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教育改革的政策反思：历史、成败与方向
——中国教育管理体制改革50年述评
发布时间：2007-4-15　文章来源：《教育管理研究》2007年第1期  作者： 周国华
摘  要：本文通过对中国教育管理体制改革50多年发展历程的回顾和评析，提出了对其要有理性认识，即我国教育管理体制改革是一个从无到有、日趋成熟和完善的过程；是一个对教育规律的认识不断深化和教育管理科学化的过程；是一个不断面对问题、解决问题，最终形成有中国特色的社会主义教育管理体制的过程。它启示我们，我国的教育管理体制改革必须朝着民主化、科学化和法制化的目标迈进。
关键词：教育改革  政策反思  教育管理体制  改革过程  趋势分析
当前，中国已经进入了一个对教育问题进行深层次反思的阶段。时至今日教育仍然没有取得人们所期待的结果，各种负面评论是非常之多的，教育承受了它不能承受的“生命之重”。当前的教育改革问题是一个“历史的错误”，还是一个“必然的历史阶段”?笔者认为，要对教育问题有一个正确的认识，必须回顾我国50多年来教育管理体制改革的历史脉络，看到每一次的成功和失败，这样才能找到今后我国教育发展的方向。
一、中国教育体制改革发展历史回顾
新中国建立后至今的50多年，为了适应政治、经济发展及教育事业的发展，教育管理体制几经变迁，笔者认为可以将其分为三个发展时期：
(一)教育管理体制的艰难探索和建立时期(1949—1985)
这是一段漫长的时期，经过近36年的探索我国基本确立了以中央集权为主、地方分级管理的教育管理体制，这一过程又可以分为5个不同的发展期：
1．集中统一的教育管理体制时期(1952—1957)。新中国建国初期，我国的教育从国民党和外国教育机构手中接管过来，没有自己的管理经验，一切都须从头开始探索。由于我国新生的社会主义政权采取了前苏联的模式，加上我国外交政策的“一边倒”，所以我国的社会主义教育管理体制基本上照搬前苏联集中统一的教育管理体制。教育部于1952年颁发了《小学暂行规程(草案)》和《中学暂行规程(草案)》，规定小学由市、县政府统筹设置，公办和私立小学都由市、县教育行政部门统一领导；中学由省、市文教厅遵照中央和大行政区的规定实行统一领导，其设立、变更、停办要报大行政区文教部备案，并转报中央教育部备查。1954年，政务院在《关于改进和发展中学的指示》中规定，中学实行统一领导、分级管理的原则。在大学里面，大学新生的招收和分配、大学教员的任免、教育经费的筹措等全部由中央统一管理。
2．松动集权模式时期(1958—1962)。1958年，毛泽东同志发表《论十大关系》，随之在全国范围内开始解决中央和地方的关系问题。在教育方面，主要是解决中央向地方放权的问题。1958年4月，中共中央颁发《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，指出“除少数综合大学、某些专业学院和某些中等技术学校仍由中央教育部或中央有关部门直接领导以外，其它高等学校和中等技术学校都可以下放，归各省、市、自治区领导。”同年8月4日，中共中央、国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，指出“小学、普通中学、职业中学、一般中等专业学校和各级业余学校的设置与发展，无论公办或民办，由地方自行决定。”[1]由此，教育管理的权力经历了第一次从收权到放权的转变，我们可以把它视为教育管理体制的第一次改革。
3．统一领导、分级管理、权力相对集中于中央的教育管理体制时期(1962一文革前)。由于前一阶段的教育管理权力下放，各地教育取得了一定的发展，但也出现了不少问题，如地方盲目发展高等教育的问题：1957年我国高等教育在学人数为44万人，到1959年增加到81万人；1957年高等院校有229所，1960年猛增到1289所。[2]这种高速发展脱离了我国社会主义发展的实际，特别是脱离了经济发展的状况。为了纠正这些问题，1963年中共中央、国务院发布了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》，指出对教育事业问题的处理中各地方、各业务部门都必须贯彻实施中央统一规定的指导方针和政策，必须实行中央制定的全国统一的重要规定和教育计划；同时，对教育部、中央各业务部门与各省、市、自治区人民委员会的行政权限也做了同样的规定。这个决定表明，中央再一次对教育事业特别是高等教育实行集中统一的领导，我们可以把它视为教育管理体制的第二次改革。
