:浙江省农村土地规模经营的多种模式调查

来源：厅政法处 　　　　发布时间：2007-05-11
●浙江省农业厅政法处课题组
社会主义新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字要求，结合浙江省实际，“生产要发展”就必须以高效生态农业为主攻方向，强化农业综合生产能力建设，构筑现代农业生产体系，推进农村经济可持续发展。因此，大力发展农村土地规模经营，推进农业产业化，加快发展现代农业，是当前一项十分重要的任务。
一、新时期浙江省实行土地规模经营的可能性
在稳定农户家庭承包这一基本经营制度的前提下，积极探索农村土地经营权的有序流转，进而实现农业适度规模经营，这对于浙江这样一个人多地少、人均耕地只有0.5亩的经济大省来说，从促进农村经济发展、农民增收和农村社会稳定，更具有积极的现实意义。
（一）新形势对浙江省农村土地规模经营的影响
进入新世纪以后，逐渐形成了影响浙江省农村土地适度规模经营的五方面背景条件：一是农业的市场化条件日趋成熟：浙江省率先放开了粮食购销体制，农业结构出现了战略性的大调整，由种植粮食作物为主转向种植经济作物为主；二是农业的国际竞争更为激烈：我国加入了世贸组织，我国经济纳入世界经济的大环流；三是农村土地承包制度更为完善：九届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日开始实施；四是政府支持土地规模经营的力度不断加大：如前几年开始实施的粮食直补政策、购买大型农机具补贴和良种补贴政策、浙江省从2005年起全部免征农业税等；五是农村土地经营的主体不断发生变化：一批经营能手和工商企业涉足农业，农业企业和经营大户的规模明显扩大。
（二）浙江省推行农村土地规模经营的可能性
近年来，随着浙江经济的不断发展，土地规模经营的时机已基本成熟，也具备了必要的条件。
劳动力转移力度的不断加大为土地集中规模经营提供了可能。农村劳动力转移是土地适度规模经营的重要前提，现阶段浙江省通过劳动力转移实现土地适度规模经营的条件已经成熟。据测算，浙江省现在农民的收入构成，来自非农产业的工资性收入对农民增收的贡献率达到80%以上，农业与非农业收入差距的扩大，势必成为劳动力向非农产业转移的诱因。
机械化水平的不断发展为规模经营提供了可能。农业机械化是土地规模经营的必要条件。随着浙江经济的不断发展，农业机械化也有了较大发展，已形成了较为完善的现代化机械工业体系，可以保证实现土地适度规模经营以后对农业机械的大量需求。
农业社会化服务体系的不断完善为规模经营提供了可能。改革开放以来，浙江省社会化服务体系不断发展。特别是近几年来，涌现出“公司＋农户”、“贸工农一体化”、“产加销一条龙”、“专业协会”等农业产业化组织形式，进一步促进了农业社会化服务业的发展。截止2006年12月底，全省有农民专业合作社3856家，农民专业合作社社员31.24万人，带动农户237.72万户户。
劳动者素质的不断提高为规模经营提供了人力资源。浙江省改革开放的实践，锻炼了广大农民的市场开拓意识和经营管理能力，农民的素质大大提高，同时也涌现出了一批懂技术、会经营、善管理的农业规模经营能人。近年来，省委省政府加大对农村劳动力在农业技术和岗位技能方面的培训力度，劳动者素质逐年提高。
二、浙江省开展农村土地规模经营的基本情况
（一）浙江省开展农村土地规模经营的过程
浙江省农村土地家庭承包从上世纪80年代初开始，主要经历了四个阶段。一是1980～1986年孕育起步阶段。上个世纪80年代初农村全面实行家庭联产承包责任制，农民获得了生产自主权。二是1987～1997年快速推进阶段。一方面乡镇企业的蓬勃发展为推进土地适度规模经营创造了条件，另一方面，省政府连续出台文件鼓励规模经营，种粮大户数和承包耕地面积数量进一步增加。三是1998～2003年调整回落阶段。适逢农业结构调整、发展效益农业和粮食流通体制市场化改革，加上农村土地承包法的颁布实施，规模经营呈萎缩之势。四是2004年以来恢复发展阶段。2004年中央下发1号文件后，粮食生产再度引起了重视，免征农业税、粮食直补等相关政策和资金扶持力度大为加强，农民的积极性再次释放，种养大户数和承包耕地面积回升。
