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完善绩效评估机制 实现应急管理科学发展 时间：2009-09-04 来源:《中国应急管理》 浏览次数: 94 【字体：大 中 小】 [打印] [推荐] [关闭] 2003年非典以来，党中央、国务院审时度势，在总结国内外经验教训的基础上，作出了全面加强应急管理工作的重要决策。经过几年的努力，我国应急管理体系基本建成。在2008年南方雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震等重特大突发事件应对中，应急管理体系发挥了重要作用，同时也有一些问题值得深思。随着我国政治经济体制改革的不断深化，如何深入贯彻落实科学发展观，如何保证应急管理工作又好又快地科学发展，如何贯彻实施好党中央、国务院关于应急管理工作的决策部署，如何充分发挥应急体系作用保障人民群众生命财产安全和社会稳定，需要我们对应急管理工作进行全面总结反思。政府应急管理绩效评估作为行政管理制度创新和有效管理工具，是在政府行政管理中贯彻落实科学发展观的需要，对于提高应急管理决策部署的执行力、实现应急管理长远科学发展，具有重要现实意义。
　　一、完善应急管理绩效评估机制的必要性
　　政府绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通过评估绩效，达到改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制的目的，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具，完善应急管理绩效评估势在必行。
　　（一）促进政府管理理念的转变，树立科学发展观。
　　科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。实现经济社会又好又快发展，使人民群众共享发展成果，必须着力防范各种潜在风险，有效应对各类突发事件。采取有效的应急管理绩效评估，将促进这个理念的形成。一方面，科学的政府绩效评估评价体系通过引入外部评价机制、吸收外部评价主体，可以有效地向政府提供建言献策的渠道，促进政府统筹搞好常态管理与非常态管理。另一方面，当绩效评价的结果与相应的激励机制和问责机制结合起来以后，可以通过外部导向和压力，强制性地扭转政府防范和处置突发事件不力行为，提高政府趋利避害、化险为夷、转危为安的能力。
　　（二）重新界定政府职能，推动政府职能的转变。
　　党的全心全意为人民服务的宗旨，要求我们努力建设人民满意的政府。突发事件的应对和处置工作，最能反映党和政府是不是为老百姓谋利益，表现得更直接、更具体。应急管理绩效评估在很大程度上为政府衡量应急管理职能的合理性与必要性提供一个较为清晰的标准和尺度，这为政府主动界定其职能提供了一个方向。另外，社会公众对政府应急管理绩效的评判所形成的巨大压力可以促进政府对其职能及行使方式进行反思，例如2008年南方雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震后社会各方面对进一步加强政府应急管理职能呼声就很高。
　　（三）提高政策执行力，确保应急体系发挥效能。
　　几年来，我国应急预案体系基本建立，组织体系不断健全，应对突发事件的监测预警能力、处置救援和恢复重建能力不断增强，社会参与程度日益提高，党中央、国务院已经基本完成了应急管理在各个层面的部署安排。但是，我们也看到，应急管理是一项系统性工程，涉及政府管理的方方面面，各地、各部门进展不平衡，通过实施应急管理绩效评估，发挥示范带动、宣传推动、考核促进作用，达到应急管理政策措施执行无盲区、无弱化目的。
　　（四）改进应急管理流程，提高应急管理效率和水平。
　　提高行政效率是政府行政管理永恒的主题。既要保证有足够的行政资源配置给应急管理，又要尽量减少行政资源的闲置。我国全面加强应急管理工作不同于美国、俄罗斯等西方国家，是做好顶端设计、自上而下安排部署，绩效评估可以促使政府在行政管理得个环节合理地配置和使用行政资源，有效防范应急管理资源重复建设、铺张浪费现象，从而达到降低行政成本、提高行政效率的目的。同时，也可以藉此设计出更合理、更科学的应急管理流程，提高政府应急管理水平。
二、应急管理绩效评估现状及问题
　　有什么样的考核评估制度，就有什么样的政府行为，政府绩效评估体系被认为是“新一轮政府创新的驱动器”。我国全面加强应急管理工作起步时间短，开展应急管理绩效评估是近几年的事情，但成效显著。从一些地方政府开展的情况看有以下三种形式。
　　一是目标管理责任制。应急管理任务较重的安全生产、公安、水利、环保等部门在岗位责任制的基础上，普遍实行目标管理责任制，在党政部门大力推行目标管理。安全监管总局自2002年在全国首次实行安全生产控制指标考核制度以来，目前已形成了较为完善的安全生产控制指标体系。各地、各有关部门按照国务院同意的控制指标要求。层层分解，逐项落实。2007年与2002年相比，事故总量下降52.8%，事故死亡人数下降27.2%，煤炭百万吨死亡率下降69.9%，万车死亡率下降62.8%，效果明显。一些地方和部门根据新形势发展变化，在实践中不断改革完善目标管理的方式和手段，越来越重视绩效导向和绩效测评，正向现代绩效评估的方向转型发展。
　　二是党政领导干部考核制。近年来，我国改革发展进入新的阶段，各地以科学发展观统领经济社会发展全局，应急管理工作纳入干部政绩考核体系在实践中不断完善。2006年有关部门印发了关于地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法，明确提出将“把握和处理各种利益关系及突发事件，维护社会稳定”作为领导班子评价要点，将“处置突发事件能力”作为领导干部评价要点，将“社会治安综合治理情况”和“群众信访事件处理情况”作为群众评价内容。
　　2007年印发《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》，明确提出“要制定客观、科学的评价指标和评估体系，将基层应急管理工作开展情况作为县、乡级人民政府和基层单位领导班子综合考核评价的内容”。北京、湖南、贵州和吉林等地部分县市将应急管理工作具体为可量化的指标体系，逐一对照考核，并将考核结果向领导同志和部门通报，其中北京延庆县在领导干部绩效考核百分制中，应急管理能力占10分。从反馈的信息看，进一步增强了领导干部应急意识、提高了危机管理水平，部门工作更加积极主动。