4．教育管理体制破坏时期(1966—1976“文革”期间)。由于一场声势浩大的“文化大革命”的影响，所有的国家制度都不同程度地受到破坏，教育也不能幸免。这一时期教育管理体制遭到严重破坏，教育管理基本上无章可循。
5．教育管理体制恢复时期(1976文革结束一1984)。“文化大革命”结束后，教育部于1978年修订并颁发了《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》和《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》，规定“全日制小学由县(市属区)教育行政部门统一领导和管理。社队办的小学，可以在县的统一领导下，由社队管理”、“全日制中学由县以上教育行政部门领导和管理。社队办的中学，可以在县的统一领导下，由社队管理”。1979年，中共中央批转了教育部颁发的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定》，同意对高等院校实行统一领导，归口管理。[3]教育管理体制得到基本的恢复，相当于“文革”前的状态。
纵观这一时期我国教育管理体制的发展，可以说它一直处于艰难的探索中。经过两次真正的放权和集权，尽管在发展的过程中有失误，甚至有破坏和混乱，但最后基本上形成了中央集权的、统一领导、分级管理和中央负责的教育管理体制。我们认为，新中国成立以来的这几次变革仍未能建立起一套科学、合理、高效的教育管理体制，这样的教育管理体制仍有不少的问题，并在以后我国的社会主义建设中日益显现出来。
(二)教育管理体制的发展时期(1985—2001)
改革开放以后，我国的政治和经济形势都发生了很大的变化，因而教育管理体制改革也就成为适应政治经济发展的必然要求。这一时期我国的教育管理体制又有一些新的变化，其中心是强调地方责任，我们把它称为中国教育管理体制的第三次改革。
1．时代背景。中国的改革开放首先在农村开始，“家庭联产承包责任制”极大地解放了农村的生产力，农民收入大幅度增加。据统计，1978年到1997年农民收入年增长率接近8％，1996年增幅达到了9％，加上乡镇企业的迅猛发展，地方财政力量日益强大。同时，农村特别是村一级的行政机构仍有一些集体经济。把办学与农民的切身利益紧密结合起来，极大地调动了地方政府和农民集资办学的积极性。在城市，随着国有企业改革、私营企业和个体经济出现，地方财政力量也日益增强。在这样一种形势下，把教育管理的一些办学权和管理权下放到地方无疑会激发地方政府和农民集资办学的积极性，这是其一。其二，传统的中央集权、统一领导、分级管理和中央负责的教育管理体制已经面临严峻的考验。60年代出生的孩子大部分都已到入学的年龄，国家需要大量的教育经费用于教育发展的需要，财政十分吃紧；各行各业的建设需要大量的专业人才，而我国的高等教育供给严重不足。总之，调动各行各业的所有人民群众办教育是当务之急，旧的教育管理体制已经满足不了形势发展的需要，教育管理体制改革也就提到议事日程上来了。
2．改革的内容。1985年5月27日，中共中央、国务院颁发了《中共中央关于教育管理体制改革的决定》，标志着我国新一轮教育管理体制改革的开始。《决定》指出，“必须从教育体制入手，有系统地进行改革，改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简放政权，扩大学校办学自主权，调整教育机构，相应地改革劳动人事制度，还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法”。可以说这一改革指明了我国教育管理体制的方向和内容，概括地说就是中央放权给地方，地方也逐级放权直到乡镇，教育领导部门也放权给校长。具体来说包括两个方面：一是将发展基础教育的责任交给地方政府，实施“基础教育由地方负责，分级管理”的原则，以调动地方政府和广大群众的办学积极性；二是扩大高等教育办学自主权。改革政府对高等学校统得过多的问题，是我国推进高等教育的关键，其目标之一是在中央、地方、学校与社会的关系上，建立中央统一领导、地方分级管理、学校自主办学、社会参与管理的运行机制，防止出现权力的过度集中和过度分散，调动中央、地方、学校与社会各方办学的积极性，共同发展教育事业。这种体制称为“地方负责、分级办学、分级管理”的教育管理体制。
