历史证明，规划、预测和政府政策的作用都不是无限的，规划不可能包罗万象、预见一切。面对纷繁复杂的社会问题、社会矛盾和社会冲突，要将其造成的危害、风险降低到最低程度，最好的选择是吸收所有的利益相关者都参与问题的讨论、决策和政策实施，多方参与，弥补各自的不足，在这个过程中，形成有效的、以社会资本为基础的社会治理机制。
改革社会体制，首先要不断改革和完善社会组织管理体制。培育社会组织应遵循分类对待的原则，针对组织的不同类型采取不同的政策。为配合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，要培育社会组织参与公共服务的供给。通过完善的社会组织管理法规和促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会特别是社会组织积极参与社会公共服务的提供、管理和监督。放宽公共服务体系的准入限制，寓管理于服务之中，是实现社会治理的最理想的选择之一。
改革社会体制，还要完善社区治理。我们在中国目前的实践中已经开始感觉到，社区的真正本质是社区精神理念，随着经济社会的发展，这样的感觉进一步增强。传统计划体制以单位所有制为核心，所造就的社会结构扼杀了人们的共同体理念，产生了人们单一的文化心态。社区建设蕴藏着巨大的精神潜力。社区建设和社区服务将是中国社会体制改革和创新的生长点。凝聚社区力量和促进社区建设，要求政府、社会组织、企业和个人为社区服务尽力尽责，在积极参与社区服务的过程中形成公共精神和共同体意识。
另外，在推进社会组织的管理体制和社区治理体制改革的过程中，要不失时机地推进事业单位改革，这是中国当前社会体制改革的难点和重点问题，不能回避。我国数以百万计的事业单位和在其中的数以千万计的就业人员是中国社会发展的重要力量，通过改革释放其能量，使其在新体制内发挥作用，也是社会体制改革的重要内容。
最后，稳定有序的社会体制需要强大的中间社会力量。社会的中间力量长期过小、软弱，社会会缺少自主稳定的机制。一个受到法律保护的、人数居多的中等收入者阶层的出现是保持社会稳定的基础。不仅因为中等收入阶层人数居多、财产稳定，也因为他们在重大问题上的思考和决策更加中性，不走极端。有恒产者有恒心。任何社会的最终稳定都取决于社会自身的整合力量和自主的社会秩序，而不仅仅是政治的控制与调节。
四、促进社会共识是协调利益关系和实现社会善治的价值基础
埃莉诺·奥斯特罗姆认为人们对自己名声的在意，对价值和规范的重视等等，实际上是在讲社会资本。在社会差别和社会鸿沟存在的情况下，如何促使人们形成社会共识不能被忽视，它依赖于社会资本的形成。现代社会，“人们与非同一阶层的人共鸣减少，物质差异使人们在社会中发生分裂”③。尽管如此，我们依然可以通过努力来设计社会认同机制。
正如美国社会学家罗伯特·帕克所说的，任何一套制度背后都有一套价值体系。社会认同是社会体制的价值基础，也是重要的社会资本，它通过共享的规范、相互的信任、纵横交错的网络促进人们之间的集体行动、相互协调和密切合作。
在社会体制改革过程中，要重视心灵的因素。心灵的东西非常重要，也最容易为人们忽视。人是有灵的动物，维系一个社会长期存在和发展的往往是人们内心的价值积淀。著名社会学家费孝通指出：“由于文化的隔阂而引起的矛盾会威胁人们的共同生存”④。文化的隔阂是怎么形成的？地理、种族自然是原因，现实中的隔阂许多却是由于收入差距、社会地位差别引起的。而在公平发展的机会机制下的收入差距又是不可避免的，要消除人们之间因此产生的误解和隔阂，形成沟通、了解基础上的共识非常重要。
