:直面新农村建设---规模经营的实现途径

直面新农村建设---规模经营的实现途径

(2008-02-22 21:29:29)转载 标签：

新农村建设

三农问题

杂谈

分类：【探索创新】  直面新农村建设---规模经营的实现途径     土地的规模经营是提高农产品商品化率的基础，是提高农业机械化率的基础，是实现农业标准化生产的基础，是降低生产成本提高农产品市场竞争力的基础，是推进农业产业化经营实现农业增效农民增收的基础。推进土地的规模经营这些年一直被人们关注，为人们所重视。最近看到，推进土地的规模化经营的问题又被市委、市政府确定为重点调研课题。讲到规模经营，必然讲到土地流转。在党的十七大和中央今年的一号文件中都指出：要按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。因此，为什么要推进规模经营已经无须讨论，而规模经营的实现途径成为我们必须尽快解决的课题。     [规模的几种不同存在形式]     考察土地的规模经营，可以发现，在现实中主要有这么几种存在形式：一是拥有土地承包经营权的土地面积具有一定规模。在我国人多地少的情况下，我们实现的是家庭联产承包责任制，土地按农村人口平均分配承包到户，因此，要使拥有土地承包经营权的土地面积具有一定规模，必须通过承包经营权的流转来实现。二是同一产业或产品的连片生产面积达到一定规模。这种规模可以是由土地承包经营权流转而形成，也可以由无数个经营者的相同选择而形成。目前，涌现的千亩、万亩连片生产基地，基本上都是由一个或几个经营大户带动周边的农户而形成的。这种形式的大量存在，给了我们推进规模经营的新视角、新途径。三是在一定单位面积的土地上，通过采用新技术、新品种、新的载培或养殖模式而赢得极大的效益，它注重的不是面积越大越好，而是追求效益的最大化。应该说这种形式是大家追求的一个理想目标，它的困难在于没有一个普遍认同的衡量标准，能够计算出最佳的面积与效益比。然而，这种形式的存在，给我们这样的启示，要有效益，并且要获得较大的效益，必须要有一定的规模作基础。     [土地承包经营权流转的特点和制约因素]     我国农村的基本经营体制决定了要想获得一定的土地规模，必须通过土地承包经营权的流转才能实现。我国人多地少，从我市来看，农村劳动力人均耕地面积只有一亩多一点，而当前我们的劳动生产率水平，要想通过一亩地产出达到人均16000元的城市居民可支配收入水平，几乎是天方夜谭，这可以从目前我市土地承包经营权流转的价格得到佐证。在许多地方，土地承包经营权流转的价格是参照原土地面积上粮食的产出率，然后根据粮食市场价格来计算的，随着农业结构调整，市场信息对称度的提高，流转价格开始由粮食市场价格保底，根据流转后种养殖品种的效益浮动，所以，前几年，我们的流转价格在250至350元左右，后来涨到500元左右，现在比较高的在800元左右，最高的突破了千元大关，生产条件比较好的地方一般还停留在500元左右，相对条件较差的地方，仍然只有200到300元左右。从土地实际产出来看，最高的达到了1万元以上，比较好的在1000元至4到5千元左右，而达到这样的收益水平，其经营面积都是比较上规模的。因此，土地规模经营是提高土地产出率，增加农民收入的重要途径。     土地承包经营权流转受到的制约。这些年，我们化了很大的力气，推进农业规模化经营，在完善土地二轮承包的过程中，更是结合农村产业结构的变化、结合农民收入结构的变化、结合农村劳动力结构的变化、结合农村劳动力就业结构的变化，通过政策引导、典型示范、广泛宣传、规范运作大力推进在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转，从实际效果来看，全市大田流转率为20%，最高的县区40%，相对于农民非农化水平70%以上，二三产业的工资性收入占农民人均纯收入的65%以上，土地流转率相对偏低，土地规模经营水平，与现代农业发展的要求不相适应，与农村经济和社会发展的要求不相适应，因此，引起了市委、市政府的高度重视。分析其推进速度不快，土地流转率低的原因，主要有以下几个方面：一是在土地承包经营权长期稳定不变的政策框架下，农民承包经营的土地所带有的社会保障属性得到固化，成为农民生活最稳定、最可靠的保障。