3．改革的积极影响。1985年新的教育管理体制改革政策出台以后，我国的教育事业取得了很快的发展，主要表现在三个方面：一是深化了人们对教育管理体制的认识，转变了观念。长期以来，人们普遍认为教育同政治、经济一样，应该强调高度集中的管理，这是社会主义领导体制的特点，因此各级地方和校长必须按统一规定办教育，其结果是使整个教育发展脱离了我国各地区经济、政治、文化发展不平衡的状况而陷于全国划一的、僵化的状态。通过这次教育管理体制改革，人们认识到教育实行中央集权还是地方分权与各国制度并无必然联系。二是各级地方与学校办教育的积极性获得了相当程度的提高。据《中国教育报》1998年3月12日《党中央宏观教育决策的巨大成就》一文报道，“全国通过普九验收的县(市、区)和其它县级行政区划单位总数已达到1882个，北京、天津、上海、江苏、广东、浙江6省市已实现‘两基’，到1997年底全国65％的人口地区普及了九年义务教育。”三是在改革实践中不断以教育法规和行政规章的形式将以上改革内容确定下来，进而以教育法规去规范这一改革。如1986年颁布的《义务教育法》和1992年颁布的《义务教育法实施细则》，都进一步就中央和地方基础教育职权划分的原则做了具体规定；又如1986年的《高等教育管理职责暂行规定》和1987年的《关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规定》，都进一步对政府与高校的管理职责进行了划分。
纵观第三次教育管理体制改革，我国对教育管理体制的探索迈入了一个新的时期。它客观上促进了中国义务教育的普及和推广，但对于“教育的事情按教育规律办”的认识还没有达到一个新的高度，对于义务教育的性质和特点等也缺乏清晰的认识，这一切都在以后的发展中日益表现出来。
(三)教育管理体制改革的深化时期(2001年至今)
在80年代中后期提出的“地方负责、分级办学、分级管理”的教育管理体制下，各地党委和政府在发挥社会各界力量的作用办学、调动广大群众办学的热情、大力推进普及九年义务教育进程等方面做了大量工作，建立了不可磨灭的功勋。但随着社会主义市场经济体制的建立，“分级管理”体制已显现出诸多弊端，在此形势下我国开始实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的新管理体制，我们把它称之为教育管理体制的第四次改革。
1．时代背景。80年代中后期提出的“地方负责、分级办学、分级管理”的体制逐步显现出诸多弊端：一是“分级管理”体制成为滋生腐败的土壤和温床。在经费管理上，由于“切块包干”，乡镇克扣、挪用教育经费的现象普遍存在，拖欠教师工资、贪污私分教育基建经费以及收受贿赂的现象比比皆是。二是“分级管理”体制使学校由“普九”的主力军变成了教育失误的“替罪羊”和债台高筑的负债者。“分级管理”体制的文件和义务教育法颁布后，集资办学、捐资助学曾掀起高潮，学校建起来了、设备有了，但盲目超前发展的债务却让学校一辈子也还不起。三是“分级管理”体制阻碍了学校的改革和发展。“分级管理’’体制实质上是政府办、政府管，而政府对好管的事情就管、不好管的事就不管，客观上削弱了学校的自主权，制约和阻碍了学校的改革和发展。在学校的领导班子上，校长有的由当地组织部或宣传部任命，农村的中小学校长则由书记、乡长说了算。普通教师的任用也往往是急需的要不到，不想要的又往往非用不可。[4]