（二）浙江省农村土地规模经营的现状
据统计，到2005年底，全省土地流转的总面积为2569646亩，占耕地总面积的17.5%，规模经营面积为2463292亩，占耕地总面积的12.1 %。在实行适度规模经营的耕地面积中,经营面积在10-20亩的为717944亩,经营面积在20-50亩的为659612亩,经营面积在50-100亩的为431644亩,经营面积在100亩以上的为654092亩,分别占29.1%、26.8%、17.5%和26.6%。
三、浙江农村土地规模经营的多种模式调查及分析
据调查，浙江省开展农村土地规模经营的模式有多种，每种模式都有各自特色，在此主要介绍四种规模经营模式（按照经营主体的不同进行分类）。
（一）浙江省农村土地规模经营的典型模式
模式一、大户经营模式
主要运行方式：以熟悉农业种植技术并具备一定资金实力的农民通过各种形式承包土地实行规模经营的一种模式，这种模式在浙江省各地最为普遍。在这里对普通的大户经营模式不再举例，重点介绍一种被称作“分时承包”的规模经营形式。“分时承包”的基本特点是，在不改变土地承包权的基础上，土地经营权实行季节性流转，经营者根据生产需要向土地原承包人包租土地一个生产季节，种一季包一季，同块地在不同季节由不同经营者经营。
分析：大户经营模式是规模经营刚形成时比较原始的一种经营形式，在规模经营大户中占了大多数。对于“分时承包”，最大的优点是灵活性强，大大提高了农民的利益，最大的缺点在于行为的短期性和不稳定性，无法从长远机制上来保证大户和农户获得双赢。从目前情况看，纯大户承包经营的现象最为普遍，但是专业大户因为规模不一、素质不一等原因导致经济效益也不同，因此对专业大户的素质培训需要进一步提高，技术推广需要进一步加快。
模式二、股份制经营模式
这种模式在经济比较发达的地方有一些探索，而且在操作方式上并不完全一致。
主要运行方式：
以上虞市虞东粮食合作社为例。股权式入社。实行资金入股和土地入股相结合的方式，在利润分配时按股权实行二次分红。规范化管理。实行依法管理、按章管理、专业管理相结合的管理方式。一体化经营。合作社实行统一品种、统一育秧、统一种植、统一管理、统一收割、统一销售的一体化经营模式。全方位支持。一是粮食直补、良种补贴、购机补贴等政策支持。二是在品种选购、农资供应、病虫防治、栽培技术等方面提供全程服务和指导。三是参加农业风险保障。
除了以上形式，还存在其他一些股份合作的形式。如：慈溪市周巷镇路湾村把股份合作制引入土地经营制度的形式。
分析：实行土地股份制经营，无论采取哪种形式，都有利于耕地开展集约化、长期化和标准化经营，同时可实现土地股份合作社集体和各股东的双得益：对于普通农户来说，有利于更好落实土地承包政策、分享土地增值权益，从制度上保障农民的根本利益；而承包农户可获得三个层次的收益，即土地承包权收益、股份分红和优先就业收益，有利于他们增加对土地的物质技术投入。但是，这种制度在也存在着一些需要完善的地方：如股份合作内部机制的完善、如何充分调动集体和各股东的积极性等。从长远效应和社会稳定分析，这是当前值得提倡的一种规模经营模式。
模式三、合作社经营模式
此种模式主要以农民专业合作社经营的模式，发挥集体的优势以提高经济效益、增加农民收入的一种方式。这种模式近几年在浙江省兴起并蓬勃发展。
主要运行方式：龙游县献军种粮合作社主要由5个公司、4个种粮大户、122个农户组成。经营模式为：内部有5家涉农企业为本社社员提供种子、农机、农资及粮食收购、加工等优惠服务；4个种粮大户通过土地流转形式承包土地，建立基地，为社员提供技术示范服务。对外主要表现形式有三种：一种是从不愿意种田的农户手中按土地级差分不同代价转包土地；另一种是从兼业农户手中“以服务换经营权”方式取得早稻的生产经营权；第三种是利用机械的优势，为一些农户提供代耕、代收、代育秧等方面的有偿服务。
