让孤静一静txt:建立和完善刑事司法与纪检监察机关执纪有效衔接机制的几点思考

当前，在构建社会主义和谐社会的法治环境下，加强刑事司法与纪检监察机关执纪的衔接工作，是整合力量突破重大违纪违法案件，整顿和规范社会主义市场经济秩序的治本之策。近几年，我县相继建立了《纪检监察机关在查办案件工作中加强协作配合的暂行规定》、《关于建立查处违纪违法案件协调工作机制的暂行规定》、《关于加强反腐败协调小组的工作意见》等协作办案制度，在有效整合执纪执法资源，形成反腐败合力，增强查处和打击违纪违法行为力度方面取得良好效果，查办了一批有影响力的大案要案。但在纪检监察机关与司法机关共同查处违法违纪案件过程中，还是存在着信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。纪检监察机关在查办案件的过程中，如何与刑事司法实现有效衔接呢？在此，笔者谈几点粗浅的认识。
一、刑事司法与纪检监察机关执纪相衔接的主要程序问题
刑事司法与纪检监察机关执纪的衔接，从根本上讲是一个制度层面上的问题，而制度层面的外在反映即在于法制的建立与健全。目前困扰刑事司法与纪检监察机关执纪相衔接的程序问题，主要是案件线索受理、案件的移送、以及证据的收集与转化。
1、案件线索受理程序
纪检监察机关与司法机关的办案人员各自都掌握一定的信息，遇到案件时，都要层层汇报、临时解决，有的信息只有到了纪委、公安、检察、法院等执纪执法机关“一把手”处，认为需要一起来协商时才会通畅。特别是司法机关在办案时受到一些程序的制约，遇到重要的案源线索没有及时移交给纪检监察机关，使案件处理出现以罚代法的情况，导致量刑过轻。为确保案件线索不“掉线”，应进一步明确案件线索的排查和受理程序。譬如纪检监察机关在对掌握的案件线索进行排查过程中，发现被调查对象已涉嫌犯罪的，要及时将有关材料移送公安、检察机关进行调查处理；公安、检察、法院在排查案件线索过程中，发现涉嫌犯罪人员属党员和行政监察对象，都应及时书面函告纪检监察机关，由纪检监察机关调查和立案处理；在核查案件线索时，发现案件线索系双方共同掌握的，应及时与对方沟通信息，协商后明确主办方，同时将线索材料移送给主办方。
2、纪检监察机关移送的程序
纪检监察机关在查处违纪违法案件过程中，应将涉嫌行政犯罪的案件及时、主动地移送有管辖权的司法机关依法按刑事司法程序先行处理。这是“刑事先理”原则的基本要求，也是纪检监察机关与刑事司法相衔接的首要环节。我国《行政处罚法》第22条明确规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”但这仅仅只是一些原则性的规定，有关移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定，由此导致纪检监察机关在实际工作中移送的随意性很大。为了更好地协调移送中纪检监察机关与司法机关的关系，在坚持刑事优先原则的同时，应该将移送程序法定化。如受移送的机关、移送的具体条件、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都形成可操作性的明确规定，规范移送行为。
3、刑事司法与纪检监察机关衔接程序中的证据收集与转化
刑事司法与纪检监察机关执纪相衔接的程序性设计，必须考虑的一个基础性因素是证据的衔接问题。《中华人民共和国刑事诉讼法》第43条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。”也就是说，我国法律只承认公安机关、检察机关和人民法院具有收集、调取刑事证据的权力，除此之外，任何机关都不具备这个权力。
那么，司法机关应当如何对待纪检监察机关收集、调取的证据?纪检监察机关获取的证据材料又是否具有刑事证据的诉讼效力?对此，笔者认为，对上述问题的最好解决方法就是具体的证据必须区分不同情况进行具体的分析。有些证据确实要司法人员专属执行，如证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解，这些证据可能直接对案件的定性产生决定性影响，而且这类证据在获取时难以排除提取人的主观因素，具有相当的不确定性，因此一般应当由司法机关重新提取后才可以作为证据来使用，以充分保障犯罪嫌疑人的人权。但是，纪检监察机关移送的上述材料，可以作为司法机关获取证据的重要线索，且有些证据本身就是一种客观存在的原始资料，一般不具有可回复性，如书证、物证和视听资料等。因此，这些证据的收集并不专属于司法机关，只要经过司法机关的核实即可作为刑事审判的证据。由此可见，为了保证刑事诉讼的效率，司法机关在对纪检监察机关移送的证据材料等应该甄别地加以利用，以充分实现证据的转化。
二、建立刑事司法与纪检监察机关执纪有效衔接的配套保障制度
既然案件线索的受理、案件的移送、证据的收集与转化是纪检监察机关执法与刑事司法相衔接的关键性程序问题，那么进行程序性的设计就必须要有相应的配套制度来加以有效的保障。这些配套制度包括联席会议制度、信息交流制度、办案人才储备制度和提前介入制度等。
1、健全联席会议制度
