公众决策参与机制：一个分析框架

王绍光

在某些“民主”的鼓吹者中，流行着一种选举崇拜。判断一个政治制度民主与否，他们手中只有一把尺子，即选举：有竞争性选举的制度便是民主制度，否则就不是。在选举崇拜者看来，公众参与政治生活的最佳形式是利用手中的选票，选举出代议士；其后，就将管理国家大事的责任托付给代议士们。如果还需要什么制度性补充的话，无非是允许或鼓励各种利益集团参与政治市场上的竞争，仅此而已。这就是多元代议政治的模式，在这个模式里，政治参与充其量是间接的，而不是直接的。

两百多年前，当代议制民主还没有形成气候时，卢梭似乎已经预见到间接参与的潜在危险。他在《社会契约论》中有一段名言：“一旦公众服务不再是公民的主要关心对象，一旦他们希望用自己的钱包来提供服务而不是亲身介入，此时国家就已几近瓦解了。如果战争需要兵士，他们会出钱雇佣而非亲自出征；如果举办公民集会，他们会派遣代表而自己待在家中。懒惰和花钱的结果是，军人将奴化国家，代理人将出卖国家”。[i]卢梭还嘲笑英国人，“他们只有在选举国会议员期间是自由的，议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”。[ii]八十多年前，代议制传入中国不久，孙中山也提醒人民警惕这种政体的“流弊”，即代议士“其始籍人民选举以获取其资格，其继则悍然违背人民之意志以行事，而人民亦莫之如何”。为此，他特别强调“直接民权”。[iii]

长期以来，西式民主满足于几年一次的选举。与此相应，西方主流政治学家对政治参与的研究往往聚焦在民众的投票行为上。[iv] 然而，过去二、三十年里，西方代议制民主普遍遭遇了先哲们早已预言的危机，其突出表现在三个方面，1）民众对选举失去兴趣，致使投票率一路下滑；[v] 2）政党制度日渐衰落，愿意集合在政党旗帜下的人越来越少；[vi] 3）人们对议会、内阁、总统、文官等“民选”与“非民选”机构的信任持续走低。[vii] 有人把这些现象统称为“民主赤字”(democratic deficit)。[viii] 在这种背景下，西方国家近年来也有人开始进行一些“民主试验”，[ix]以期重振旗鼓。[x]尽管仍然有人坚持代议式民主 (representative democracy) 是最佳的制度选择，越来越多的人逐步认识到公众直接参与决策过程的重要性和必要性，开始推广参与式民主 (participatory democracy) [xi]和协商式民主(deliberative democracy)。[xii]

既然公民不直接参与政府决策过程就没有真正的民主可言，我们必须研究我国公民参与决策过程趋势与特点。过去曾有研究表明，中国公众的政治参与主要发生在政策执行阶段。[xiii] 这个判断的影响之大，以至于一些最近的研究依然把注意力放在政策执行阶段，仿佛在政策过程的其它阶段（议程设置和政策制定），一切依然如故。[xiv] 但中国是一个急剧转型的社会，不但经济生活发生了翻天覆地的变化，政治生活也日新月异。只有摘除有色眼镜，才能体会到中国政策过程中已经发生、或正在发生的深刻变化。研究表明，中国公共政策议程设置的模式已悄然移易，借助传媒和互联网，利益相关群体和民间大众发挥的影响力越来越大。[xv] 事实上，在政策制定层面，过去十年（尤其是过去五年里）也目睹了中央和地方政府进行的大量“民主试验”，这些试验在不同程度上拓展了公众直接参与决策过程的途径和范围。可以毫不夸张地说，在中国，公众参与不再是西方泊来的概念或理论假说，而是一步步正在展开的真实故事。

为了便于梳理各种“民主试验”，探讨在政策制定阶段，中国公众能以什么方式、在多大程度上参与其中，本文第一节试图从理论上区分公众参与政策制定过程的四种主要方式，并简要介绍它们在西方发达国家的实践状况，为后续讨论提供一个清晰的理论框架和横向参照系。第二节简略分析毛泽东时代公众参与的独有特征，为理解改革开放以来发生的变化提供一个纵向（历史）参照系。

公众参与机制

公众参与是指可能受政府决策影响的人对政府决策的影响。对这个简单的定义，需要作以下说明。

第一，这里“公众”并不一定是指全体公民，而是指那些可能受政府决策影响的人，或简称为“利益相关群体”。政策不同，受其影响的人群也不同。有些政策也许只会影响很小一部分人，有些政策则可能影响到所有人。因此，“公众”的含义是随政策性质而变化的。