2．改革的内容。2001年国务院做出了《关于基础教育改革与发展的决定》，基础教育开始实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。2002年国务院又颁发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，要求各地进一步贯彻全国基础教育工作会议精神，切实推进农村义务教育管理体制的改革，具体来说主要在四个方面提出了新的要求：一是明确各级政府责任，加强对农村义务教育的领导和管理；二是建立义务教育经费保障机制，保证农村义务教育投入；三是完善人事编制管理制度，加强农村中小学教育队伍建设；四是建立健全监督机制，保证农村义务教育健康发展。
3．改革后的问题。第四次教育管理体制改革还处于刚刚实施的时期，从这两年来的实施情况来看，既有成功之处，也有新的问题出现。(1)成功之处。全国大部分县已经完成了将学校的人、财、物等上收到县级教育行政管理机关的任务；除了极个别的贫困县区外，基本解决了中小学教师工资拖欠问题；各地对中小学生生均公用经费定额标准的制定都十分重视，有的省已经出台了省定标准，多数省还处在调研过程中；各地国家级扶贫开发工作重点县自2002年9月起都开始实行“一费制”，对于减轻农民负担、控制乱收费效果显著；随着国家危房改造工程和二期义教工程的全面实施，农村中小学的校舍条件得到了显著改善，教师的居住条件也有明显改善；中小学教职工编制制定工作顺利，中小学领导由宣传部或乡镇领导说了算的情况有明显改善，有利于稳定教师队伍。(2)不足之处。少数地方还不能足额发放教职工工资(主要集中在农村和山区)，有人说是把乡财政困难升为县财政困难；税费改革和“一费制”实施后，农村教育办学经费严重不足；中小学教职工编制本身有问题，城市、县镇和农村的生师比分别为19：1、21：1和23：1；中小学公用经费不足，难于维持日常办学开支等。[5]
纵观我国教育管理体制的第四次改革，我们认为改革的出发点依旧是解决实践中出现的问题，但它毕竟在探讨具有中国特色的教育管理体制的过程中迈出了新的一步。在这次教育管理体制改革的过程中，教育研究者发挥了独特的作用(如从理论上论证义务教育的性质、特点和国家作为提供者和承担者的必要性等)。很明显，我们不能就此说我国的教育管理体制已经趋于完善，但我们至少可以说这是教育管理体制改革的一次新的深化。
二、思考与启示
(一)对教育管理体制改革的理性认识
1．我国的教育管理体制改革是一个从无到有、日趋成熟和完善的过程。1958年中共中央、国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，教育管理体制开始从完全中央集权向地方分权发展，这是第一次改革探索；1963年中共中央、国务院发布了《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定(试行草案)》，教育管理体制改革的第二次探索形成了“统一领导、分级管理、权力相对集中于中央”的体制，标志着我国初步确立了真正意义上的教育管理体制；1985年，中共中央、国务院颁发了《中共中央关于教育管理体制改革的决定》，标志着我国第三次教育管理体制改革的开始，形成了“地方负责、分级办学、分级管理”的体制，是我国教育管理体制改革的进一步深化；2001年，国务院做出了《关于基础教育改革与发展的决定》，2002年又颁发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，基础教育开始实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，这是我国教育管理体制的第四次改革，也表明我国的社会主义教育管理体制日趋完善。
2．我国的教育管理体制改革是一个对教育规律的认识不断深化的过程，是教育管理科学化的过程。例如，从1958年毛泽东主席的《论十大关系》对中央与地方关系的认识开始，我国的教育管理者也逐步认识到教育中集权与分权的关系；再如，从近几年来我国教育研究者从理论上论证义务教育的性质、特点和国家作为义务教育提供者和承担者的必要性等来看，这又是一次对“教育中的事情按教育规律办”的新的认识。
