黔南钩臂垃圾清运车:管理民主:新农村建设的“善治”选择

来源:百度文库 编辑:九乡新闻网 时间:2024/03/28 18:18:34

管理民主:新农村建设的“善治”选择

陈一收

【内容摘要】“管理民主”既是社会主义新农村建设的政治保证,也是我国基层民主政治发展的现实吁求。在“尊重农民意愿”基础上实现对农村公共事务的“善治”,有利于社会主义新农村建设在带给农民实惠、得到农民拥护的基础上扎实稳步地向前推进。善治(治理)理论打破了“国家—社会”两分法的传统思维,追求工具理性与价值理性的有机耦合,提供更全面、更深人地研究乡村治理这一复杂社会政治现象的组织框架和价值理念,对新农村民主政治的发展有着现实的指导意义。
【关键词】管理民主,乡村治理,善治,新农村建设

准确把握社会矛盾变化是成功推进改革的基本前提。全面建设小康社会和构建和谐社会的难点和重点都在农村。建设社会主义新农村是一个系统工程,既要加强政府尤其是基层政府在新农村建设中的作用,又要尊重农民的主体地位。对于一个系统而言,外部力量只有通过内生力量才能发挥作用。“所谓乡村治理,就是来自国家的外生秩序与乡村社会的内生秩序的有效融合与协作。”[1](p59)新农村建设只有在尊重村社以及农民内生的改革意愿的基础上,将其与政府尤其是基层政府的外部改革推动有效地结合起来,才能扎实稳步地向前推进。贯彻“管理民主” 的方针,把握“从各地实际出发,尊重农民意愿”的重要原则,推动基层治理组织层次间的功能耦合,进而形成有效的“乡村治理”格局,这既是“善治”在我国农村基层民主政治发展的理论吁求,也是社会主义新农村建设的政治前提和保证。
一、 当代“乡村治理”的现实困窘
当代,我国“乡政村治”的农村基层治理体系中同时存在两个处于不同层面且相对独立的权力主体:一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府,一是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。乡政以国家强制力为后盾,具有高度的行政性和一定的集权性;村治则以村规民约、村民舆论为后盾,具有高度的自治性和民主性。从法理上说,乡镇政府与村委会的关系是政府行政管理与村民自治的工作关系, 即“指导——协助”的关系。然而,受基层政府体制与职能、农村发展状况、农民个体民主意识、法律观念以及村社组织化程度
和凝聚力等诸多因素的影响和制约,乡村关系的调适还存在着诸多困难,制度文本上关于乡村关系的“应然”状态和理想模式在实际运作过程中并没有成为现实中的“必然”。
(一)乡村治理在理论及理念上的价值缺失。
在过去的一段时期,“在国内乡村建设中,十分鲜明地体现出政府主位、政府至上,以致强化政府控制与中央集权的价值理念;相反,对社会的权力及其功能,对民众的角色及其权利,对社会力量的成长与壮大,却未能放在应有的位置。因此,对村民自治和基层民主建设,也多是从工具主义来理解,体现的是实用理性而非价值理性。”[5] 在传统的政治和社会管理体制中,集权的官本位体制颠倒了政府和人民之间的主仆关系,压抑了民间社团的成长与发育,挫伤了农民参政议政的积极性和首创性。同时,由其自身衍生出了官僚作风严重、效率低下、行政的法制化水平不高、执政成本居高不下和农村公共物品供给短缺等弊病进一步激化了乡村治理中的官民冲突。从一定意义上说,正是由于缺乏对民主理念和价值理性的追求,使得我国“乡政村治”的治理模式尽管在广大农村中已实际运行了多年的时间,但乡镇政权的改革和建设至今还没有找到切实可行的路径,村民自治方面也仍存在着诸多的缺陷,特别是乡镇政府在公共产品提供方面的缺位引发其公信力缺失以及政府及其官员和农民在利益上的对立已经成为我国农村的突出矛盾。
(二)利益博弈中外部行政权力对村社内生权力的侵蚀。
“乡强村弱”的农村社会实况直接导致了村社自治组织与乡镇政权在为自身利益最大化而进行博弈过程中的败势。中国乡村治理的实践中始终伴随着各种权力的互动。国家作为社会公共利益的代表,通过综合利益、颁布法律、规划战略、制度安排和制定政策来优化乡村治理结构,促进农村发展。实质上,它惟有通过层层施压和自上而下的控制来达成政策目标和实现公共意志,无法也不可能直接面对最基层的村社自治组织以及广大村民。乡镇政权本质上是国家意志在农村的“执行者”和“代理者”,而作为一级政权组织,它存在着自身的利益。因而,国家利益的最大化与乡镇政权利益的最大化存在着一定的张力,亦即存在着整体利益与局部利益的差异。长期以来对乡镇一级政府角色定位的不准,使得乡镇政府的自身利益很难在上级政策中得到体现,国家宏观上的体制控制、政策规制与乡镇政府自身利益诉求产生矛盾。正是在这种体制环境下,乡镇权力发生了自我扩张,“越来越把自身的存在作为重要的目标,组织本身越来越具有自利性,或者说,在许多情况下,基层组织变成了自己利益的代表。”[2](p3)为了获取必要的经济和政治资源,乡镇政府可能规避甚至于公然违反国家政策法规,这就不可避免地侵害了村民自治权,使得这对本应在乡村社会和谐共存的两种政治力量变得冲突起来。就目前的乡村关系而言,无论是资源配置方面,还是组织化水平方面,乡镇政府明显优于村社自治组织,也就注定了农民在利益博弈中的弱势地位。在我国农村村民自治的实际运作中难以出现“指导—协助”的健康乡村关系,乡镇政府往往以命令代替指导,加之村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性,最终导致村委会的附属行政化。