　　三是行政领导问责制度。问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全并有效的问责制度是衡量成熟法治国家的重要标志。
　　2007年2月27日，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，推行政府绩效评估和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。自2005年《公务员法》颁布实施后，天津、重庆、广东等地制定了行政责任问责制办法，行政领导问责制更加规范化、制度化。近年来发生的非典、重庆开县天然气井喷事故、松花江流域水污染事件等特别重大突发事件，一些部门主要领导都被追究责任。
　　我国政府应急管理绩效评估总体上还处于探索和试点阶段，在理论上和实践上还存在一些亟待解决的问题。理论研究层面上，已有的成果对基本概念和内容研究较多，对应急管理绩效评估体系的整体构成及特点研究较少；对国内个案研究较多，对国外实践研究较少；对应急绩效考核内容研究泛泛指向的多，对具有操作性的较少，对绩效考核的实践总结提炼不够。实践层面上，政府应急绩效考核发展不平衡，大多数地区还是采用传统的考核方式，以死人多少、影响大小等来考核，重执行问责、轻决策问责，重事故问责、轻日常问责，重应对问责、轻预防问责；绩效考核工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这顶工作的认识程度，造成绩效考核工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到严重影响；绩效考核指标体系不健全，评估标准比较单一，指标设置过于笼统；由于缺乏相应法律和制度作保障，实践中存在盲目性，评估方式多为“运动式”、“评比式”，随意性较大，规范性不强。
三、几点体会和思考
　　当前和今后一段时问，是我国社会经济发展的关键时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存，公共安全面临严峻的形势和挑战，引入应急管理绩效评估机制有助于强化应急管理，提高政府应对危机能力。当前我国正处在深化行政管理体制改革的关键时期，应抓住有利时机，全面推进应急管理绩效评估工作。
　　（一）科学定位，领导重视是开展应急管理绩效评估工作的根本。
　　《突发事件应对法》规定，县级以上地方各级政府主要负责人负责突发事件应急指挥机构，开展应急管理绩效评估是决定主要领导人施政方式的大事，并且应急管理工作涉及社会各个层面、影响公共资源的配置以及责任追究等方面，直接触及党政各部门及主要领导人员的权力和利益。同时，实施应急管理绩效评估工作，是贯彻党的十七大提出的“科学执政、民主执政、依法执政”具体措施，不但强化领导危机意识、忧患意识，密切干群联系，而且有利于树立党的权威性，有利于党的理论和路线方针政策的贯彻落实。因此，要将这项工作持久地开展下去，必须主要领导亲自抓，成为名符其实的“一把手工程”。
　　（二）科学管理，制定科学的指标体系是开展应急管理绩效评估工作的核心。
　　党的十七大提出要“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。”绩效评估成败的关键是能否科学地测评一个地区、一个部门的工作绩效状况，绩效指标是测评的依据。要结合应急管理工作实际，认真分析涉及预防、预警、处置和恢复重建等环节指标的特点和要求，科学确定绩效指标的结构和比重，处理好工作过程指标与绩效指标的关系；搞好定量绩效指标与定性指标相结合；坚持指标的可测量和可操作性。绩效评估模式，既要体现分部门、分项目、分层次、分地区特点，还要建章立制，建立绩效评估报告制度、问责制度、奖惩制度等，确保绩效评估工作科学、客观、公正。
　　（三）科学推进，积极稳妥实施是开展应急管理绩效评估工作的有效途径。
　　经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力，我国取得了举世瞩目的发展成就，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，要清醒认识我国发展的阶段性特征，坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。我国地区发展不平衡，城乡呈现二元化，要根据各地实际能力和制度环境等实际情况，提出绩效评估稳妥可行的实施方案，选择恰当的范围，在充分论证和试点的基础上，深刻把握我国发展中的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，立足国情，深入研究，渐进推行。
　　（四）社会参与，发挥公众和专业机构作用是开展应急管理绩效评估工作的动力。
　　实现好、维护好、发展好最广泛人民的根本利益是党和国家一切工作的出发点和落脚点，要最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务。应急管理工作直接关系人民群众的生命财产安全和健康，工作成效人民群众感受最直接，人民群众创造的经验最鲜活，要发挥人民首创精神，参与应急管理绩效评估工作。同时，应急管理绩效评估是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作，我国绩效评估开展时间不长，经验不足，动力机制不完善，更需要广泛开辟公众和专业机构参与的渠道，吸取社会各界的智慧，完善评估体系，改进评估方法，形成评估合力。
　　目前具备大力推行应急管理绩效评估的诸多有利条件和实践基础，同时也面临着一些困难和挑战，要坚持以科学发展观为指导，总结借鉴国内外成功经验，进一步提高认识、更新理念、深化思路，建立完善应急管理绩效评估体系，促进应急管理工作科学发展。
　　作者简介
　　王守兴，国务院办公厅国务院应急管理办公室副主任。
　　本文转载自《中国应急管理》