高中生物等位基因:社会应急管理体制改革研究刍议

　　摘　要：本文疏理了我国应急管理体制的运行现状，回顾了应急管理领域的相关研究成果，并有针对性地介绍了发达国家的应急管理经验。在分析现有的以政府为主体的应急管理体制中存在的政策局限性、组织结构不合理以及社会自我救助能力较低等问题之后，文章提出了加快立法、凋整机构、完善相关工作机制等方面的具体政策建议。

　　关键词：社会应急管理体制　社会灾害救助机制　多主体参与工作机制

　　20世纪80年代以前，“应急管理”在全球范围都是一个比较陌生的词汇，进入80年代中后期，除了传统的自然灾害、生产事故、交通事故灾难之外，恐怖主义、环境污染、大规模杀伤性武器扩散、公共设施瘫痪、全球性传染病蔓延等危机事件以不同形式频繁出现并威胁人类生命安全和社会运行秩序。从某种程度上来说，突发性公共危机已超越军事危机成为影响国家安全的首要因素。社会危机的破坏性不仅仅体现在财产损失、生命伤亡或社会秩序的动荡，也破坏了政府的合法性，政府危机管理能力高低直接影响公众对政府的信任度和支持度。从20世纪80年代开始，“应急管理”在北美地区得到政府和社会前所未有的重视。我国是在2003年的“SARS危机”中意识到应急管理的重要性，并在此之后迅速开始应急管理领域内的机构组建和制度建设进程。

　　现代意义上的应急管理由事件发生后的被动应对转向从事前预防到事后提高的全面危机管理，应急管理逐渐成为政府管理最为关注和耗费人力、物力、财力较多的一个领域。

　　一、我国应急管理体制运转现状

　　我国目前的应急管理体制以“政府应急管理”为主，即，政府为了应对各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划拟定、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发公共事件，最大限度地减少其负面影响。应急管理是公共管理的重要组成部分，随着国内国际形势的变化，政府应急管理已经演化为责任重大的常态管理形式。截至2008年，我国已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。全国应急预案体系也初步形成，2006年1月国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，有关部门制定了或正在制定包括《国家地震应急预案》在内的25件专项预案、80件部门预案，31个省份制定了本地区的总体预案和专项预案。在应急管理机构的设置上，国家层面上设有负责统筹协调全国应急管理工作的国务院应急管理办公室，省、市、县各级政府也设立了相应的应急管理机构。

　　《中华人民共和国突发事件应对法》的正式实施标志着我国的危机管理制度建设进入一个新的阶段，明确了我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。从应急管理的机构设置到预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的各个环节，这部法规均加以明确。2008年初的“低温雨雪冰冻灾害”、“5·12”汶川特大地震、“奥运火炬国际危机”为政府和民间社会积累了大量应急处置经验，极大地推动了我国应管理体制的发展。截至目前，应急管理领域的“一案三制”（应急预案和体制、机制、法制）、“一网五库”（应急工作联络网、法规库、救援队伍库、专家库、典型案例库、救援物资库）体系已经建立，并被纳入地方政府应急管理工作的日常规划中。

　　引发危机的因素日趋多元化，自然灾害、事故灾难、环境污染、传染性疾病、食品安全、群体性事件等因素诱发的危机增多，应急管理工作需要随之扩大预警范围、提高危机应对能力。危机的多元化和突发性决定了应急管理工作的主体不仅仅是政府，现代社会的应急管理体制应该是超越“政府应急管理体制”的全社会力量参与的“社会应急管理体制”。国内外的经验都表明，只有建立起政府、企业、非政府组织等社会组织及社会公众的全面危机应对网络，才能增强社会的自救和互救能力，增强社会的稳定性和抗冲击能力。

　　二、应急管理研究回顾

　　从全球学界来看，应急管理研究始于1982年美国强生公司“泰勒诺（Tylenol）”胶囊投毒事件，大量学者加入到这一事件的探讨和解读中来，被视为现代应急管理研究的起点。进入20世纪90年代，适应时代的需要，相关研究进入了繁荣期，迄今为止，应急管理研究的相关理论来源包括新公共管理理论、社会冲突理论、风险社会理论、灾害学理论、危机管理理论等。自2003年“SARS危机”事件，中国本土危机管理进入前所未有的繁荣阶段，2003至2007年间中国危机管理研究的文献成果总量是1998年至2002年五年间的10倍以上。这些研究多是从两个角度出发研究危机和危机管理：一是从学术研究的角度试图回答危机的本质是什么？危机诱因及其转化机制是什么？危机管理的范畴、标的和愿景是什么？二是从危机管理者的立场出发，探讨如何进行危机管理。