第二，利益相关群体未必是利益相同的人。恰恰相反，利益相关群体很可能是由利益相互冲突的人群组成，如与环保政策相关的污染方与反污染方，与劳工政策相关的劳方与资方。

第三，这里“政府”不一定是指中央政府或最高决策者，也包括中央政府的各个部门、地方各级政府、以及地方政府的各个部门。一般而言，政府的层级越低，利益相关群体的规模越小；层级越高，利益相关群体的规模越大。

第四，在大多数情况下，“公众参与”并不意味着“公众”直接做出决策。政策制定可以细分为政策规划、方案草拟、方案比较、政策确定四个阶段。公众参与主要是在前三阶段对政府的决策施加影响，而不改变政府作为政策最后拍板者的责任。当然，在例外情况下，公众也可以在第四阶段直接决定政策，如瑞士进行的那些具有约束力的公民投票。

第五，公众影响政府决策的渠道很多，可以归为两大类：一类是政府通过法规设置的体制内参与渠道，一类是体制外渠道，如请愿、抗议、罢工、示威、骚乱等。前者越完善，后者被利用的可能性越小。但历史地看，后者往往是推动前者发展的原因。尽管如此，本文关注的重点是体制内的公众参与渠道，或简称为公众参与机制。

从以上定义可以看得很清楚，公众参与是公众与政府间的互动过程。公众“输入”，政府“产出”。政府产出的是政策，那么，公众可以输入什么呢？ 概括地说，在政策形成过程中，公众有三类资源可以输入。第一类是“民意”，即民众的政策偏好；第二类是“民智”，即民众针对政策方案提供的建言；第三类是“民决”，即民众对政策备选方案的取舍。不过，公众的输入不能无的放矢。为了参与政策制定过程，公众必须从政府获取相关信息。政府的信息公开是公众参与的前提。如果一个政府以保密为由，不对公众发放其运作信息，公众参与是无从下手的。

由此看来，公众与政府的互动有四个关键环节，即“信息公开”、“听取民意”、“吸取民智”、以及“实行民决”。在政策制定的不同阶段，这四个环节发挥着不同的作用。信息公开在所有四个阶段都至关重要；听取民意的作用主要体现在政策规划阶段，偶尔也会影响方案比较阶段；吸取民智在方案草拟与方案比较阶段优为凸现，实行民决则只有在政策的提出和拍板阶段才能显露身手。

为了分析的便利，以下我们依次分别讨论这四个环节及其在西方国家的实践，目的是为以下分析中国竖立一个横向参照系。需要指出的是，现实世界往往比抽象的分析框架更为复杂，这四个环节的界限并不总是那么清晰，几个环节混杂在一起是常见的事。

信息公开

信息公开是指政府就其事务向民众公布有关信息。从严格意义上讲，信息公开本身并不属于公众参与的范畴，因为在这里，信息只是从政府到公众的单向流动。尽管如此，信息公开的意义不可低估，它是公民知情权的体现，是政府对人民负责的基础，是公众与政府双向互动的前提。因此，讨论公众参与不能不首先讨论信息公开。

信息公开的主体是行使公共权威的机构与个人，包括各级政府部门、国有企业、其它公立机构（如学校和医院）及其负责人。信息公开的内容包括公民基本权利、法律政策、法律草案、政策规划、政府组织架构、政府提供的公共服务、相关行政和执法程序等。信息公开的形式有两大类，一是被动提供，一是主动提供。前者是指只有当公民提出要求后，政府才向申请者提供所需信息，如公民要求查看某些政府档案等文献。在这种情况下，信息公开法规一般会明确回复时间以及收费标准（有些国家完全免费，如奥地利和芬兰；多数国家以信息性质决定是否收费）。后者是指政府主动向社会大众公布的信息，如统计数据、预决算、公报、年度报告、政策推介材料、公民教育读本，以及其它有关政府运作的信息。这类信息对增强政府的透明度、促进公众参与的意义重大。关于信息公开的范围，各国做法差异较大。不过，所有国家都承认政府信息不可能做到百分之百公开。多数国家在信息公开法规中，将涉及国家安全、个人隐私、公司机密的信息作为排除条款；还有不少国家把限制范围扩展至政府内部工作的记录文件。[xvi] 信息公开的途径可谓五花八门，例如利用大众传媒、发布广告、设立信息中心、建立新闻发言人制度、提供电话问询服务、给公民直接发送邮件，举办信息发布活动等。现代信息技术的普及（包括互联网、手机）在拓宽信息公开途径的同时，也降低了传递信息的成本，增加了信息的可及性。