当农民还不能充分就业；当农民因为知识技能等条件限制，把二三产业打工仅仅作为赚钱的短期行为，而不能完全融入二三产业、融入城市，实现农民到市民的蜕变时；当城乡二元结构的存在以及全社会统筹的社会保障体系还没有建立和完善的时；农民对承包土地以及对土地承包经营权的依赖度很高。二是在不断深化农村改革、全面推进新农村建设的大背景下，中央对农村基本经营体制长期稳定的反复重申，使土地的用益物权属性进一步凸现，土地承包经营权成为农民利益最直接、最现实的保证。当农民收入稳定增长机制还没有建立起来时；当农民减负长效管理机制还没有完善时；当城乡公共产品提供、公共服务实现还存在双重标准时；当一产从业人员还背负农民这个身份、没有成为职业时；当转移到二三产业的农村劳动力还被定义为农民工时，农民对政策多变性的疑虑依然存在，农民对承包土地以及对土地承包经营权的珍视度很高。三是在城市化工业化不断推进农民市场经济意识不断增加、农民收入来源日益多元化的大趋势下，土地及土地承包经营权的资本属性进一步彰显，成为农民实现收入持续稳定增长最主要、最实在的期盼。当土地经营机制创新相对滞后的状况没有改变时，当土地流转的价格仅仅由一年口粮的价格作为定价标准时，当土地流转的收益只占农民人均纯收入的极小一部分的时，当政府在这样的低价位上推进土地承包经营权流转时间延长时，农民对土地的依赖性、对政策多变的疑虑导致对土地流转的消极态度，这种排斥的背后反映出农民对承包土地以及土地承包经营权作为资本的收益率期望值很高。四是在土地资源日益稀缺、土地要素制约刚性进一步加大的大环境下，承包土地的处置权被扭曲放大，成为农民在宅基地无法得到及时审批情况下建设住宅、确保祖先或亲人“入土为安”的最无奈、最安心的选择。当城乡规划法还未及贯彻执行时；当农村宅基地管理制度还不完善时；当村庄用地还在因城市化和工业化被无偿或低偿占用时；当农民的一些传统的落后观念还没有得到有效改造、现代文明意识还没有充分确立起来时；当我们的殡葬服务还不完善时，农民自觉不自觉地把承包土地作为满足自己最后心愿的保证，农民对承包土地处置权的控制欲很高。     当前土地承包经营权流转的特点和存在的问题。由于上述制约因素的存在，导致这些年我们的土地流转呈现以下特点，暴露出不少问题。一是土地承包经营权流转区域间不平衡的现象突出。在二三产业比较发达，农村劳动力大量被转移到二三产业，农民人均纯收入中二三产业的工资性收入占比比较高的区域，土地流转率相对比较高。这些区域集中于城郊结合部或块状经济发展水平较高的部位。这就产生了两个方面的问题，一方面，在二三产业发展水平较低，农民急需通过土地流转推进规模经营，提高农业效益，增加收入的地方，土地流转却难以推动，流转率不高；另一方面，在二三产业发达的区域，由于农民收入的大部分或极大部分来自于工资性收入或经营性收入，对土地流转后的回报率期望值不高，通过流转促进农业产业结构调整的效果不明显，承包经营户的收入增加主要靠承包面积的绝对扩大来实现。二是工商资本的注入成为土地流转的重要推动力量。各级政府对发展农业，特别是对农业结构调整、农业产业化经营的优惠政策，以及农产品消费市场的巨大，吸引了越来越多的工商资本投资效益农业，它带来了资金、技术、市场、现代经营管理理念。在严格执行土地承包法的今天，工商资本的注入前提是土地承包经营权的流转，而工商资本追求的规模效益，促使了土地流转规模的扩大。同样，在这里也有两个方面的问题，一方面，市场经济追求效率的特性充分体现，虽然，土地承包经营权流转后的农民得到了土地租金，有一部分人进入基地、园区打工，获得了工资性收入，但是，却没有建立起紧密型的利益联结机制，租金大多按亩产粮食的效益参照一般流转价格来确定，而打工的收入也只对一些年龄偏大的农村劳动力有吸引力，结果是，尽管农民获取的收益比种粮食要有所提高，却无法实现稳定增长的长效机制，更无法实现收入持续快速增长。另一方面，工商资本注入带来的建设快速度、高效率，也使各级政府把眼光更集中于招商引资，而在一定程度上忽视了通过体制机制的创新，来激发农民创业创新的积极性；更加亲睐于大投入带来的高产出，而在一定程度上疏远了对农民合作经济组织的扶持和服务，使农民组织化程度滞后于现代农业发展的速度，提高农民组织化程度成为我们面临的紧迫任务。三是土地承包经营权流转运作规范度相对不高、流转时间短暂。