　　中国的危机管理学界研究是在译介西方相关研究成果的基础上发展起来的，经过近年来的发展，危机管理研究经历了从最初的零散式译介到系统的学科构建。目前来说，从事危机管理研究的学者主要来自两个学科领域：管理学和传播学。管理学学者侧重强调制定完善的危机应对机制，重视专业组织、法规政策以及技术方案的构建和推行，目标在于恢复常态、降低损害。传播学学者关注如何控制危机主体及相关者之间的信息流通过程，目标在于修复形象、重建共识。这两类学者从不同的角度为中国政府的危机管理工作提供了很多智力支持。

　　国内外危机管理研究有两个关注度非常高的主题：危机管理流程和危机信息沟通机制。最初，学界关于危机管理流程存在着“六阶段模式”、“五阶段模式”、“4R模式”、“MPRR模式”等不同的观点，在此基础上，美国联邦应急管理局（FEMA）在2008年的出版物中将应急管理工作的流程归结为五点：缓和（Mitigation）、反应（Response）、恢复（Recovery）、准备（Preparedness）、沟通（Communication）。在这个五个流程之外，国际性灾难管理和恐怖袭击是当下全球应急管理体制的工作重点。应急管理过程中的信息沟通原则存在着争论，国际通用“3T”原则——主动告知（Tell your own tale）、迅速告知（Tell it fast）、全部告知（Tell it a11），这个原则在一定时段、一些地方的落实遇到阻力，有学者和官员认为现阶段公众的素质无法适应信息完全透明化，会带来公众的恐慌和社会秩序的混乱。但是，应急管理的突发性和破坏性决定了政府无法独揽危机的应对和处置任务，社会力量的有序参与和公众的自救、互救必须以信息透明为前提。

　　近年来研究成果表明，现代危机管理的运作理念是：1.专注于失败而不是成功，将所有可能导致危机的因素都纳入监控范围，排除任何“侥幸”的可能；2.危机管理过程中，反对简单化解释，敏锐地关注高风险事件：3.确保管理人员和运作机制的高反应性；4.重视专业技术和行业专家的意见；5.重视非政府组织等非正式组织的力量；6.建立危机转化机制，从危机中发现原有漏洞，消除危机隐患。

　　三、发达国家应急管理经验及启示

　　西方发达国家从20世纪80年代初期已经着手打造自己的应急管理机制。经过多年探索，大都形成了适应本国需要的运行良好的应急管理体系，积累了包括应急管理法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和信息透明等领域的丰富实践经验。

　　（一）具有执行力的应急管理机构

　　发达国家在应急管理组织机构的设置与职能上大致分为两类：一是建立综合性强的应急管理机构，实行集权化和专业化管理，统一应对和处置危机，代表国家有美国、俄罗斯、日本等。如，美国的国土安全部和联邦应急管理局、俄罗斯的联邦紧急事务部、日本的中央防灾会议等都是高度集权的专业化应急管理机构。另一类是实行分权化和多元化管理，在应急管理中实行多部门参与和协作，代表国家有英国、德国、澳大利亚等。如，英国应对具体灾难一般由所在地地方政府主要负责处理；德国应急管理机构由多个不同部门协作组成；澳大利亚应急管理以州为主体，分联邦政府、州、地方政府三个层次。

　　（二）法律法规完备

　　实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发性实践应急措施的正当性和高效性。美国在重大事故应急方面，已经形成以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的完备的法律法规体系，其中《美国联邦应急救援法案》、《紧急状态管理法》和《国家突发事件管理系统》是三部最主要的法律。日本到目前为止，共制定有关应急管理（包括防灾以及紧急状态）的法律法规227部，日本的防灾减灾法律体系是一个以《灾害对策基本法》为龙头的相当庞大的体系，有基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急相关法、灾后重建和恢复法与灾害管理组织法等5个类型。

　　（三）媒体积极介入

　　媒体积极介入是公共危机管理的关键。英国要求有关政府机构在平时必须做好准备，把配合媒体作为应急反应计划的一部分进行讨论和演习，并任命受过专业训练的新闻官员负责媒体事务，甚至要求电话接线员也必须清楚知道在接到媒体询问时应该怎样回答。德国政府要求政府公务员自觉遵守“回答传媒提出的每一项问题”的法则，形成为传媒服务、为公众服务的传统。日本在1961年制定的《灾害对策基本法》中就明确日本广播协会属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确立了公共电视台在应急管理工作中的地位。