尽管早在1766年，瑞典便通过了世界上第一部有关政府信息公开的法律，实际上，即使在西方发达国家，将信息公开写入法律也是相当晚近的事情。[xvii] 直到1980年，只有大约20%的西方发达国家以立法的形式保证信息公开；到1990年，这个比例也才升至40%。二十世纪最后十年，情况激变，到2000年，已有80%的发达国家采纳了有关信息公开的法律。换句话说，由于制度化的时间并不长，即使在西方发达国家，实施信息公开的经验也十分有限。[xviii]

听取民意

所有现代政治体制都标榜尊重民意，但直到最近，多数西方国家才开始做出让民意直接影响政策制定的法律与制度安排，比广泛实施信息公开还要晚。[xix]

听取民意是指在政府在制定政策的过程中充分考虑民众的需要、关切、期望、价值观、以及他们面临的问题。听取民意之所以重要是基于以下四个理由。第一是伦理性理由：既然政府的决策会影响某些人的福祉，那些人的政策偏好就理所应当受到尊重。第二是实质性理由：由于很多政策问题相当复杂，只有听取民意，才可能从方方面面获得必要的相关信息，使出台的政策不至于荒腔走板。第三是工具性理由：经过与民众进行广泛对话，利益相关者才能充分理解政策的目标和手段，因而有利于消除政策采纳与实施中可能出现的障碍。第四是教育性理由：听取民意表达的过程揭示了不同人群的不同政策偏好，因而使人们更容易理解政策是妥协的产物。[xx]

与信息公开不同，听取民意是公众与政府之间的双向互动：一方面，为了获得民众的反馈，政府必须首先向民众提供必要信息；另一方面，政府承诺尊重民众在政策制定过程中发出的呼声。不过，在这种双向互动中，政府仍然居于主导地位，因为是它划定在什么问题上、听取谁的意见的范围，并为最后决策拍板。[xxi]

关于在什么问题上必须听取民众的意见，各国做法差异很大。在某些国家（如瑞士），制定政策必须听取民意已成为宪法基本原则之一；在更多的国家（如日本、加拿大、意大利、芬兰），法律只要求对那些涉及规制的政策征求民众意见，即所谓“规制影响评估” (Regulatory impact assessment)。这种评估针对计划出台的规制向相关产业和社会大众征求意见，以确定其成本与收益的时间、空间、社会分布。规制影响评估在环境保护、土地使用、都市规划方面尤为常见。还有些国家尽管没有关于征求民意的立法（如冰岛），但在法律和政策出台前往往会听取各相关方面的意见，已经形成了惯例。

关于征求哪些民众的意见，各国在不同政策领域里的做法差异也很大。有的只注重直接受政策影响的人群，有的则把征求意见的范围扩展至可能间接受到影响的群体，还有的涵盖全体公民。不管被征求意见的范围有多大，关键是有没有包括政策争议各个方面，能否严防一言堂，避免偏听偏信。为此，不少国家都建立了政府参与的多边对话机制，尤其是在劳工政策和社会政策领域。

政府征求什么人的意见是一回事，什么人、对什么政策有兴趣表达意见是另一回事。下表依收益与成本的分布状况把各种政策分为四大类，对不同类型的政策，关注的人群也非常不同。[xxii] 分配性政策提供的收益几乎为全民享受，而成本由谁承担却不太清楚。因此，有兴趣卷入这类政策制定的人不多。规制性政策要求某些人、某些企业、某些产业遵守一些强制性行为准则，从而增大了他们的成本，其受益者则是大多数人。为了降低自身成本，被规制者显然有兴趣参与这类政策的制定。而那些在意自己权益是否受到侵害的人，也会关注这类政策的争议。再分配性政策的成本往往由社会大众承担，但其收益却由少数人享受。这里所谓“少数人”可能是弱势群体，也可能是特权集团。对这类政策最有兴趣的当属其受益者。零和性政策的受益者与受损者利益尖锐对立，双方冲突是这种领域的特征。总而言之，政策的明显受益者与受损者是政策制定过程最积极的参与者，但在不同政策领域，积极参与者的规模以及他们与社会大众互动的模式非常不同。这就是著名美国政治学者西奥多-罗伊的重要发现，“政策的性质决定政治的类型”。[xxiii]

