让你乱看小黄文:创新农村扶贫开发机制的几点思考

创新农村扶贫开发机制的几点思考

张平  王晓春

消除贫困最终实现共同富裕，是社会主义的本质要求。新中国成立后，党和政府始终把解决贫困人口的温饱问题作为重要任务，带领全国人民不懈奋斗，取得了巨大的成就。特别是改革开放以来，我国扶贫开发工作进展之快，成效之大，为世界瞩目。20多年来，是我国经济社会发展最快、贫困人口减少最多的时期，从70年代末的2.5亿贫困人口，减少到九十年代末的3400万，农村贫困人口占农村人口的比重由30.7下降到4%。到2004年，全国农村绝对贫困人口2610万，占农村人口比重的2.8%。云南省也和全国一样，常抓不懈，取得了巨大成效，贫困人口已由80年代中期1200多万人减少到九十年代中期的700多万人，再减少到2000年的405万人。到2004年全省有262万绝对贫困人口。这是在云南这样一个四位一体的省份取得这样的成效是一个了不起的创举，尤其是最近几年来，省委、省政府高度重视扶贫开发工作，根据与时俱进的原则，不断总结经验，完善思路，围绕《中国农村扶贫开发纲要》确定的目标，举全省之力不断推进扶贫开发工作的深入开展贫困地区出现了政治更加稳定，民族更加团结，边疆更加巩固，社会经济更加协调发展的良好局面。从云南省的实际看，贫困面大、贫困程度深、点多线长、分布广，给扶贫开发开展工作带来了许多困难，尤其是在扶贫开发机制创新上存在机构设置不科学，社会扶贫激励不够，评价体系不健全，投资渠道不畅，主体和客体之间相互脱离，因灾、因病返贫对策防范措施不力等问题，我们必须认真分析存在的困难和问题，找出其规律性，寻求最佳的扶贫开发效果。

近年来，云南的扶贫开发实践中，财政扶贫资金投入不断增加，贫困人口减少速度趋缓、高返贫率显著的现象日益突出，且贫困群体的弱势地位更加明显。产生这种现象的原因，除了目前贫困人口贫困程度深、扶贫开发成本高、自然灾害等因素外，问题的根源还在于扶贫开发机制的不完善。因此，建议创新农村扶贫开发新机制。

一是创新因户制宜、扶贫到户，让贫困人口直接受益的瞄准机制。科学地识别认定扶贫开发对象，是做好扶贫开发工作的基础和前提。随着扶贫开发工作的不断深入，我省农村贫困人口在持续减少的同时，其分布及内部结构也发生了很大变化，尤其是进入新时期以来，未解决温饱贫困人口和低收入贫困人口呈现“大出大进”的现象，有必要对这两类贫困人口进行一次重新调查摸底，建立健全贫困户档案。要紧紧瞄准贫困群体。扶贫开发的基本对象是贫困人口，扶贫开发的最终目标是减少贫困人口，扶贫工作必须强调到户、到人。每一项扶贫政策，每一笔扶贫资金，每一个扶贫项目，都要着眼于减少贫困人口。要克服一些地方存在的工作简单化、搞平均主义、无论贫富一起扶的现象，必须强化扶贫到户的工作。二是加强贫困人口建档立卡。对贫困农户建档立卡，是瞄准贫困人口，落实扶贫开发政策和措施，提高扶贫工作成效的成功经验。要坚持公正、公开、公平原则，在广泛征求群众意见、充分调动群众的积极性的基础上，逐户摸底，建档立卡，做到村有卡、乡有册、县有簿。这是提高扶贫开发针对性的一项基础性工作，也是一项极为复杂的工作，一定要抓紧、抓好，真正落到实处。三是做好扶贫工作动态监测。扶贫动态监测工作，是做好新阶段扶贫开发工作的重要前提，各级扶贫部门一定要高度重视，切实加强领导，从基础和源头抓起，认真审核，层层把关，确保扶贫监测数据的真实性和准确性。真正让贫困人口直接受益，把有限的奖金用在刀刃上。