　　（四）国民危机意识得到强化

　　国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。许多国家不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培训。日本政府出版各类应急知识出版物，从幼儿园开始培养国民的防灾意识、传授急救知识和逃生要领。澳大利亚政府设立了全国灾害管理学院，培养危机管理的专业人才，向每户居民邮寄反恐资料，指导人们如果应对恐怖事件。德国政府利用“危机预防信息系统”（DENIS）向人们集中提供各种公民保护以及危机情况下自我保护的知识。

　　（五）应急保障完善

　　美国的《国家应急预案》明确了联邦政府机构和红十字会的资源保障任务、政策、组织构成和职责。联邦应急管理局通过实施“e-FEMA”战略，建立了应急信息系统层次结构模式，联邦应急管理局通过资助方式推动其应急管理计划，其各项资金的使用有严格的审计制度。欧洲多国设立了国家紧急救援训练基地或培训中心，形成完整的紧急救援教育和培训体系。德国备有海陆空全方位立体设施，如，直升机、救援艇、消防车、救护车和完备的信息系统等，精良和先进的技术装备是救援成功的重要保障。

　　四、我国应急管理体制中存在的问题

　　（一）政策局限

　　当前应急管理工作的主要法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》，这是一部行政法，只规定了一般突发事件的应对，涉及紧急状态的问题由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。从多数发达国家的经验来看，作为“非常时期的小宪法”的《紧急状态法》的立法必要性更重大。《紧急状态法》可以明确规定在紧急状态下社会管理者依据何种原则和程序宣布进入和解除紧急状态，并采取哪些措施的系列宪法性规范。在《紧急状态法》框架之下应该有更多具体的可操作性强的应急法规和文件的出。台。此外，现行的应急预案制度以及《中华人民共和国突发事件应对法》所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有在实际工作中完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。

　　（二）组织架构中的问题

　　当前的灾难管理体制呈现高度分割化的特征，每一个部门只应对一个特定的行业或某种特殊的自然灾害，应对各种自然灾害的全国协调机制薄弱。机构众多、职能交叉、多头管理、分段管理、分行业管理，是当前我国重大灾害应急管理体制的最大弊端。

　　（三）社会自我救助能力缺乏

　　我国现有的应急管理工作思维是以政府为主体和主导，由于种种政策局限，公众的自我救助、自我救急能力相当缺乏。“5.12”汶川特大地震抗震救灾的应急管理经验表明，虽然目前中国的非政府组织机构比较小，但灵活性强，应对突发事件反应迅速。灾害发生后，他们可以第一时间赶到现场进行救助，而且能够马上组织捐款捐物和动员志愿者。而政府不仅要判断真实情况，而且要通过体系层层上报、层层决策，然后才能采取行动，往往会错失救灾的最佳时机。应该充分意识到，民间社会自治也是应急管理体制中的重要组成部分，是中国应急管理体制变革的方向之一。

　　我国现行应急管理体制存在的问题有深层次的行政思维局限：1.现行应急管理体制没有真正实现从危机处理向危机管理的理念转变，应急管理是一种积极主动、有意识地采取的对危机实行事前、事中和事后有计划的、连续的动态管理过程，力求在一个更广阔的范围内将危机所造成的损失减至最低限度或消弭危机于萌芽状态。2.现行应急管理体制没有完全从政府管制转向政府与社会共治，应急管理作为一项公共服务和社会管理内容，其主体除了政府，还应有市场、市民社会、个人等社会力量，广泛的参与性能够保证应急决策的科学性。3.现行应急管理体制是建立在政治动员而不是法治行政基础上的，政治动员是指突发事件发生后，政府成立临时指挥部或办公室，通过政治权威和行政手段调动各种资源，这种单一动员式的应急管理方式有高效的一面，也有对政治秩序、社会秩序震荡的一面，不利于依法行政原则的坚持，也会破坏应急工作的连续性和持续性。