政策收益

政策成本

分散

集中

分散

I．分配性政策，如国防政策、外交政策（卷入的人很少）

III．再分配性政策，如外资优惠政策，社会援助政策（受益者卷入）

集中

II． 规制性政策，如环保，食品与药品安全（民众与被规制对象卷入）

IV．零和性政策，如劳资关系（受益、受损者卷入）

政府听取民意的形式有主动和被动之分。依互动程度排列，前者包括定期进行社会普查、有选择地展开民意调查、发布咨询文件征求意见、安排焦点小组 (focus group) 深入访谈 、召集听证会、组建咨询委员会等。后者是指政府被动地接受民众用各种方式表达出来的意见，如向政府工作人员反映情况、给官员或报刊编辑写信、上访、请愿、投诉、抗议、罢工、示威等。主动和被动形式的咨询都是必要的，两者都可以为政府形成政策方针提供有价值的信息。互联网的普及更是为政府咨询民意提供了便利。现在，政府可以通过电子邮件、设立专门网站、开辟在线论坛等方式来征求民众对法律与政策的意见。

吸取民智

在政策制定过程中尊重民意，好比厂商在产品设计过程中做消费者调查，民众在这里还不过是政策的“顾客”而已。公众参与的下一步是在政策制定过程中输入民智。与“民意”不同，“民智”不再是民众的政策偏好，而是他们与政策相关的经验、观点、思路、创意。在这里，民众不再仅仅是政策的“消费者”，而是政策设计的参与者。

吸取民智的关键在于如何定义民智的“民”。它是指决策者以外的任何人？还是指政府以外的任何人？还是指千千万万普通老百姓？如果是指决策者以外的任何人，很多国家早已建立了政府内部的政策研究机构。如果是指政府以外的任何人，形形色色的专家学者、民间智库，游说团体也早已在不少国家的政策制定过程中大显身手。问题是这些人都是所谓“政策精英” (policy elite)，由他们构成的“政策网络”(policy networks) 或“政策圈”(policy communities) 固然在很大程度上统治了不少现代国家，[xxiv] 但是这些网络和圈子能在多大程度上代表普通老百姓的利益就十分可疑了。

为了防止公共政策被精英“垄断”或被特殊利益“劫持”，吸取民智不能忽略普通民众的输入。在确定政策优先排序、化解政策冲突、比较和挑选政策选项方面，普通民众的智慧绝不比政策精英们来得低。吸取民智的传统方式包括召开民众大会、公布咨询文件以听取意见等。近年来，一些国家（如加拿大、英国）开始推广一些公众参与的新方式，如组建公民咨询团 (citizen panels) 和公民审议团 (citizen juries)。[xxv]两者成员的构成都必须在统计意义上反映当地人口的构成，具有代表性。其差别是，前者规模较大，政府定期以问卷调查或开会的方式进行政策咨询；后者规模很小，集中讨论复杂、技术性较强的政策议题。[xxvi] 互联网大规模普及以后，设立开放的互动式网站也正在成为广泛吸取民智的新渠道。不过，这些制度创新大多仍处于试验阶段，且集中在地方政府层面。

实行民决

尊重民意和吸取民智可以统称为咨询。两者之间的差别在于，前者着眼于民众的政策偏好，后者着眼于民众的政策创意；两者的共同点在于，它们都是政府主导的双向互动。不管是尊重民意，还是吸取民智，政府都掌握着主动权，民众不过是被动反应。民决是公众参与的下一步，让民众也分享提议权和决定权，在决策过程中成为与政府平起平坐的伙伴。

理想的民决应该体现在决策的全过程，允许民众与政府一起参与设置政策议程、提出政策选项、控制政策流程、做出最后抉择。但在现实世界中，理想的民决并不存在。现实存在的民决主要体现在决策过程的一头一尾。在决策的初始阶段，民决表现为由民众提出立法或政策议案。如有些发达国家（如奥地利、西班牙）的宪法赋予民众提出立法建议的权利。在瑞士，如果在18个月内获得十万选民的签署，民众甚至还可以要求修改宪法，议会和政府则不得改动其修正案。在决策的最后阶段，民决体现在由民众以公民投票的方式决定是否采纳或撤除某项法律或政策。[xxvii] 即使这一头一尾的民决在西方发达国家也不多见，如果存在的话，很少运用于全国性决策。因为这个缘故，一项有关发达国家的研究把民决称之为公众参与的“新疆域”，应该是恰如其分的。[xxviii]

公众参与的位阶

以上四个环节可以被看作公众参与的四级位阶。信息公开是最低的位阶，因为这种从政府到民众的单向互动并不是严格意义上的参与。输入民意是次低的位阶，因为此时民众只是被当作政策的“消费者”。即使政府根据民意进行政策规划，不过是“看客下菜”而已，民众在方案草拟、方案比较方面的能动性、创造性被完全忽略了。输入民智将公众参与的水平提升到下一个位阶。不过如上所述，对“民智”的“民”要作进一步分析。在很多情况下，所谓“民”不过是“外”的意思，即只要政府利用“外脑”，就被当作尊重“民智”了。而“外脑”往往特指政府部门以外的专家、学者，而不包括普通百姓。如果是这样，虽然“公众参与”的“参与”范围扩大了，“公众”范围却缩小了。真正意义上的尊重民智必须尊重所有人的智慧。“民决”是本来意义上的民主：公众直接作出政策抉择，而不需假手代议士。只有在这个阶段，民众才不仅拥有参与的权利，而且拥有了决策的权力。[xxix] 不过即使在西方“民主”国家，“民决”的局面也很少出现。