从我们调查的情况看，农户之间的流转、农户与大户之间的流转，往往没有签流转合同，主要通过口头协商的形式完成流转，流转时间一般只有一年，土地租金提前支付。工商资本注入或大户通过村级集体返租倒包形式获得农户流转的土地承包经营权，一般时间相对较长，一般一定三年或五年，土地租金每年一支付，三年或五年到期后作调整。这里也存在两个方面的问题，一方面是时间太短，影响对土地的投入；另一方面是手续繁琐，影响大户和工商资本注入的积极性。投资农业的工商资本普遍希望能够有一个中介机制承担这些琐碎的手续，他们不愿在这琐碎的手续中、在与一个个单个的农户的谈判中耗费时间和精力。四是土地流转中“钉子”土地难以解决。在推进农民土地承包经营权流转，促进规模经营发展过程中，一些现代农业科技示范园区、特色农产品生产基地因扩大规模，需要吸纳更多的流转土地时，往往为一些“钉子”土地所困绕。造成这些“钉子”土地存在的原因主要有以下几类：其一是祖坟所在，或者虽然不是祖坟，却也是自己的亲人、亲属的坟地所在。迁坟的谈判往往成为旷日持久的拉锯战，耗费政府和经营主大量的时间、精力，甚至财力。其二是发泄不满所在，由于对某个村干部、某种时下的不公现象、某些人的发财致富等等存在不满情绪，寻找种种理由对流转的倡议予以否决，或坚持自己承包的土地不予流转。其三是另有图谋所在。一些人看到经营者急于获得土地经营权，干部急于促成土地的流转，把自己承包经营的土地作为获取它利的砝码，不达目的决不松口。五是土地流转是自愿而不是自觉。依法、自愿、有偿是中央关于土地承包经营权流转三令五申反复强调的基本原则，因此，各级政府、组织都把自愿作为进行土地流转的基本要求，但是，在如何让群众自愿对土地承包经营权进行流转，更多的是宣传发动上做文章、在做过细思想工作上化力气、在以情动人、以人格力量感染人上下功夫，在政策扶持补助上动脑筋，很少从影响和制约土地承包经营权流转的体制机制上去分析问题、去探索解决问题的办法，所以，尽管最终农民群众在土地承包经营权流转协议上签下了自己的名字，有了“自愿流转”的凭证。这种流转的基础是人的情感而不是理性，因而带有多变性、不稳定性；这种流转是由人格魅力促成的，而不是由制度来推进的，因而是缺失利益联结机制和利益保障机制的。     [促进土地流转的途径]     面对土地承包经营权流转面前的问题和困难，面对制约土地承包经营权流转的多种因素的存在，探索土地流转的多种实现形式成为当前三农问题中一个热点、焦点问题。从这几年的实践，以及上述分析来看，要促进土地承包经营权的流转，必须具备以下条件：一是农村劳动力的转产并实现充分就业。农村劳动力通过转移或创业，从一产转移到二三产业，实现充分就业，使工资性或经营性收入成为收入的主要来源，转移出来的农村劳动力对土地收益的依赖度降低、经营土地的时间可能性减小，在这种情况下，把自己承包经营的土地有偿流转给他人经营，有可能成为自觉基础上的自愿行为。特别是最低工资标准的不断提高，以及新的劳动合同法的实施，转移就业有了劳动合同的保护，有了享受社会保障的法律保证，这对促进土地承包经营权流转是一个利好的消息。二是建立和完善城乡一体化的社会保障体系。让农民老有所养、病有所医、贫有所助、灾有所救，解除农民的后顾之忧，逐步淡化土地的社会保障功能，是促进土地承包经营权流转的一个重要方面，要建立和完善社会保障水平与经济发展水平同步增长机制，建立和完善社会保障跨区域统筹统保机制，打破以行政区划界限设置的门槛，使转移出来的农民在就业流动过程中能够持续获得相应的社会保障。同时要建立起城乡一体化的就业服务和就业保障制度，要着力解决零就业家庭就业过程中面临的困难和问题。要使转移出来的农民拥有稳定的就业岗位、稳定的就业环境、稳定的社会保障和就业救助。三是土地承包经营权作为资本经营的实现可能。实现土地的保值增值，成为农民收入的稳定来源。依据我国现行的各项法律，明晰物权关系，推进集体资产产权制度改革，在土地承包期限内，赋予农民承包经营的土地以资本的属性，构建资本属性实现的制度框架，推进土地股份专业合作社和农村社区集体资产股份合作社建设，鼓励农民以土地承包经营权及其它生产资料、现金入股，参与经营决策、管理监督，享受收益分红。确保农民收入的稳定增长。四是规范的流转市场建设。