分析：此种规模经营模式的土地获得方式通常是通过租赁承包或以服务换取经营权的方式。特别是通过以服务换经营权的形式，大大提高了土地利用率和粮食综合生产能力。而对于广大农户来说，合作社运作的三种方式都有利于减少农民在种粮上的精力投入，可把更多的时间投入到二、三产业，同时，由于合作社提供了社会化服务，增加农民收入，从而达到双赢的效果。但是，此种模式往往因为土地承包期限过短而导致经营的不稳定性，另外，合作社内部的合作机制等方面也需要在具体的经营过程中不断加以完善。
模式四、企业经营模式
主要运行方式：农民把土地委托村集体经济组织承包给农业企业，以德清县为例。据了解，拥有30万亩农田的德清县，目前有10多万亩的面积实现了土地承包经营权的有偿流转，为种养大户和农业企业规模化经营腾出了空间。同时，农业企业还使当地“留守农民”有了更多就近就业、增加收入的机会。目前，德清75%以上的农村劳动力转向了二、三产业，剩下的4.8万人留在一产，其中相当一部分则进入农业基地当“农业工人”，或在农业专业合作社里按照标准化方式从事现代农业。
分析：此种模式的土地获得方式是通过集体租赁的形式实现，一般是通过企业＋基地（农户）的形式，以现代农业的操作模式实现规模经营出效益；少数有经验的农民与企业实行订单农业或成为农业工人，绝大部分农民可以脱离土地自由从事二三产业，这样的收入远比一家一户兼业从事农业要高得多。这种模式的优势在于工商企业凭借其雄厚的资本实力、灵活的经营机制、科学的管理方式，有效地推动了现代农业建设，还造就了一批现代农业的主体，解决了部分农民的就业问题。但是，由于企业追求的是利润最大化，农民的组织化程度又相对比较低，因此这种模式一般要求企业与农民之间能建立较为平等的合作关系，从而形成双赢的效果。
（二）原因及问题剖析
对以上各种土地经营模式进行分析，每种模式的存在都有特定的环境和具体的实际情况，存在一些共性的原因和问题，共性的原因是今后在土地规模经营中可以借鉴的，存在的问题则是今后努力改进的方向。
1、共性的原因
分析以上四种模式，存在着四个方面的共同点。一是有带头进行规模经营的能人。近年来，浙江省生产经营主体能力不断加强，专业大户、农业企业、农业专业合作组织等生产经营主体发展迅速，产业化步伐明显加快。以上介绍的每一种模式都是由合作社、工商企业主或种养大户来带动经营的。二是有推动规模经营的外在动力。一般来说，一个地区的经济发展水平、农业产业结构调整程度和农民非农化程度这三个主要因素决定了土地规模经营的程度。根据数据显示：全省土地流转面积比例从高到低依次为宁波、台州、温州、湖州、杭州和绍兴，土地流转比例分别为28.7%、26.9%、19.4%、18.3%、17.8%、17.5%，高于全省平均水平，这些地区，往往是经济相对比较发达地区或是农民专业合作社比较规范或是当地农民大量外出打工的情况比较普遍。三是有适合规模经营的内在机制。无论是哪种经营模式，都有一套符合实际各具特色的经营机制相配套，实行统一品种、统一育秧、统一种植、统一管理、统一收割、统一销售，实现了生产管理一条龙。四是有保障规模经营的环境。一般情况下，土地规模经营搞得比较成功的地方，当地政府非常重视农业生产，积极探索农村土地流转和规模经营新路子，政府对土地流转有具体的扶持和激励政策，有良好的外部环境和政策环境。
2、存在的问题
尽管浙江省在开展农村土地规模经营方面取得了一些成绩，但是也存在着一些问题和障碍。思想认识模糊。一些地方的干部群众对土地流转存在着各种各样的思想顾虑。土地流转不规范。一是土地流转价格无标准可依，流转价格差距很大。二是土地流转期限过短，短期行为严重。三是土地流转操作程序不规范，集体经济组织服务不到位。规模化程度较低。2005年统计数据显示：经营面积在100亩以上总面积为654092亩,只占规模经营总面积的26.6%，总体来说，规模化程度还不高；大部分经营农户感到资金压力较大，而且对现行的粮食补贴等政策的连续性和稳定性没有把握，所以也不敢轻易扩大种植面积。新型农民后继乏人。据调查，现阶段从事农业的大户一般都不希望自己的子女继续从事农业，另外在大学生择业的趋向中，也很少有人在城市和农村之间会选择农村，即使是学农业专业的大学生。市场化程度不高。绝大部分地方土地使用权流转缺乏有效的市场机制，难以通过有效的流转形式实现农地资源的优化配置。
