焦作财政：改革先行样本

　　地方上这些改革举措，均对现有《预算法》框架有所突破。如果本次《预算法》修改顺利，无疑为地方的改革举措提供更高层次的法律保障

　　中国社会科学院财贸所研究员杨志勇认为，财政公开是中国目前解决监督不力的唯一有效方式

　　算管理改革与其他一些领域的改革一样，创新举措也是从地方发端的。

　　作为中国公共预算管理改革的发起地，河北省早从1995年就开始探索综合预算管理，并尝试把预算内、预算外资金统筹纳入预算；1998年，河北省在全国范围内第一个正式开始了系统性的预算管理改革进程。

　　河北省财政厅厅长齐守印在接受《财经国家周刊》记者专访时介绍说，该省进行的预算管理改革包含了三方面：实行部门综合预算；开展更全面的综合预算，以及细编预算。

　　齐守印表示，只有推进这些改革措施，才能“使得后续的预算执行更顺利，使得财政资金配置、使用效益从预算环节上得到保障”。

　　而河南省焦作市则一直在着力建设以财政公开透明为核心的监督机制。《财经国家周刊》记者在采访中得知，焦作最新的一个改革举措，集中在公众参与重大公共项目决策领域——市财政局每年都邀请社会相关人士对公益性项目进行第三方专家论证，并影响其预算决策。

　　观察人士注意到，这一系列改革举措，均对现有《预算法》框架有所突破。如果本次《预算法》修改顺利，无疑将为地方的改革举措提供更高层次的法律保障。

　　焦作试点透明财政

　　公开透明，进而让公众参与到预算中来，本就是预算管理改革的应有之义，更是此次《预算法》修改的重大方向。

　　河南省焦作市十年来在公开透明财政方面的改革实践，为全国改革提供了一个参考样本。上海财经大学公共政策研究中心的《2010中国财政透明度报告》将其评价为“中国财政最为公开透明的地方政府”。

　　全国人大预算工委一位相关人士说：“现行《预算法》对各级人大及其常委会预算审查监督的程序、内容和方式规定得不够具体，不利于依法有效履行预算审查监督职权。对预算公开缺乏明确的规定，不利于推进政务公开和加强社会对预算的监督。”

　　焦作的财政改革首先通过“会计委派制”管住会计，不做假账，财政资金全部入笼，把所有政府公共资金统一纳入财政预算管理，然后全面推进“内部分权制衡，外部公众参与”的透明财政改革。

　　“改革刚开始的时候被误解，那时候真是进退两难。但我们的管理团队认识一致，内心始终是没有退的，实在不行就迂回推进。”焦作市财政局局长申相臣对《财经国家周刊》记者说。

　　2000年，焦作市委市政府推行会计委派制度，251个行政事业单位的会计业务被14个会计工作站所取代，财务印鉴被收回，银行账户被取消，统一开设国库单一账户体系和非税收入专户管理，原有的600多名会计的工作被78个委派会计所承担。

　　这一变革的最大贡献，是提供了资金使用部门开展各项活动的真实、详细信息，为后来推行部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理等财政综合改革打下基础。

　　在此背景下，权力制约的架构开始形成，财政局的机构革新，实行“四权分立”的权力制衡机制：组建预算编制局、预算执行局、监督检查局和绩效评价机构。

　　“管收钱的部门不管支钱”的制度框架就此成型。

　　同时，这个创新的机制也为传统体制预留了接口，焦作管这叫“内方外圆”，内方就是内部搞“四权分立”，而各个原科室对上还对着相应处室，确保先行先试不给上下级找麻烦，不能在争取上级支持上吃亏。

　　在这样的机构革新保证下，焦作继而推进了“人大初审”措施，将人大的监督提至事前，很大程度上保证了人大对于预算的审查监督。

　　焦作预算编制执行的专家论证、社会评审等环节，都要人大从预算会议一开始就参加，这打破了财政部门连编制带监督都包办的惯例，“我们是受人民委托的管家人，但不是当家人；我们可以是组织者或者参与者，但不是决策者。”申相臣说。

　　经过十多年的改革，焦作市的预算管理部门和预算资金使用部门都按事先通过的预算和制定的规章制度行事，政府部门就没有隐藏财务信息的动机和条件了。

　　政府公共预算、部门综合预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算、政府债务预算、政府采购预算、国有土地基金预算、政府非税收入预算、及住房公积金预算等9本预算文本都可以在政府行政服务中心和财政服务大厅或会计站随意翻阅。

　　至此，改革的方向开始转向对于现代技术手段的探寻。2007年起，焦作市开始了财政公开透明的关键步骤，建设“财经沙盘”，这是焦作市财政局自主研发设计的一个新型财政综合管理与决策支出系统，政府的所有财政信息几乎都公布在“财经沙盘”中。

　　任何人只要上网点击“河南省焦作市财政局综合信息网”，都可以从中查询到焦作市两年内的年度预算决算、部门预算决算、预算执行、复式预算决算、统发工资等资金数额。

　　中国社会科学院财贸所研究员杨志勇认为，财政公开是中国目前解决监督不力的唯一有效方式。

　　据《财经国家周刊》记者了解，此次《预算法》修正案草案征求意见稿对此问题亦有所反映：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开。”国家第一次从法律层面明确，在人大的监督之外，预算应该向纳税人公开。

　　而焦作已经走向了公众参与公共项目决策的程度。公开的目的是监督，而监督的目的是公众参与。

　　焦作市的一个举措是“社会听证”，专家论证提出一个参考预算数目，在网上发布征求民意。在焦作的360万人里，每年上网投票发表意见的达到3、4万人。随后财政局对老百姓的民意进行分析。

　　全面征求意见的渠道则是听证会。“我们的听证是完全开放式的，想参与的人多了，我们就换大的会议室，会议后整理出论证报告给政府，也在网上公布。”申相臣说，“除去面向公众的征求意见，专家的论证等环节也是公开的，我们确立的目标是全程公开。”

　　焦作市财政局副局长张继东表示，“实际上我们的很多做法已经走在了《预算法》的前沿，进行自我摸索并取得了一定的成果。《预算法》的修改对于我们来说，是肯定了我们现有改革措施的利好消息。”

　　不过，作为地方样本，焦作模式有其特殊性。“这和一个省乃至中央的情况都不一样。越往上层次越高，情况也越复杂。焦作的成果和其所处的五级政府的中间层级不无关系。”申相臣说。