(三)农民参政能力的孱弱导致村社自治组织的“纤维化”
由中国传统的“民本君主”政治文化衍生出的权威崇拜、官本位和服从意识在农村以及农民身上得到集中的体现,并对我国现代乡村治理改革产生了深刻的影响。因而,以地方自治为核心的近代中国农村治理改革,从一开始就刻上了政府推动和官主民辅的深刻烙印。近年来,随着农村基层民主政治的不断发展和推进,农民的自主参政能力、民主意识虽然有了大幅度的提升,但以现代民主价值观为核心内容的新型政治文化和公民社会尚在形成之中,仍难以适应农村民主自治的发展需求。特别是,囿于陈旧乡村治理体制、乡村社会资源普遍匮乏和村民组织化程度不高等缺陷的限制,加之,农民所具有的分散性、私利性以及由文化上低素质所决定的参与的非理性,使得本身缺少有效经济纽带和权威的村社自治组织,无法具备相应的管理能力、动员能力和组织能力,进而,演变成为缺乏生机与活力的“纤维化”组织,最终导致自治流于形式。
(四)乡镇政权的职能错位和缺位。
“与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱”。[3](P27-30) 职权体系赋予的重任与实际运行中权力太小、能力过弱的强烈反差必然导致乡镇政权的职能错位和缺位。乡镇政府作为基层政府直接面对农民,担负着传达和落实国家意志,推动地方经济社会发展的重要职责。由于公共财政体系的不合理性使得乡镇的资金短缺,尤其是后农业税时代,农业税的取消进一步恶化乡镇的财政状况。同时,在十届人大二次会议上决定的基层政府的服务型角色定位赋予乡镇更多的社会管理和公共服务的职能,而陈旧的行政管理体制还没有真正转型使职能优化,“条块分割”的职能体系在相当程度上瓜分和肢解着乡镇政府的大部分权能,使其缺乏完成承担服务性职能的必要手段和条件,也就必然会衍生出农村公共服务的“缺位”现象。
乡村治理的困境还突出表现在“种了别人田,荒了自家园”的职能错位上。基层政府尤其是乡镇仍然沿袭了过去计划经济的模式,而非市场经济的管理模式。“反观80年代后全面推行的以村民自治为核心的农村治理改革,那么就可以看到,政府在农村治理中的决定性作用不但更加明显和更加强大,而且更加充分和更加完备,政府对农村治理的主导作用几乎达到了极致。”[4](p13-26)不少乡镇习惯于“一元化”的集中管理方式,偏爱行政手段而不善于运用市场经济的新办法来管理经济和社会事务。在现行的村治模式中,乡镇政府向各村派出党政官员直接参与村级治理,是一种十分普遍的做法。特别是长期以来,乡镇政府不但对农民“给得少、取得多、管得死”,而且在农村社会事务中“该管的管不好、管不了,不该管的管乱了”,甚至产生政府公信力丧失和合法性权威不足的社会负面效应。显然,这也是目前的乡村治理亟待解决的问题。
尽管以村民自治为核心的乡村治理改革正在面临许多严峻的困难和挑战,但它在实现政府治理方式的转变的同时,有利于国家摆脱其权力在乡村社会的合法性危机,代表了中国现代农村民主政治的发展方向,对于农村社会的进步有着巨大的积极意义,必将在社会主义新农村建设中扎实稳步地推向前进。
二、善治视阈下的管理民主
“管理民主”是党的领导集体在深化对经济社会发展运动规律认识基础上提出的新农村政治建设方针。它既是社会主义新农村建设中乡村治理结构优化与创新的必然要求,也是全面实现社会主义新农村建设目标的根本保障。在利益转型的大背景下进行的社会主义新农村建设,是无法规避利益矛盾与利益冲突的社会问题的。寻找和建立一种良好的机制以实现有效的治理,满足广大农民的利益诉求已经成为当务之急。然而,没有民主政治作基础,良好的治理——善治是难以实现的。
“乡政村治”是国家在乡村治理的过程中形成的一种政治格局,从实质上说,它所要建构的乡镇政府与村委会的关系就是政府行政管理与村民自治的工作关系,换而言之,是国家与社会的关系。有效的乡村治理模式必须建立在基层政府与农村自治组织和村民的良好互动合作基础之上。而“善治”理论是一种扩展性概念。它不仅意味着治理主体和治理范围的扩大、治理方式和手段的多元化,它也表明一种价值取向上的变化或者说治理理念上的变化。它既“着眼于政府与公民的合作网络,提供了新的分析视角和范畴。”[4](p13-26)又“特别强调国家与公民社会的合作,强调公民自治和非政府的公共权威” [4](p13-26)。因此,管理民主是善治的内在指标。以“善治”作为乡村治理的价值追求,借助其发展起来的管理公共事务的全新技术,对乡村治理这一复杂的政治过程进行分析,有助于“管理民主”的社会主义新农村政治文明的真正实现。