四、对浙江省农村土地规模经营的思考
总体来说，浙江省在农村土地规模经营方面作了一定的探索，几种规模经营模式也取得了较好的成效。为进一步加快农业产业化步伐，大大推进现代农业建设，对浙江省开展农村土地规模经营提出以下思考和建议。
（一）以正确的思想理念引导农村土地规模经营
首先要认识农村土地规模经营的效益体现。一方面规模经营者能积极主动地参与市场经营，使农产品的加工、销售能够与基础农业紧密相连，发挥整体经济效益；另一方面，规模经营便于政府的指导和管理，其社会效益也很显著。其次，必须明确开展农村土地规模经营要因地制宜。再次，实行农村土地规模经营要放到促进农业增效、农民增收、农村稳定上来。要把推进土地规模经营与发展特色经济、农业产业化、推进农业科技、加快农村劳动力转移结合起来，从根本上实现农业增效、农民增收。
（二）以良好的外部环境带动农村土地规模经营
一是舆论环境。充分利用各种舆论媒体开展有针对性的宣传发动工作，大张旗鼓地宣传开展土地流转和规模经营的意义，要通过各种途径，向广大民众宣传规模经营典型事例的实际成效，让基层干部群众明白，实行规模经营是提高农业生产力、增加农业效益和农民收入的有效途径，为实行农村土地规模经营营造良好的舆论氛围。
二是政策环境。为了加快土地规模经营步伐，推进农业产业结构调整，政府要及时出台鼓励规模经营的意见及配套措施，创造一个良好的政策环境。
要加大基础设施投入力度，为规模经营提供良好的条件。世界各国对加强包括农业基础设施在内的整个生态保障体系普遍重视。美国的大型灌溉设施都由联邦政府和州政府直接投资兴建；日本政府对农业基础设施设立了多种资助和补贴项目。根据国际经验，当前必须进一步加强对农业基础设施建设的投资，加大农业综合开发的力度，改善农业生产条件生态环境，降低生产成本，增强抗灾能力。
要加快实施“强龙兴农”工程，为规模经营培养经营主体。要大力扶持农业龙头企业，安排专项资金，重点培育一批与农民建立稳定的产销协作关系的龙头企业；对引进先进设备进行技术改造、投资建立农产品基地、与农民专业合作组织及农户签订农产品收购合同并预付定金的，给予适当贴息。要大力培育农民专业合作组织，围绕特色主导产业，大力培育农民专业合作社，安排专项资金，扶持依法登记、规范运作、有一定规模的农民专业合作社和农产品行业协会的发展，推动农民专业合作社的规范化建设。
要加大农民素质培训力度，为规模经营提供人才保障。要继续深入开展千万农村劳动力素质培训工程和农村劳动力转移培训阳光工程。同时，要在现有农业专业大户中培育核心农户，使之转型为具有现代农业理念的企业家型农业经营人才，结合当地主导产业，引导、培育和引进种养经营能手、个体工商户投资开发农业。通过送科技下乡、农技推广服务、农广校教育等渠道，建立健全对种养大户尤其是青年农民的日常技能培训制度，提高粮食生产的标准化、专业化水平；强化大户的经营管理能力培训，提高大户的田间管理、质量安全管理、产品营销及科学决策水平。据有关资料，现在美欧及日本等国从事农业的青年农民大多有大中专以上文化水平，北欧的农业经营者必须持有政府颁发的“绿色证书”。可见，必须着力培养一批拥有现代农业知识的新一代核心农户，要从有志于从事农业的年轻人中定向培养农业企业家经营人才，使规模经营的专业农民成为新一代农业生产经营的主体。
要加快推进农业保险，为规模经营提供风险保障。全省已于去年开始在11个县（市、区）开展农业保险试点，个别地方（如浙江省义乌市）已积极探索了一条符合当地实际的农业保险之路，建议有条件的地方提前开展试点，以保障农业生产安全，为规模经营提供风险保障。
要加快建立土地承包仲裁机构，为规模经营提供稳定的环境。为有效化解农村土地承包及流转的各类纠纷，温州市作为农业部、省农业厅开展农村土地承包纠纷仲裁试点单位，积极组建仲裁机构。经过一年多的实践，已初步摸索出了一条“准司法加准行政”的土地承包纠纷仲裁之路。通过农村土地承包仲裁工作,解决了一批有关土地承包和流转方面的矛盾纠纷，维护了弱势农民的合法权益，得到了广大农民群众的一致好评。各地要结合实际尽快建立土地承包仲裁机构，维护农村社会稳定和农民的合法权益。