区分公众参与的位阶并不意味着在任何情况下位阶都越高越好。政策种类千差万别，并不是在所有政策的制定过程中，高位阶的公共参与都是必要的、可能的。要确定哪个位阶的公众参与最为恰当，必须取决于政策是技术性很强还是价值性很强？是地方性还是全国性？是涉及一部分人还是所有人？是争议性很小还是很大？[xxx] 具体问题具体分析，这才是判断的标准。

毛泽东的逆向参与模式：群众路线

从上一节可以看到，当今对公众参与的讨论似乎假定，政策制定过程中存在一扇门，决策者在里面，公众在外面。建立公众参与机制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的单向弹簧门，公众参与就好比公众推开了那扇门，得以登堂入室参与屋内的游戏。不过矜持的决策者却不会走出户外。毛泽东等中国革命的领导人对“参与”的理解截然不同，他们主张决策者必须走出户外，主动深入到民众中去，这就是著名的“群众路线”。

在中国***党的历史文献中，“群众路线”这个概念最早出现在1928年。该年11月，李立三在与江浙地区党的负责人谈话时指出，“在总的争取群众路线之（下），需要竭最大的努力到下层群众中去”。[xxxi] 此时这个概念还很不清晰。次年，周恩来与毛泽东分别在各自起草的文件中也使用了“群众路线”的概念，。[xxxii] 其后，在一系列文章和讲话中，毛泽东反复阐发了深入群众、尊重群众、依靠群众、动员群众、关心群众痛痒、真心实意为群众谋利益的重要意义，使群众路线的内涵逐步丰富起来。[xxxiii] 1943年6月，在为党中央起草《关于领导方法的若干问题》的决定时，毛泽东第一次较为系统地概括了群众路线的思想：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见 (分散的无系统的意见) 集中起来 (经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论……从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，是基本的领导方法”。[xxxiv]

刘少奇等其他中国革命第一代领导人对群众路线的形成与发展也作出了卓越的贡献。1945年，在***七大上作关于修改党章的报告时，刘少奇对群众路线作了详细的说明，将它归结为两个方面，即群众观点和群众路线的领导方法。在肯定“从群众中来，到群众中去”这一领导方法的同时，他特别强调群众观点的重要性，“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。” 他认为只有具备了这样的群众观点，“才能有明确的工作中的群众路线，才能实行正确的领导”。[xxxv] 到1956年***召开八大时，***关于修改党章的报告对以上两方面再次加以强调，明确把群众观点作为群众路线的一个重要内容。[xxxvi] 此后，***对群众路线的表述基本定型，这就是：一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。 [xxxvii]

毛泽东把群众路线称之为中国***党的“三大优良作风”之一，[xxxviii]《***中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》则把群众路线看作毛泽东思想“三大基本方面”之一。[xxxix] 国外也有学者对群众路线赞誉有加，把它看作中国对马克思主义革命理论最具原创性的贡献。[xl]

群众路线实际上就是一种决策模式。美国学者哈丁认为群众路线与西方社会科学中的决策过程模式不谋而合，包括信息采集、议程设定、政策策划、政策确定、政策实施、政策评估等几个阶段，只是用语不同。[xli] 但这样用西方模式来硬套群众路线有几个盲点，难以把握群众路线的精髓。第一，在群众路线的决策模式里，清晰的决策阶段并不存在；整个决策过程被看作一个周而复始、无限循环的过程，由领导与群众的不断互动组成。第二，群众路线模式的首要条件是决策者具有群众观点，而这个条件必须在任何具体决策前形成，并在与群众的互动中不断深化。第三，与其它任何模式相比，群众路线模式对群众在决策过程中的作用更加重视，要求形成密切的干群关系。第四，在群众路线模式里，决策者的角色并不是拍板者，因为，他们作出的决定还得拿到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，并在群众行动中考验这些意见是否正确，以期未来的决策更加正确。[xlii] 总之，群众是群众路线决策模式的主角。

与目前流行的各种公共参与模式相比，群众路线可以说是一种逆向参与模式，它所强调的是，决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。这个模式有四个支撑点。

首先，所谓“从群众中来”就是要求领导干部与“群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中”，一刻也不脱离群众。[xliii] 毛泽东本人十分注重密切联系群众。即使在革命战争年代，他也经常利用战争间隙深入群众，了解老百姓的生活疾苦和需要。