纪检监察机关与公安、检察院、法院等执纪执法机关定期召开联席会议，针对纪检监察机关执纪与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流，这对于加强相互之间的工作联系与协调配合，切实解决涉嫌犯罪案件调查、移送存在的突出问题，实现刑事司法与纪检监察机关执纪有效衔接，促进执法资源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。纪检监察机关和刑事司法机关定期召开不同层次的联席会议，沟通情况，统一认识，共同研究纪检监察机关和刑事司法中遇到的一些新问题、新情况，集中协调解决疑难问题，这不但有利于纪检监察机关与刑事司法机关针对抽象的问题作出科学的决断，而且也为两者恰当解决具体行为提供了便利，从而建立起长效的“一体化”工作机制。
2、畅通信息交流制度
信息是良好沟通的媒介和“润滑剂”。 刑事司法与纪检监察机关执纪相衔接的各种程序机制要真正得以良性地运转起来，相互之间的信息交流畅通是关键。公安机关、检察机关要与纪检监察机关建立充分的情况信息通报制度，即公安机关要定期向纪检监察机关通报移送案件的受理、立案、查处情况；检察机关要定期向纪检监察机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况等。纪检监察机关与刑事司法机关之间除了要建立情况信息通报制度外，还必须建立数据平台、技术资源等方面的信息共享机制，以逐步实现纪检监察机关所掌握的信息与公安机关、人民检察院所掌握的信息联网共享，达到密切合作。
3、办案人才储备制度
纪检监察机关与公安、检察、法院一起从单位中选出若干名办案人员，从基层单位、直属部门选出若干名陪护人员，共同成立办案人才库，这样可有效地解决办案力量不足、抽调人员难、办案效率低等问题，提高突破大案要案的能力。
4、检察机关提前介入制度
在建立刑事司法与纪检监察机关执纪相衔接工作机制过程中，为了充分发挥检查机关对案件定性、证据把握的优势，对于纪检监察机关查处可能涉嫌犯罪的案件，检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入，以引导纪检监察机关围绕案件的定性进行收集、固定和保全证据。提前介入权也是检察机关履行法律监督职能的一种重要手段。检察机关的检查权从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，从刑事诉讼环节向纪检监察机关环节拓展，无疑可以增加对纪检监察机关移送涉嫌犯罪案件的监督，也可以增强纪检监察机关查办案件过程的透明度。同时，在查处相关的可能涉嫌犯罪的违法案件时，纪检监察机关也可以主动邀请检察机关的工作人员参与案件调查工作，进行联合执法，以确保对案件的正确定性，也能保证收集的证据的法律效力，大大提高案件的衔接效率。但检察机关介入纪检监察机关活动应该有一定的限制，即在纪检监察机关查办案件过程中，检查机关与行为人之间并不存在直接的法律关系，而只是一个消极的参与者、积极的执法监督者，只有当行为人的行为构成犯罪的情况下，才对犯罪嫌疑人采取积极的行为。
三、充分发挥纪检监察机关的组织协调作用
吴官正同志在中央纪委第二次全会上就明确指出，各级纪检监察机关要“加强对查办大案要案的组织协调，充分发挥各执纪执法机关的职能作用，形成查办案件的合力”。纪检监察机关在查办案件中做好组织协调工作，有利于促进刑事司法与纪检监察机关执纪的有效衔接，形成反腐败的整体合力，突破重大违纪违法案件。
1、积极履职，主动牵头协调
十六大党章在党的各级纪律检查委员会的主要任务中增加了协助党的委员会“组织协调反腐败工作”的职责。纪检监察机关在反腐败工作中可以依职权主动协调，扮演“总协调人”的角色，在党委的统一领导下组织协调办案工作，处理好各执法执纪执法部门的工作关系，优势互补，促进办案合力的形成。在组织协调工作中，既要认真履行职责，主动积极地承担责任，又要充分调动各职能部门的积极性，发挥其职能作用，切忌大包大揽，越权行事。
2、突出大案要案进行组织协调
纪检监察机关组织协调的重点应放眼于大案要案，放眼于社会关注、群众反映强烈的案件，以及对政治、经济和社会危害严重的案件。在查办大案要案时，通过纪委可及时向同级党委领导汇报工作进展情况和办案中遇到的问题，争取同级党委的重视和支持，帮助解决协同办案中的一些具体问题。当然，日常协调也是加强办案工作组织协调的重要内容，尤其在当前，对各部门查办的案件和掌握的案件，纪检监察机关要及时了解和梳理，从宏观上予以掌握，这样可以多渠道掌握更多的、具有可查性的案件线索。
3、集中力量协调解决重要问题
纪检监察机关在开展组织协调工作时要突出重点、分清主次，集中力量解决重要问题。一是围绕阶段性工作重点开展组织协调，在组织协调时，注意把握不同阶段的重点，有计划、分步骤地组织实施，以保证各部门能紧密配合、优势互补、集中攻紧，顺利实现既定的工作目标。二是围绕办案过程中相关政策和法律的适用问题开展组织协调，在听取、汇总和研究、分析各方面的情况及意见的基础上，制定各方面都应遵循的工作原则，明确有关法律、政策的适用范围和条件，并监督落实。以保证严格依纪依法办案，使政策和法律在运用上保持一致性。三是围绕不同工作程序间的衔接问题开展组织协调，在每一道程序的工作开始之时，都要及时协调有关承办人员和单位，按照下一道工作程序的要求，把工作做细，为顺利移交打好基础。而在一个程序的工作进行到一定程度时，则要协调下一程序的人员和单位提前介入，对即将接手办理的工作提前做好准备，以保证办案效率。四是围绕案件的宣传报道开展组织协调，认真落实中央宣传部关于加强反腐倡廉宣传报道的意见，搞好案件的宣传报道，达到“以一案教育一片”的目的，以保证取得良好的社会效果。