二是创新统筹协调、责任明确，党政一把手负总责的领导机制。扶贫开发，领导是关键。领导机制，首先体现在按照科学发展观指导和推动扶贫开发上，在贫困地区，稳定解决贫困人口温饱、巩固低收入人口成果，主要包括两个方面，一是生存、生产、生活环境和条件，二是与社会发育和进步相联系的科技、教育、卫生等社会事业。但是，进入新阶段，扶贫开发的难度加大，巩固温饱的任务繁重，弱势群体的弱势地位更加突出的基本格局并未改变，投入力度和工作力度与完成“纲要”任务尚有差距。少数地方追求表面政绩，放松扶贫开发工作的现象依然存在，少数干部对扶贫开发的长期性和艰巨性认识不足，少数地方和少数干部没有认真落实扶贫开发工作一把手责任制，工作力度有所削弱，工作措施缺乏创造性，扶贫资金整合力度不够，少数干部工作作风不够扎实，办法不多，对基层的指导不力，工作不够深入细致，口号多、实际行动少，工作成效不明显。一些州市、县的扶贫部门不注重争取地方党委、政府的领导，不加强请示、汇报工作，也拿不出搞好工作具体的办法、措施，加之与有关部门的协调、沟通不够，导致工作难以正常开展；一些同志由于不认真学习、不深入调查研究，思想保守、因循守旧、墨守成规、怕担风险，在扶贫思路、扶贫内容、扶贫机制、管理体制等方面大胆创新不够，在思想观念和认识能力、领导方式和工作方法等方面还跟不上新阶段加快扶贫开发工作的需要；对于我省这样一个集边疆、民族、山区、贫困“四为一体”的省份，更应重视扶贫开发工作，积极贯彻落实“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的指导原则，把扶贫开发切实转变作风，加强调查研究，认真总结经验，抓好典型示范，帮助解决扶贫开发工作中的具体困难和问题，千万不能“穷在深山无人问”。省级相关部门应按照工作职能，把涉及扶贫开发的项目纳入规划，组织实施，进一步落实工作责任制。贫困地区应把尽快解决贫困群众的温饱、增加农民收入作为经济工作的中心，放在各项工作的首位。国家、省级扶贫开发工作重点县的党政一把手，是扶贫开发工作的第一责任人，应坚持以扶贫开发总揽农村工作全局，把扶贫开发列入经济社会发展总体规划，切实把扶贫开发的政策措施落到实处，尽快解决贫困群众温饱。重点乡的党政领导干部，必须全力抓好扶贫开发工作，做到工作到村，扶贫到户。

三是创新因地制宜、分类指导的工作机制。新阶段的扶贫开发工作，应针对不同区域的贫困状况，采取不同的扶贫开发措施。进入新阶段后，我省贫困人口分布呈现大分散、小集中的特点，绝大多数贫困人口集中在地处偏远、交通不便、条件恶劣的贫困自然村，要使这些地区的贫困面貌有较大改变，在资金投入上必须集中力量，保证强度。我省原来推行的重点村、民族特困乡等项目主要以行政村和乡为实施单位，但资金有限，使用分散，没有形成合力，成效不够明显。云南省地处边疆，民族众多，各地情况千差万别，发展极不平衡。扶贫开发必须从实际出发，坚持以人为本的科学发展观，根据山区、半山区、高寒山区、坝区和民族地区等不同情况进行分类指导，才能取得实效。对自然条件恶劣的地方，一种是搬出去，对基本丧失生存条件的地方，应实施易地搬迁，整体搬迁到资源相对集中、具有可持续发展条件的地区建立移民新村；一种是走出去，按照小城镇规划，采取优惠政策，引导贫困农户转移到集镇或公路沿线，发展第三产业、路边经济；一种是输出去，组织贫困地区的青壮劳力进城务工，或到生产条件好的地方转包耕地、开发“四荒”资源。对于特困地方，应采取产业开发的方式进行扶贫，粮食生产与特色产业共同发展，尽快实现基本解决温饱；对于条件相对较好的贫困地方，以改善生产生活条件为主，大搞农田水利基本建设，进行小流域治理，提高农业生产科技水平，稳定解决温饱；对于已接近或稳定解决温饱的地方，重点是培育特色支柱产业，提高社会发展水平。