其次，深入群众是为了培植群众观点。为此，毛泽东要求领导干部经常下基层，并在下基层时实行“三同”，即与人民群众同吃、同住、同劳动，以拉近与群众的距离。除了在日常工作中必须密切联系群众外，五十至七十年代还形成制度，定期将领导机构的干部下放到农村当社员，下放到车间当工人，下放到连队当兵，直接参加体力劳动，与人民群众同甘苦，共患难。[xliv] 只有保持与人民群众的血肉联系，干部才能转换角色，把世界观和立场真正转到工人农民这方面来，热爱人民群众，想人民所想、急人民所急，牢固树立起一切从人民的利益出发的群众观点。

第三，深入群众要倾听群众的呼声，了解民意。毛泽东特别强调到基层进行调查研究的重要性，他本人也树立了调查研究的典范。他认为，实际政策的决定，一定要根据具体情况。坐在房子里想象的东西，一定是脱离实际的东西。“所以详细的科学的实际调查，乃非常之必需”。[xlv] 为此，他提出了“没有调查，就没有发言权”的名言。[xlvi] 在毛泽东看来，调查研究可以有两种方法：走马观花和下马观花。他提倡下马观花，即深入基层、长期蹲点，做从历史到现状的系统调查研究。只有这样，才能发现问题、才能找到解决的办法。

不光调查研究的对象主要是人民群众，调查研究的重点也应该是人民群众的福祉。毛泽东在这方面说得很透彻，“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题……我们应该深刻地注意群众生活的问题，从土地、劳动问题，到柴米油盐问题……一切这些群众生活上的问题，都应该把它提到自己的议事日程上……要得到群众的拥护吗？要群众拿出他们的全力放到战线上去吗？那末，就得和群众在一起，就得去发动群众的积极性，就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活的问题，盐的问题，米的问题，房子的问题，衣的问题，生小孩子的问题，解决群众的一切问题”。[xlvii]

如何能在调查研究中听到群众的真话呢？毛泽东指出，“主要的一点是要和群众做朋友，而不是去做侦探，使人家讨厌。群众不讲真话，是因为他们不知道你的来意究竟是否于他们有利。要在谈话过程中和做朋友的过程中，给他们一些时间摸索你的心，逐渐地让他们能够了解你的真意，把你当做好朋友看，然后才能调查出真情况来”。[xlviii]

第四，调查研究也是向人民群众吸取民智的过程。毛泽东式的调查研究与西方实证主义的调查研究不同，因为人民群众不仅仅是被观察对象，也是调查的积极参与者。这个研究方法上的差异源于对人民历史作用的判断。在毛泽东看来，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。[xlix] 基于这个判断，他告诫各级领导干部，“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的，不了解这一点，就不能得到起码的知识”。[l]

毛泽东特别注重下层民众的聪明才智。他说，“‘三个臭皮匠，合成一个诸葛亮’，这就是说，群众有伟大的创造力。中国人民中间，实在有成千成万的‘诸葛亮’，每个乡村，每个市镇，都有那里的‘诸葛亮’。我们应该走到群众中间去，向群众学习，把他们的经验综合起来，成为更好的有条理的道理和办法，然后再告诉群众（宣传），并号召群众实行起来，解决群众的问题，使群众得到解放和幸福”。[li]

向人民群众学习，不仅要有正确的观点，还必须展现出正确的态度。毛泽东根据自身的经验提醒广大干部，要调查研究，“没有满腔热忱，没有眼睛向下的决心，没有求知的渴望，没有放下臭架子、甘当小学生的精神，是一定不能做，也一定做不好的”。[lii] 进行调查研究时，一定要以普遍劳动者的身份出现，尊重群众，平等待人，要采取同志式的、讨论式的商量态度，决不可当钦差大臣，决不可摆架子，不可耍老爷式的态度。[liii]

总而言之，群众路线的决策模式调转了参与的方向，要求决策者主动、持续地深入群众。公众参与模式强调参与是民众的权利，而群众路线模式则强调与民众打成一片是干部的责任。虽然在两个模式的着眼点不同，一个敦促决策者走出去，另一个要把民众请进来，但在听取民意、吸取民智方面，它们可能有异曲同工之妙。它们不是对立的，本可以珠联璧合、相得益彰；不幸的是，当公众参与模式开始吸引人们的眼球时，一份丰厚的遗产却被淡忘了。

[i]  卢梭，《社会契约论》（北京：商务印书馆，1980 年）, 第3册，第15章。

[ii]  卢梭，《社会契约论》， 第125 页。

[iii]  孙中山，“三民主义 民权主义”，《孙中山全集》第9卷（北京：中华书局，1986年）。

[iv]  Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics (New Haven, CT: Yale University Press, 1989)。 又如在其研究政治参与的经典之作中，Sidney Verba与合作者列举了一些政治参与行为，其中绝大多数都直接或间接与参加选举有关。见Sidney Verba and Norman Nie, Participation in America: Political Democracy and Social Equality (New York: Harper & Row, 1972), p. 58;Sidney Verba,Kay Lehman Schlozman, andHenry Brady, Voice and Equality: Civic Voluntarism in American Politics (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995), Appendix B.