三是服务环境。要提供规划服务，紧紧围绕地方农业主导产业的培育，进行统一规划，合理布局，简化审批手续，及时做好有关服务工作；要提供技术服务，完善农业社会化服务体系，加大农技推广体系改革的力度，健全公益性农技推广机构，进一步加强动植物检疫防疫队伍建设，农业、农机等部门要与规模经营主体建立定点联系制度，优先为他们提供相关服务，提升农产品的市场核心竞争力；要提供信息服务，打造省、市、县、乡、村五级农产品市场信息平台，以专业大户、专业合作社、龙头企业为重点，建立科学的农产品价格信息调查分析和发布制度，引导农产品生产和流通，利用浙江农民信箱等帮助经营大户解决产销方面的困难；要提供指导服务，各级政府要加快土地流转步伐，促进土地规模经营。
（三）以健全的土地流转机制推动农村推动规模经营
土地流转是实行规模经营的前提。当前，迫切需要建立一套健全的土地流转机制来推动农村土地规模经营。一是建立土地储备机制。把农民自愿放弃承包经营权的土地集中起来，建立土地储备库或土地银行，用于开发招商。二是建立土地中介服务机制。充分发挥中介组织在农村土地流转中所起的作用，建立土地流转服务中心、土地使用权交易市场等中介组织，以市场化的运作模式推动农村土地规模经营。三是建立土地评估体系。加强对农地的分等定级和价格评估工作，合理确定各类土地的质量、等级，为农地市场流转的双方提供合理的参考依据，以减少价格确定的随意性和不合理性。四是完善土地流转方式。要规范流转合同，建立健全档案，做到有据可查；要根据各地实际情况积极探索季节性流转，实行分时承包，提高土地的产出率，增加农民收入。五是搞好开发运行机制。培育多元投入机制，包括股份合作制，以农业龙头企业、农民投入为主体，政府适当扶持，农技人员和村级集体经济组织入股经营的形式。对二三产业比较发达、农村非农化程度比较高的地区，鼓励实行土地股份合作制，有利于使土地流转双方形成“利益共享、风险共担”的利益调节机制。对恋土观念较强，农民增收主要依靠土地的地区，可从大力发展订单农业着手，逐步引导农民在实现农业产业结构调整中，稳步推进的有序流转和集中。六是建立监督管理制度。对于流转后的土地，各级政府部门应加强检查监督和事后管理。只有通过对这些流转土地的定期和不定期的检查和监督，才能保证流转合同中权利和义务的顺利履行，防止用地者破坏农村土地资源，杜绝土地违法现象的发生。
（四）以完善的政策法规保障农村土地规模经营
制定完善具体的可操作的政策法规很有必要。一是把现行的扶持政策制度化。为了确保政策的稳定性和连续性，要把现行的政府种粮农民直接补贴、良种补贴、大型农机具购置补贴、农资综合补贴等以政策制度的形式确定下来，使广大经营大户吃下定心丸。各级政府要在财政预算中每年安排一定额度的土地承包经营权流转和规模经营专项扶持资金，对加快土地流转、发展效益农业，按规模大小给予物质和精神奖励，不但要奖励经营大户，奖励工作成效明显的镇村组织和市场中介服务组织，同时也要以多种形式鼓励农民愿意流转出土地，从而形成土地流转的双向互动机制。对规模经营主体实行信贷支持和用地优惠。各地农村合作银行要把规模经营大户作为信贷支农的重点，每年安排一定的农业信贷资金，解决规模经营大户资金周转困难的问题。要出台政策支持和发展壮大农民营销组织、运销大户和经纪人队伍，进一步疏通和拓展农产品营销渠道，加强市场监管，加大市场环境建设力度。二是制定可操作的法律法规。要健全关于土地流转的法律法规，从土地的流转方式、流转手续、流转制度等方面予以规范，使土地流转从自发、无序走上有章可循、有法可依的轨道上来。明确专门管理机构负责监督流转协议或合同的顺利执行，既保障流转出土地的农民的利益，又维护规模经营的稳定性；要积极探索承包经营权的抵押和宅基地的抵押、转让问题。从浙江省经济发展情况来看，可以因地制宜探索承包经营权的抵押和宅基地的抵押、转让问题，做到有条件地适当放开；要试行农村住宅产权化办法，为农民工进城定居拓宽积累自有资金的渠道，同时也可为选择农村定居并参加农村社会保险项目的农民增强个人支付能力。