怎样造就人们的健康心理、友爱精神、开诚布公的处世方式？这就要求有健康的社会生活。健康的社会生活不能是简单的物质生活，它以物质生活为基础，以社会交往为核心，以精神满足为目标。就社会学意义上来说，重建人们的社会生活，首先要建设社会规范，并把社会规范作为社会体制建设的底线工程。社会规范是一个社会最底线的秩序，人们首先要通过这个秩序进行自我约束，建立基本的社会秩序。一旦有人突破这个底线，而靠法律来约束行为的时候，人们的心理会产生不愉快。最佳的心理愉悦产生于社会成员都能够遵循基本的、大家认可的社会规范，在这规范之内，大家相互尊重、相亲相爱、和平共处。
社会认同机制建设首先是建设基本的社会规范，因此，社会体制建设就超越了人们通常看到的社区建设、社会组织建设，等等。在社会认同中，心态是最深层次的，心态决定行为。其次是规范，人们对基本社会规范的遵守程度，决定了人们的心态，决定了社会关系的状况。再次是法规，一旦人们把法规作为约束行为的底线，人们的社会心理就可能会扭曲，行为就可能会变态。基本的社会规范不仅体现在人们日常的社会生活中，也要体现在经济生活里面，尤其是体现在公平的经济分配活动中。
今后一个时期，中国城市化进程将加速，经济转轨和社会转型并进，必然带来更多的社会问题和认同问题，对此我们应当有更加充分的认识，在加快经济发展的同时，注意紧紧围绕人们群众的生活，加快社会建设。“由于大量人口迁移，人们对邻里的状况所知甚少或一无所知。过去，人们的身份认同通常融于他们所生活的社区，基于彼此之间的真正认识，但现在人们消失在无名的大众社会之中。熟悉的面孔由大量陌生的面孔所取代。结果，我们是谁这样的身份认同问题永远都得不到解答”⑤。社会体制改革和创新要注意这样的问题的解答，从而为建立一个社会的认同机制创造条件。
创新和改革社会体制没有统一的模式。“瑞典的平等是通过重新分配税收和利润，以及提高国家的社会福利来实现的。与瑞典形成鲜明对比的是，日本的公共社会支出在国民收入中的比重所占比例是在主要发达国家中最低的几个国家之一。日本的平等主要是通过市场收入的平等，通过税前收入和利润来实现的，而不是通过重新分配。尽管有这么大的差异，两个国家都做得很好”⑥。完善收入分配关系既可以从初次分配入手，也可以从二次分配入手，关键是看哪种方式代价更小，效果更好，更容易为各方利益群体接受。中共十七届五中全会提出的收入分配体制改革非常及时，也至关重要。现在需要做的是如何达到预期目标和方向。社会体制改革的方向和目标是，让人民过上公平公正的社会生活，其目标应当着眼于各种利益关系的调整、城乡居民的积极参与，以及达成共识基础上的社会认同。
改革和完善社会体制是确保中国经济持续稳定发展的重要的制度和体制条件，它的重要意义会随着中国经济发展到新阶段而更加凸显出来。同时我们也要充分认识到改革社会体制面临的挑战和困难并不亚于经济体制改革，并以更加科学的态度、更加积极的热情来推动这一关乎中华民族伟大复兴的深刻变革。
（责任编辑：齐澧）
● 丁元竹，国家行政学院教授、决策咨询部副主任。
① （美）弗朗西斯·福山：《大分裂：人类本性与社会秩序的重建》，中国社会科学出版社，2002年版，第246页。
② （印度）阿玛蒂亚·森：《论经济不平等》，社会科学文献出版社，2006年版，第3页。
③ （英）理查德·威尔森金、凯特·皮尔特：《不平等的痛苦——收入分配如何导致社会问题》，新华出版社，2010年版，第55页。
④  费孝通：《人的研究在中国》，天津人民出版社，1993年版，第10页。
⑤ （英）理查德·威尔森金、凯特·皮尔特：《不平等的痛苦——收入分配如何导致社会问题》，新华出版社，2010年版，第41页。
⑥ （英）理查德·威尔森金、凯特·皮尔特：《不平等的痛苦——收入分配如何导致社会问题》，新华出版社，2010年版，第173页。