[v]  Mark N. Franklin, Cees van der Eijk, Diana Evans, and Michael Fotos, Voter Turnout and the Dynamics of Electoral Competition in Established Democracies since 1945 (Cambridge: Cambridge University Press, 2004)

[vi]  John J. Coleman, Party Decline in America (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1996);Peter Mairand Ingrid van Biezen, “Party Membership in Twenty European Democracies, 1980-2000,” Party Politics, Vol. 7, No. 1 (2001), pp. 5-21; Andrew Drummond, “Electoral Volatility and Party Decline in Western Democracies: 1970-1995,” Political Studies, Forthcoming, 2006.

[vii]  Joseph S. Nye, Jr.,Philip D. Zelikow, andDavid C. King, eds., Why People Don’t Trust Government (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1997).

[viii]  B. Hindess, “Democracy and Disenchantment,” Australian Journal of Political Science, Vol. 32, No. 1 (1997):79–92.

[ix]  Anthony Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy (Cambridge: Polity Press, 1998).

[x]  OECD, Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making (Paris: OECD Publications, 2001), p. 11.

[xi]  Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age (Berkeley: University of California Press, 1984).

[xii]  James S. Fishkin, Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform (New Haven, CT: Yale University Press, 1991).

[xiii].Tianjian Shi, Political Participation inBeijing (Cambridge: Harvard University Press, 1997);M. Kent Jennings“Political Participation in the Chinese Countryside” American Political Science Review, Vol. 91, No. 2 (June 1997).

[xiv].Jie Chen, Popular Political Support in Urban China (Stanford, CA:Stanford UnivresityPress, 2004), pp. 154-178.

[xv] 王绍光，“中国公共政策议程设置的模式”，《中国社会科学》，2006年第5期，第86-99页；Shaoguang Wang, “Changing Models of China's Policy Agenda Setting,” Modern China, Vol. 34, No. 1 (2008): 56-87.

[xvi] OECD, Citizens as Partners, pp. 30-33.

[xvii]  芬兰于1951年通过了《政府文件公开法》，美国于1966年通过了《信息自由法》。

[xviii]  OECD, Citizens as Partners, p. 29.

[xix]  北欧一些小国是例外，如芬兰、冰岛、挪威、瑞典。见OECD, Citizens as Partners, pp. 36, 56.

[xx]  Daniel J. Fiorino, “Regulatory Negotiation as a Form of Public Participation,” in O. Renn, T. Webler, and P. Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse (Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1995); Debora L. VanNijnatten, and Sheila Wray Gregoire, (1995) “Bureaucracy and Consultation: The Correctional Service of Canada and the Requirements of Being Democratic,” Canadian Public Administration, Vol. 38 No. 2 (1995), pp 204-221.

[xxi]  如果出现政府依据舆情调查不断调整政策的现象也未必是好事。有些学者把这种情况叫做“咨询的误用”。Chris Game, “Unprecedented in Local Government Terms: The Local Government Commission’s Public Consultation Program,” Public Administration, Vol. 75 (1997), p. 68.

[xxii]  我的政策分类受到了以下三位学者的影响。Theodore J. Lowi, “Four Systems of Policy, Politics and Choice,” Public Administration Review, Vol. 33, No. 4 (1972), pp. 298-310;Robert H. Salisbury, “The Analysis of Public Policy: A Search of Theories and Roles,” inAustin Ranney, ed., Political Science and Public. Policy (Chicago: Markham Publishing Company, 1968), p. 151-175;James Q. Wilson, Political Organizations (New York: Basic Books, 1973).

[xxiii]Theodore J. Lowi, “American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory,” World Politics, Vol. 16, No. 4 (1964), pp. 687-713.

[xxiv]R.A.W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability (Buckingham: Open University Press, 1997);Tanja Borzel, “Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance,” Journal of European Public Policy, Vol. 5, No. 2 (1998), pp. 354-359.