从我们的实践来看，信息的不对称、流转动作过程和管理的不规范、档案制度的不健全等等问题，导致一些农户想流转找不到愿意承包的人，急于承包经营土地的人找不到可供转移的土地；导致农户因为害怕定价过低损害自己的利益而不愿流转，需要承租的人因为法定资料不全缺乏安全感而不敢承租。因此，建立规范的承包土地流转市场，加强监管，规范运作成为推进农民土地承包经营权流转的一项基础工作。从当前运作的可行性来看，基础是建立土地股份合作社，形成规模经营的条件，有利于更有效地推进规模经营；载体是建立集农民土地承包经营权流转信息发布、流转服务于一体的公共服务平台；核心是建立起土地合理定价机制和切实可行的分红比例、分红办法；保障是严格的依法登记和依法管理以及完善的纠纷仲裁服务。五是农业专业化分工社会化服务程度不断提高。提高土地产出率，实现农民收入的持续稳定增长，是推动农民土地承包经营权流转的有效力量。政府在加大农业基础设施建设投入，改善农业生产条件和抗灾减灾能力的同时，要积极引导和推进农业专业化分工和社会化服务体系的建设。专业化分工与社会化服务程度与经营规模的大小、与规模效益的高低成正比。要加大力度扶持各类专业合作组织的发展，通过各类专业合作组织的资源整合，实现农业科技和农业社会化服务的集成配套发展，从而不断提高劳动生产率、提高科技对农业的贡献率。六是城乡规划法的严格执行。按照城乡规划法的要求，落实村庄用地指标，规范农村宅基地管理，让农民居者有其屋，让农民创业发展有空间，促进耕地的有效保护，调动农民土地承包经营权流转的积极性。各级政府在推进城市化和工业化发展过程中，一定要坚持科学发展观，统筹城乡发展，不能挤占农民生活和生产发展的必需空间。在农民群众安居乐业中充满对未来的希望，在农民群众对未来充满希望中减少土地承包经营权流转的阻力。七是农民文明素质不断提高。通过生活方式、行为习惯的改变，促进农民文明素质的提高；通过科学知识的普及，促进农民科学素养的提高，用现代科学文明代替传统迷信意识，在扬弃中发扬光大传统优秀文化，摒弃传统文化中的糟粕，树立现代殡葬观念。同时，各级政府要为现代殡葬观念的确立和现代殡葬形式提供服务。     [规模经营的实现]     土地承包经营权的流转。土地承包经营权的流转是实现规模经营的重要途径之一，然而，从我国的国情来看，我国虽然国土面积略大于美国，但属于人均耕地资源最少的国家之一。横向比较只相当于世界平均水平的33%，美国的11.2%，巴西的24.5%；即使与同样属于人口大国的印度相比，也仅相当于印度的42.2%。所以，有人认为就算我国顺利地加快城市化，而且耕地保持现在的规模，劳均规模能够扩大一倍，也才达到劳均3亩多一点，还是谈不上农业的规模经营（美国劳均800亩）。但农村劳力就要流出近2亿人。即便我国城市化率达到50%，仍会有8亿多农村人口，人地矛盾得不到任何缓解。因此在耕地问题上，我们国家目前执行的政策是强调先保障公平，再兼顾效率。当然，这是就一般的国情来说的，而据第二次农业普查，在我们东部地区，一产从业人员占农村劳动力总数的52.4%，比全国平均数低18%，而农村劳动力的非农化趋势还在加快，随着大量的农民离开土地，耕地的主要功能将不再是基本福利保障，而是土地收益率，因此，有可能实行以效率为中心的耕地分配和经营制度。也就是说从目前状态及发展趋势来说，推进土地承包经营权的流转，通过土地承包经营权流转实现规模经营是可行的、是有条件的，也是必须的。     农民组织化程度的提高。在耕地问题上，我们国家目前执行的政策是强调先保障公平，再兼顾效率。尽管我们东部地区农村劳动力的非农化水平高于全国平均水平，但是，我们依然有大量的劳动力滞留于农村，依赖于农业生产经营，一产劳动力的人均耕地面积依然有限，从我市调查来看，所谓大户的平均经营面积仍然只有10多亩。因此，在实现规模化经营，必须走提高农民组织化程度的路子，这是别无选择的路径。从扩大经营规模的角度看，提高农民组织化程度有两条不同的路径，一是由农产品加工企业或经营大户、专业合作组织为龙头，通过统一供种、统一生产标准、统一生产服务、统一销售，把农户组织起来，进行统一的生产，形成规模化的生产经营。二是农户以土地承包经营权入股的方式，组建起土地股份合作组织，实现统一的生产经营。前者以服务为纽带，后者以利益机制为纽带，于其说是两条不同的发展路径，不如说是两个不同的发展阶段。要实现由前者向后者的转型，关键是要提高抗市场风险、抗自然风险的能力。