(一)管理民主实现公民权利与政府责任的双重回归
“治理(善治)意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,还存在着其他的管理方法和技术,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”[6](P4)善治是政府与公民之间的积极而有效的合作,这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。管理民主只有真正落实制度赋予的“草根性”,放活农民——给农民平等的公民权利,放活农村组织——给民间组织平等的法人权利,为村民提供话语基础和利益表达机制,构建一种国家与乡村社会良性互动的体制,才能有利于实现乡村善治的根本目标。治理的合理性在于民主对话而非一家定乾坤,政府有责任唤起农民的参与意识和责任感,使农村社会的政治活动具有能动性,呈现社会主义新农村的良好政治风貌。
善治要求直接将责任理念渗入到政府的治理行为之中。权责对等是现代民主政治运行的一条基本原则。政府在享有人民委托的权力的同时,也被赋予了相应的责任。因此,在责任政府治理下的农村社会,基层政府要对农民负责。“一个责任政府,不仅要在公民对其提出直接的诉求时被动地有所作为,更要在公民没有直接诉求时主动地有所作为,创造性地履行它对公民所承担和许诺的各种责任。”[7](p138-146)只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家,政府为人民而存在而不是相反这样的原则的时候,才有民主制度存在。
(二)管理民主达成“官本”向“民本”的观念转变。
建设社会主义新农村,必须探寻并认识其背后支撑的价值取向和民主理念。惟有从对历史的反思,走向对于自己行为的自觉,才有希望以更高效率、更好质量来达成预期目标。在官本位的集权体制下,构成农村社会的两大基本要素:农民、农村自治组织都在严格的管制之中,整个乡村社会缺乏民主、效率和活力。“只要官本位的体制的存在,民主容易成为比较抽象的概念,法制容易成为桎梏人民创造力的工具。”[8](p30-31)新农村建设的必然逻辑过程就是:建立民本位的治理体制,真正做到“以人为本”和“执政为民”。“以人为本”意味着以实现人的全面发展为终极目标,发展的目的包含着人们最关心、最迫切、最现实的利益问题,也必然有着民主参政的政治要求。“执政为民”意味着政府治理的要点就是“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,应该意识到“对农民的强制在经济上是低效的,政治上是失分的”,积极回应农民的民主诉求并致力于提升他们的参政议政的能力。尽量取得社会和公众的认同是善治的基础,而且政府部门决策和管理的民主化程度与善治的实现程度成正相关关系,追求“以人为本”和“执政为民”的善治理念,其首要之举就在于实现管理民主。善治理论认为:社会自治是基层民主的实质性内容和主要表现。村社治理状况对于农村社会的发展,以及国家实现对农村的有效治理等具有基础性作用。村民最大限度地参与村务治理,是村民自主治理的实质性内容。然而,乡村治理的非良性运行成为当前农村干群冲突的一个主要原因,更为重要的是它使村委会变质,破坏了村民自治的本质精神,阻碍了农村基层民主的健康发展。建设社会主义新农村的政治文明,应该着眼于还权于民、放权于村社、落实村民自治的自主权,实现农村中的社会力量对国家权力运行的有效约束。简言之,在建设社会主义新农村的实践中,必须坚持以农民为本的价值取向,一切为了农民,依靠农民,塑造农民。
(三)管理民主增强基层政府的合法性权威和公信力
乡村治理结构和治理方式由专断型、封闭型向参与型、公开型的转变,不仅是实现乡村政治权威合法化的前提条件,也是乡村实现“善治”的基础。由于乡镇的权力结构、管理体制和财政体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革,使“乡政”和“村治”之间的关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态。当前的许多农村问题之所以发生并日趋严重,可以说在相当程度上是由缺乏真正有效的民主合作机制引起的。为此,新农村建设要获取和增大国家权力在农村中的合法性权威就必须通过管理民主来提升村民的共识和政治认同感。善治的现实基础与其说在政府和国家,还不如说是在公民社会。没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治。正如胡锦涛同志指出的,“亿万农民是建设社会主义新农村的主体。”社会主义民主的本质就是人民当家作主,而社会自治是基层民主的实质性内容和主要表现。新农村建设必须充分调动农民的积极性,实现基层政府与村社自治组织和农民的有效合作,最大限度地协调各种村民之间以及村民与乡镇政府之间的利益矛盾,以便使公共管理活动取得村民最大限度的同意和认可。