[xxv]  Ned Crosby,Janey M. Kelly, andPaul Schaefer,. 1986. “Citizen Panels: A New Approach to Citizen Participation,” Public Administration Review No. 46 (1986), pp. 170-178;Ned Crosby, 1995. “Citizen Juries: One Solution for Difficult Environmental Questions,” inOrtwin Renn,Thomas Webler, andPeter Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse (Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1995), pp 157-174.  

[xxvi] Richard Curtain1, “How Citizens can Take Part in Developing and Implementing Public Policy,” Part 2, Australian Public Policy Research Network, June 5, 2003, curtain@apprn.org.

[xxvii]  需要指出的是，公民投票的结果并不一定都具有约束力。例如，在芬兰、荷兰、新西兰、卢森堡，公民投票的结果在法律上只有参考价值，当然它们也许会对政府的决策产生巨大的道德压力。OECD, Citizens as Partners, pp. 36-37.

[xxviii] OECD, Citizens as Partners, pp. 41, 50.

[xxix]Sherry R. Arnstein, “A Ladder of Citizen Participation,” Journal of theRoyalTownPlanning Institute, Vol. 57 (1971), pp. 176-182.

[xxx]John Clayton Thomas, Public Participation in Public Decisions: New Skills and Strategies for Public Managers (San Francisco: Jossey-Bass, 1995).

[xxxi]  中央文献研究室，《关于建国以来党的若干历史问题的决议注释本（修订）》（北京：人民出版社，1985年），第565页。.

[xxxii]  周恩来，“***中央给红军第四军前委的指示信”，《周恩来选集》，上卷（北京：人民出版社，1980年）第35-39页；毛泽东，“中国***党红军第四军第九次代表大会决议案”，新华网，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-11/25/content_2260808.htm。

[xxxiii]  林俊德，“群众路线：马克思主义政党的生命线”，《***福建省委党校学报》，第273期（2004年），第2-8页。 

[xxxiv]  毛泽东，“关于领导方法的若干问题”，《毛泽东选集》，第三卷（北京：人民出版社，1991年），第899页。

[xxxv]  刘少奇，“论党”，《刘少奇选集》上卷（北京：人民出版社，1981年），第342-358。

[xxxvi]  ***，“关于修改党的章程的报告”，《***文选》，第1卷（北京：人民出版社，1989年），第215-217页。

[xxxvii]  《***中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月27日），http://njdj.longhoo.net/dj80/ca16695.htm。

[xxxviii]  毛泽东，“论联合政府”，《毛泽东选集》第3卷（北京：人民出版社，1991年），第1094页。

[xxxix]  《***中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》，http://njdj.longhoo.net/dj80/ca16695.htm。

[xl]Edward Hammond, “Marxism and the Mass Line,” Modern China, Vol. 4, No. 1 (1978), pp.3-26.

[xli]  Harry Harding, “Maoist Theories of Policy-making and Organization,” inThomas Robison, ed., The Cultural Revolution in China (Berkeley: University of California Press, 1971),  pp. 113-164.

[xlii]Marc Blecher, “Consensual Politics in Rural Chinese Communities: The Mass Line in Theory and Practice, ModernChina, Vol. 5, No. 1 (1979), pp. 105-126.

[xliii]  毛泽东，“论联合政府”，《毛泽东选集》第3卷，第1096页。

[xliv] 王玉华，“计划经济条件下我党贯彻群众路线方法述评”，《淮阴师范学院学报（哲学社会科学版）》，第27卷第1期（2005年），第129-138页。　　

[xlv]  毛泽东，“〈兴国调查〉前言”，《毛泽东农村调查文集》（北京：人民出版社，1982年），第183页。

[xlvi]  毛泽东，“反对本本主义”，《毛泽东农村调查文集》（北京：人民出版社，1982年），第1页。

[xlvii]  毛泽东，“关心群众生活，注意工作方法”，《毛泽东选集》第1卷 （北京：人民出版社，1991年），第138-139页。

[xlviii]  毛泽东，“关于农村调查”，《毛泽东新闻工作文选》（北京：新华出版社，1983年），第65页。

[xlix] 毛泽东，“论联合政府”， 《毛泽东选集》第3卷（北京：人民出版社，1991年），第1031页。

[l] 毛泽东，“〈农村调查〉的序言和跋”，《 毛泽东选集》第3卷（北京：人民出版社，1991年），第790页。

[li] 毛泽东，“组织起来”，《毛泽东选集》第1卷（北京：人民出版社，1991年）， 第282—283页。

[lii]  毛泽东，“〈农村调查〉的序言和跋”，《 毛泽东选集》第3卷（北京：人民出版社，1991年），第790页。

[liii] 毛泽东，《毛泽东农村调查文集》（北京：人民出版社，1982年）。