四是创新合理使用、目标绩效的监管机制。强化监督管理是做好扶贫开发工作的基本保证。在多年的扶贫实践中，各地探索了很多好的做法，收到了较好的效果。但与制度性的要求还有较大差距，有的地方存在着避重就轻、透而不明、有所作秀的问题。在监管机制建设上应从五个方面加以努力，并用制度予以规范。一是贫困监测应真实准确。进入新阶段，国家推行了由统计部门独立操作的贫困监测工作，为掌握扶贫动态，了解工作进程，分配扶贫资金，提供决策参考，发挥了较大的作用。而从目前情况看，布点偏少、选点不准，人为干预、数字失真，部门通融与资源共享不够的问题在一些地方不同程度的存在。应根据实际需要和变化着的情况加快改进这些不足。省、市（州）、县（市、区）可分别增加本级贫困村监测个数，并根据整村推进的批次进程滚动布点；要不断修正和完善贫困监测的指标体系，将自然贫困、经济贫困、人文贫困、工作动态等进行系统统计；准确登记，排除干扰，反映实情，确保监测情况准确可靠；要加强互通协作，统计、扶贫等相关部门互为支持，共享资源，充分运用监测成果指导各级扶贫开发工作。二是资金分配应科学透明。目前进行的“因素法”分配扶贫资金较过去单一指标、主观意志有很大进步，但需完善并增加透明程度。三是对审批的资金项目应公告公示。近几年，对上级审批下达的扶贫资金项目，许多地方通过不同形式作了一些公告公示，但底气不足。应鲜明地规定县级单位对上级核准审批的扶贫资金项目应在媒体上及时进行公告公示，审批下达的村级资金项目应在村务栏上公告公示，广泛接受群众监督。四是资金拨付应全面实行报帐制管理。具体操作方式应作较多改进，确保扶贫资金用于扶贫，确保方便基层群众。

五是创新各方配合、共同参与的联动机制。扶贫开发是个社会工作。一方面，在以扶贫部门为主体的情况下，需要各个方面的共同作用，包括直接参与部门，政府相关部门，社会联带组织，等等，应建立紧密的协作机制。对直接参与的财政、发改委及金融机构，应建立互通机制，重大问题或由党委、政府出面协调，或自行商议，不争高低，相互通气，以制度形式规范各自行为；对相关部门，如农业、林业、畜牧、水利、交通、能源、教育、卫生、科技、民政、审计、监察、统计等，通过不同形式相互传递扶贫开发信息，交流工作情况，使这些单位在履行各自职能中，将项目、技术、信息等方面向贫困地区、贫困人口倾斜，以达到整合资源、互为支持、共同作为的目的；对社会联带组织，如妇联、共青团、工会、工商联、老促会、基金会、慈善会、残联等群团组织，作为扶贫部门要积极参与他们的活动，广泛宣传扶贫政策形势，大力呼吁社会各个方面的帮助和支持。另一方面，随着市场经济体制的建立和新的形势变化，过去以政府出面组织和对口帮扶为主要形式的社会扶贫工作已显得单调和乏力，如部门预算的推行，使很多行政单位无力调剂太多资金用于挂钩扶贫；政府对改制后的企业也不宜安排定点扶贫等。因此，应总结近年来的做法，站在大扶贫的角度，从五个方面整合资源、拓宽路子：一是系统影响。如群团组织、相关业务部门，可通过开展行之有效的活动体现扶贫、参与扶贫。二是坚持领导挂点。贫困对象分布在哪里，各级领导干部就应联系到哪里。三是社会捐助。广泛动员广大党员干部、社会各界人士捐赠物资、资金用于扶贫济困。四是搭建平台。引导有实力的企业或个人下乡入村开发资源，传授技术，传递信息，共同发展，实现道义支持与自身利益的有效结合。五是坚持部门挂钩扶贫。但要调整思维，变化方式，省以上的部门可坚持与县结对，有重点给钱给物转变为引进项目，指导开发；市州以下的部门可随整村推进驻村帮扶，重点组织当地贫困农民兴脱贫致富产业，建绿色生态家园，创和谐文明新村，帮助改变所驻村的贫困落后面貌。