(四)管理民主提升基层政府的执行力
“善治”作为对国家失效和市场失效的补充的一种治理机制,是在政府与市民社会间相互合作、达成共识的一种状态。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,从而使公共利益最大化的社会管理过程。以善治(治理)在乡村治理中的实现为追求目标的社会自治管理,作为补充政府治理和市场调节的不足便应运而生,并逐渐成为社会管理的一个重要理念和价值追求。“世界各国的经验表明,对于民主制度的绩效来说,至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。”[9](p163)新农村建设与农民自身的利益最密切,农民也最关心。只有把农民群众广泛发动起来,并积极投身于社会主义新农村建设事业,才能确保社会主义新农村建设的成效。村民自治组织作为社区性的自我管理、自我服务的农民自组织,理应成为乡村治理结构中的骨干力量。善治不但要求基层政府管理机构及其公务人员必须对公民的要求做出及时的、负责的回应,而且要求吸收他们参加决策与管理以发挥他们的特长和积极性,以达到提高公共服务的质量和效率的目的。进而言之,“善治”过程就是在维持公共行政的低成本、高效率的前提下不断对公共需求的满足,为此,惟有在各方民主合作、集思广益的基础上才能实现公共利益的最大化。从这个意义上说,管理民主是通过推动基层治理组织层次间的功能耦合,以提升政府执行力和回应力与克服集权失灵和政府失灵,保证“善治”的有效性的最重要、最有效的途径。
(五)管理民主提高乡村社会的组织化水平。
农民的组织化是农村经济发展和社会进步的必然要求,而发展各类农村合作组织则是实现农民组织化的有效形式和重要途径。从社会发展的角度来看,国家与社会的关系主要体现在政府与公民团体和社会组织之间的关系上,我国社会的结果转型迫切需要民间组织来承担其应有的社会管理服务职能。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。它是建立在一个健全和发达的民间社会的基础之上的,并有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同。没有公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治。而任何社会组织资源都不是自在的,只有主动的开发和培育,才能有效促成村社中的自治团体的功能发挥。为此,建设社会主义新农村,必须厘清国家和乡村社会之间的互构与博弈的关系,认识并重视到村社的内生力量是社会主义新农村建设的根本性和主体性的动力,采取积极措施推动农村自治组织和社团组织的发展和发育。新农村建设的政治方针——管理民主,可以通过为乡村社会营造宽松的政治氛围,提供参与决策、表达意愿和承担职责的合法途径来培育和增强乡村社会的内聚力,合作能力和乡村社区的自我治理能力。总而言之,弱势的农民个体只有生活在一定的组织之中,个人参政能力和民主素养才能有所提升,其权力和利益才能得以实现。乡村社会的组织化水平的提高和村社团体的有效运作,是社会主义农村建设的组织保障。
三、结语
在转型时期,建构一种既能解决国家意志在乡村社会有效贯彻,又能实现社会力量对国家权力制约的民主合作型乡村关系,实现国家与社会的良性互动,是关系到我国社会主义新农村建设的一项关键性因素。同时,乡村治理结构是否合理,也直接关系到社会主义新农村建设的成效。为此,必须加快我国乡村治理结构的优化与创新,以便为社会主义新农村建设提供强有力的组织体制保障。“管理民主”既是社会主义新农村建设中乡村治理结构优化与创新的必然要求,也是确立政府与村社自治组织的合作、协商和伙伴关系以实现乡村“善治”的逻辑前提。在党中央提出的建立社会主义新农村的战略目标中,“社会主义”既是对新农村建设的定性,也是对建设运动的方向的规定。在新农村建设中,必须实现其社会主义特征,彰显社会主义民主制度中的“善”。具体到新农村建设的政治文明发展内容上,就是要做到真正实现人民民主,维护农村中最广大农民的根本利益,尊重农民在新农村建设中的主体地位和主观能动性,引导农民依法行使参与管理、表达意愿的权利,在政府和农民互助合作的基础上,实现对农村公共事务的“善治”,最终带给农民实惠。

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(作者单位:福建师范大学公共管理学院)