　　五、改革设想

　　应急管理工作对于中国的政府和公众来说还是一项新的工作，现有的应急预案和法规文件只是确立了宏观应急处置原则，应急管理的具体工作机制领域还有许多方面亟待确立和完善。

　　（一）建立应急管理多主体参与工作机制

　　改革应急管理体制的核心是确立多主体参与原则，重视应急管理领域民间团体、商业力量和国际组织的作用，引入民间社会自治与自救机制，建立应急管理国际合作制度。

　　应急管理国际合作制度是指在世界各国间形成关于应急管理的研究、交流、协调、合作和互助的制度。如，灾害发生时，第一时间向国际求援，接受国际物资、专业人员的援助，同时，在能力许可范围内尽可能地向需要紧急援助的其他国家提供支持。危机管理的国际合作制度不仅可以加快危机处理进程、降低损失，也有助于赢得国际舆论的支持、促进国际间的交流和理解，塑造良好的国家形象。

　　商业力量的运用包括很多方面，其中迫切需要引起注意的是充分运用商业保险资源，在高自然风险地区应有政府出面组织的参与商业保险。如，美国地方政府法典中要求坐落在可能发生洪水地区的财产必须有洪水保险，否则财产不能出售、转让。

　　（二）推进应急管理信息系统标准化工程

　　建立国家和地方应急管理信息系统。中央和地方多层次的危机管理信息系统为地方政府提供国家层面的标准化、自动化的操作流程，自动支持中央和地方政府相连接和配合的关键环节，如，监控易发危机、交换警情、调度和配置应急物质和人员。同时，地方政府的应急经验和数据可以经过信息系统在地区间交流使用。

　　（三）完善物质储备机制

　　重大灾害的物质保障可以分为储备、筹调、供应、补充四个阶段。这四个环节中，目前比较薄弱的环节是物质储备和应急物流系统。物质储各环节中，目前多数采取的是实物储各，能力储各尚未受到充分重视。实物储备的优点是可以快速调用，但是因为突发事件的不确定性，实物储备容易造成浪费或者存在储备不足的问题。能力储备通过建立快速反应的生产系统可以有效降低实物储备的成本，主要采取采购合同和持有两种形式储各应急物资的产能，又称合同储备。应急物流系统是应急物质保障的执行系统，完成物质的供应、运输、保存、配送和分发等工作，联系供应方和需求方，与物质调度中心、储备与生产方共同组成应急物质保障系统。

　　（四）提高应急信息发布机制的科学性

　　突发事件的信息发布机制应该包括几个核心的支撑结构，即应急信息处置机制、境内外舆情收集研判机制、重要信息通报核实机制、信息发布协调机制和媒体管理机制。这些机制形成一个系统，有效地支撑突发事件信息发布工作顺利开展，也保证了其他应急工作的有序进行。

　　应急信息处置是指突发事件发生后，相关负责部门需要迅速做出反应，协调好各方力量以应对突发事件所带来的一切负面后果，并遵行“第一时间原则”立即启动相关新闻处置应急预案，向媒体和公众发出权威的声音，控制舆论制高点。通过境内外舆情收集研判工作可准确地掌握当前媒体和公众最关注的问题，以及对政府处理此事件的满意度。政府部门则可据此调整政策、发布新闻、与媒体公众沟通，达到改善政府执政形象的目的。信息通报核实机制主要包括规定信息通报、核实的责任人，从制度上确保通报、反馈上来的信息是真实的。应急管理需要充分协调突发事件中多元利益相关者的不同反应和要求，妥善处理需要发布的信息。信息发布协调机制是在突发事件发生后，政府应在深入调研和充分沟通的基础上及时了解核心利益相关者、次核心利益相关者及边缘利益相关者的不同反应，把握他们有形和无形的要求，然后通过对新闻信息的过滤、综合和解析，做出适当的反映，为不同群体的利益平衡寻求公共支点。

　　（五）应急教育和应急研究工作

　　有学者研究表明，中国民众的应急知识、应急心理、应急能力与发达国家相比有较大差距，应该在全民范围内普及应急教育和能力培训。借助国际组织力量，培育国内专业应急知识培训和宣传机构，该机构以民间组织的形式运作，政府提供资金援助、政策支持和组织配合。例如，由该专业组织将关于危机管理的知识归纳出来并举办针对不同群体的培训项目，把应急知识传授给那些有可能成为危机管理者的人和突发事件高发群体，如公务员应急管理培训、学生应急知识普及、特殊行业职工应急能力培训。

　　作者简介：

　　陈雪莲，德国图宾根大学政治学系博士，中央编译局比较政治与经济研究中心助理研究员。

　　本文转载自《中国应急管理》