六是创新政府救济、社会互助的救助机制。贫困农村社会救助，是政府、社会和个人对陷于生活困难的农村居民在现金、实物和服务等方面实施的助人及自助活动，也是完善扶贫开发机制的一个重要内容，主要包括五保供养、农村最低生活保障、特困户基本生活救助、农村医疗救助、农村灾害救助等。坚持和完善“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，对农村特困家庭进行认真分析，分门别类，登记造册，积极稳妥地建立农村最低生活保障制度，对因大病、重残、缺少劳动力、常年生活困难的农村贫困人口进行定期、定量的基本生活救助，对家庭人均收入低于低保标准的农村特困人员，按低保标准实行差额补助。农村医疗救助，是解决农村因贫致病、因病返贫问题的有效措施，也是建构农村社会救助体系的重要组成部分。及时建立农村灾害救助机制，采取生产自救、互助互济、税收减免、政府救济以及组织救灾捐赠等措施，努力解决受灾群众的生产生活困难，最大限度地防止因灾返贫现象大面积的发生。

七是创新部门督查、群众监督的评价机制。考核评价是推动扶贫开发工作的一个重要手段，是扶贫开发机制建设的一个重要环节。国家“八七”扶贫攻坚期间、我省“七七”扶贫攻坚期间，各地建立了自己的一些考核办法，但指标比较单调，也不系统。进入新阶段以来，大部分地方对重点贫困村整村推进工作制定了考核体系及操作办法，但对扶贫开发工作重点县基本没有具体的考核评价要求。同时在考核评价中，对贫困县和非贫困县没有区别办法，不论是贫困地区还是富裕地区，都在用小康指标套自己，导致有的地方瞎定目标，甚至为了政绩虚报情况，严重损害了贫困群众的利益。在新形势下很有必要规范和制定扶贫开发工作的考核评价办法。首先要确定评价标准。扶贫开发工作与其他工作一样，有明确的工作对象，有阶段性目标，有时空要求，有政策规定。其二要制定科学的考核指标体系。围绕“省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的目标要求，分别制定出省、县、村的考核内容、评价方式及操作规程。特别对县和村的考核评价指标体系要相对具体，客观准确，要坚持以人为本和可持续发展观，综合考核经济贫困、环境贫困、人文贫困的问题，要体现出择贫而扶、极贫先扶、瞄准穷人的原则，使弱势群体利益得到充分保护，同时，还要体现出与非贫困地区的区别，使这一体系切实符合贫困地区的实际，从而推动扶贫开发工作。其三要创新考核方式。一改过去自己检查自己，自己评价自己的传统做法，建立由上级主管部门，本级统计、审计、监察、组织人事等相关部门及有关社会组织参加的考核队伍，采取重点考核与一般考核相结合、定性考核与定量考核相结合，对扶贫开发的工作成效进行综合评价，并充分运用现代手段，随机抽样，网络评价，公平公正，不走过场，使考核评价负有权威效果。对工作成效突出的地方在资金、项目上给予倾斜，对工作进展迟缓、项目实施不力、资金使用不当的地方给予批评直至追究责任。

八是创新奖优罚劣、赏罚分明的激励机制。实施激励措施是建立和完善扶贫开发机制的一个重要组成部分。对此，国家有关扶贫文件都曾提到，但比较笼统、抽象，也没有得到很好的执行，往往有些社会组织（扶贫基金会）比政府做的更好，致使有些地方政府工作平平，有些县贫困帽子久戴不摘，有些地方和部门厌战扶贫开发工作，等等，很有必要建立新的激励措施，以唤起社会各方参与扶贫济困的更大热情。省、各级政府应设立专项奖励资金，用于不同层面的扶贫开发工作奖励。对地方政府而言，包括州市、县（市、区），只要工作突出，考核评价拔尖，都应给予一定的工作奖励。特别对扶贫开发工作重点县，即使达标出局，也要扶上马、送一程；即使区域性贫困得以解决的县市，对群体贫困问题也要给予继续扶持，以便该摘帽者愿摘帽。对社会团体而言，凡贡献突出的应通过各种途径和必要形式进行表彰和奖励，以牵动更多的资源参与扶贫济困送温暖活动。对重点村而言，每批验收后都应进行总结表彰，工作十分出色的应大张旗鼓地给予精神和物质的关键奖励。对个人而言，只要是扶贫开发功臣，应从各个方面给予鼓励，其中重要的一条，应采取分级管理、分别考核的办法，按照干部管理权限，给予提拔重用。同时，对无故完不成工作任务以及严重违规违纪的单位和个人，也应给予相应的惩罚处理。通过多种多样的赏罚措施，弘扬扶贫精神，遏制不良行为，推动扶贫事业的更大发展。

云南省扶贫办