3．我国的教育管理体制改革是一个不断面对问题、解决问题，最终形成有中国特色的社会主义教育管理体制的过程。建国初期我国的教育管理体制是从前苏联简单移植的，基于对一种政权制度和模式的简单模仿；随着1958年我国对中央与地方关系的认识，我们开始探索符合自己特色的教育管理体制，强调“分级管理”；1963—1964年我国教育发展失控，因而强调“统一领导、分级管理”；1978—1984年我国经济发展使得地方对教育形成高需求，因而强调“地方负责”；1996—2001年教育发展的严重不平衡引发的对教育公平的关注，促使教育管理体制强调“以县为主”。教育问题从基本保障、提高效率到呼吁社会公平的发展，进一步促使教育管理体制改革致力于解决这些问题。这些问题是中国特有的，因而在中国地广人众、地区发展不均衡、穷国办大教育等情况下形成的教育管理体制也是具有中国特色的。
(二)历史的启示
一是要处理好教育管理体制中中央集权和地方分权的辨证关系，既要注重国家对教育所必须承担的责任和义务，加强中央的宏观调控；又必须注重教育的分权，调动地方的办学积极性：同时也要大力避免长期以来一直困扰我国的“一抓就死、一放就乱”的情形。二是要充分认识到我国经济、社会发展的地区不平衡这一现实条件，根据各地的实际情况因地制宜、分区规划、分步实施、分别要求，及时总结和推广地方的经验。实践出真知，解决问题的正确思想往往来自基层，这样才能有序地推进教育管理体制改革。三是要充分发挥广大群众特别是教育科学研究者在教育改革中的作用，正确认识教育管理中中央与地方、管理部门与学校的关系，正确理解各级各类教育的不同性质和特点，遵循“按教育规律办好教育”的原则开展工作。四是要用法律来巩固教育管理体制改革的成果，并最终使教育管理体制法制化，形成依法办学、稳定高效的教育管理机制。我们有过教育过分集权、国家不堪重负的历史，也有过强调地方办学、教育发展混乱和严重不均衡的情形，还有过“文化大革命”中教育体制被破坏、教育严重倒退的痛苦记忆，所以必须用法律来巩固改革成果，并最终使其法制化。
附表：我国教育管理体制改革一览表
分类
改革背景
主要文件
改革内容
改革重点
影响和效果
初
步
建
立
接受教育机构，没有自己的管理经验，外交政策“一边倒”
1952年《小学暂行规程（草案）》和《中学暂行规程（草案）》
集中统一
基本照搬
前苏联模式
初步形成中国的教育管理体制
第一次
1958年毛泽东发表《论十大关系》，开始在全国范围内解决中央和地方的关系问题
1958年《关于教育事业管理权利下放问题的规定》
统一领导
分级管理
分级管理
开始按照中国的国情解决中国的教育问题
第二次
地方盲目发展高等教育等问题
1963年《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》
统一领导
分级管理
权利相对
集中于中央
权利相对
集中于中央
基本上纠正了教育发展失控问题
第三次
改革开放后农村生产力的大解放，国家财政十分吃紧
1985年《中共中央关于教育管理体制改革的决定》
地方负责
分级办学
分级管理
地方负责
深化了认识，积极性得到了相当提高，通过法制巩固了改革成果
第四次
滋生腐败，学校负债累累阻碍学校的改革和发展，有关学者对教育的理论探讨
2001年《关于基础教育改革和发展的决定》，2002年《关于完善农村义务教育管理体制的通知》
地方负责
分级管理
以县为主
以县为主
实施不久，但在解决拖欠教师工作、学校经费维持、教师和学校领导的归位管理等方面已初见成效
总
结
针对特别的问题而引起，学者、民众开始在政策制定中发挥作用
从时间性上来看，政策越来越稳定，从而逐步达到法制化
越来越完善，也越来越科学和民主
不同时期有不同侧重点，政策的真正目的是解决现实问题
在解决具体问题的同时，教育管理体制最终形成了中国特色
注释：
[1]中央教育科学研究所.中华人民共和国教育大事记(1949—1982)[M].北京：教育科学出版社，1984：220.
[2]高奇.新中国教育历程[M].石家庄：河北教育出版社，1996：196.
[3]萧宗六、贺乐凡.中国教育行政学[M].北京：人民教育出版社，2003：44-45.
[4]周宏.关于我国农村义务教育管理体制改革的新思考[J].教育发展研究，2001(1)：56-59.
[5]曾天山.“以县为主”的基础教育管理体制政策实证分析[A].2002／2003中国区域教育发展研究报告[C].桂林:广西师范大学出版社,2003：232-235.
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