九乡新闻网非洲土狼:加快欠发达地区农村"非农化"进程
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/05/04 08:55:26
加快欠发达地区农村"非农化"进程
推进城乡一体化三门县县长 谢再兴 城乡一体化是当前我国经济社会发展过程中最具有实质性意义的一项重大举措。党的十六大以后，经济相对发达地区在城乡一体化方面作了大量积极的探索，由于经济社会发展的不平衡性和所具备的基础条件也不尽相同，形成了城乡一体化的不同模式。当前，推进城乡一体化，重点和难点在欠发达地区，加快欠发达地区城乡一体化进程是全面实现小康社会目标的重中之重，是统筹区域协调发展的重中之重。本文联系三门实际，就欠发达地区如何结合资源禀赋条件，加快农村非农化进程，走出一条符合当地实际的城乡一体化道路谈点粗浅的看法。
一、农村“非农化”是欠发达地区推进城乡一体化的客观要求
农村“非农化”是指农业社会向工业社会、农业经济向工业经济、农业文明向工业文明的转变过程。从技术层面来看，是指农业生产要素的非农化流转，包括农业资本非农化、农业劳动力非农化和农业土地非农化。农村“非农化”和城乡一体化是一个互动的过程，没有农村的“非农化”，也就没有城乡的一体化。因此加快农村“非农化”进程，将加速农村的市场化、城镇化和现代化，促进农村经济与整个国民经济发展更加协调，是欠发达地区统筹城乡发展，推进城乡一体化的重要内容。
（一）农村“非农化”是城乡一体化的必由之路
从“非农化”的演变规律看，“非农化”的演变是和农业生产要素流转的规律紧密相关的。有关专家通过对经济发展理论的抽象分析和对经济发展经验的实证分析，得出了农业生产要素非农化三阶段规律：第一阶段，资本、劳力、土地三要素非农化同时推进。通过农业资本向以工业为主体的非农化流转，带动劳动力非农化流转和土地非农化流转，从而完成经济结构的根本性转换。当非农产业基本具备自我发展的能力以后，农业资本要素的非农化使命也就结束了。第二阶段，劳动力、土地两要素非农化推进。随着农业劳动力向某一特定工业集中区进行非农化流转，促进了农村人口的城市化进程。与此相应，土地非农化数量增加，速度加快。城市化的发展，又会进一步带动农业劳动力的非农化流转。土地非农化和农业劳动力非农化相互促进，使人口结构发生根本性的改变，由农村人口为主体演变为以城市人口为主体。第三阶段，土地非农化单要素推进。农村人口城市化基本完成之后，随着对生活质量要求的不断提高和交通设施的日益改进，城市体系也发生深刻变革，主要表现为大城市发展相对停滞，中小城市迅速崛起，人口与就业向中小城市流转相对明显。与前两个阶段不同的是，该阶段土地非农化主要不是为农业劳动力和农村人口城市化服务，而是为城市人口居住和生活方式的调整服务。农村“非农化”演变的三个阶段，充分揭示农业生产要素不断“非农化”是城乡逐渐融合的过程，是城乡一体化的前提和基础。因此，加快欠发达地区农村“非农化”进程是城乡一体化的必由之路。
（二）农村“非农化”是经济社会发展到一定阶段的必然要求
城乡一体化的发展基本规律，从世界范围看，大体经历了城乡隔离、城乡联系、逐渐融合到城乡一体化发展的过程。发达国家的城市化历程表明，当城市化水平低于30%时，城乡总体上处于分隔状态；当城市化水平达到30%-50%时，城市文明逐步加快向农村渗透和传播，城乡分工开始显现；当城市化水平超过50%时，城市文明加速向农村普及，城乡差距明显缩小，城乡融合步伐大大加快；当城市化水平达到70%以后，城市文明已基本普及到农村，即基本上实现了城乡一体化。目前我国人均GDP已达到1000美元，城镇化水平已达40%，开始迈向了工业化的中期阶段。这个阶段是由城乡分隔走向城乡协调发展的关键阶段，这就要求我们必须按照统筹城乡发展的要求，加快农村“非农化”进程，逐步改变城乡二元经济结构，实现农业和工业平等发展。
（三）农村“非农化”是实现农民转产转业，加快城市化进程的主渠道
衡量一个国家或地区城市化水平的重要标志之一，就是城镇非农人口所占比重。从目前看，虽然我国城市经济快速发展，较好地吸纳了部分农村剩余劳动力，形成上亿的民工队伍，但全国毕竟有九亿农民，有两亿左右的农村剩余劳动力。在大中城市本身存在就业难的今天，完全指望依靠大中城市的发展来解决农民转业就业问题，很不实际。现实可行的途径就是以统筹的理念和方法，加快农村“非农化”，实现农民的转产转业，从而推进城乡一体化。
（四）农村“非农化”是全面推进小康社会的内在要求
建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，实现从总体小康到全面小康的新跨越，重点和难点都在农村。从某种意义上说，没有农民的小康是不全面的小康。当前，过多的人口滞留在农村，过多的劳动力滞留在农业，这是欠发达地区经济社会发展缓慢的重要症结之一。在全面建设小康社会的新阶段，加快欠发达地区农村的非农化进程，将有利于把城市与农村两个资源一起开发，农村劳动力结构与产业结构一起调整，农村物质文明和精神文明一起建设。
二、欠发达地区推进农村“非农化”面临的挑战
农村“非农化”实际上是农业现代化和城乡一体化阶段性发展的外在表现。从我国欠发达地区发展情况来看，目前大都刚刚进入工业化初期，处于“非农化”发展第一阶段向第二阶段过度时期，农村“非农化”对我国欠发达地区来说是一个全新的实践课题，推进农村“非农化”所面临的挑战也十分严峻。
从农村劳动力层面看：农村劳动力的文化素质不高、劳动技能缺乏及思想观念落后，是当前制约农村“非农化”的主要瓶颈之一。主要反映为以下几个方面：一是劳动者文化程度较低，缺少专业技能。如三门县全县有20多万农村劳动力,据统计,初中及以下文化程度的占一半以上,其中有10％左右为文盲和半文盲；有过非农产业从业经历的从业人员不到30%。据调查发现，当前的“民工荒”实际上是“技工荒”，即并非是劳动力市场供求关系的根本性转变，而是一些岗位无人干，一些人又无岗位干的结构性技工短缺问题。二是农村劳动力就业观念落后。有的存在“小富即安”的思想，认为生活过得去就可以了，不愿外出务工吃苦；有的就业期望值过高，就业要求不切合实际。三是就业竞争意识淡薄。缺乏通过劳动力市场竞争上岗的勇气和耐心。
从制度层面看：最突出的问题是城乡二元制度结构。主要体现在户籍、土地、就业、社会保障等方面。城乡分隔的二元户籍制度，束缚了劳动力非农化流转。虽然这几年二元户籍制度在县市一级有了很大松动，但仍没有完全改革到位，进城农民还无法取得与当地市民平等竞争的权利和平等待遇，在吃、住、就业、劳保、福利、小孩上学等方面还面临许多现实困难，农民进城务工经商，往往需要跨越层层“门槛”。二元的土地制度，阻碍了土地非农化流转。农村土地实行集体所有、家庭联产承包，并保持了承包关系相对稳定，这对维护农民权益，调动农民积极性的确起到了积极作用，但也在一定程度上限制了土地的非农化流转。同时受严格限制耕地非农化流转和占补平衡的用地政策影响，更加剧了这一矛盾。
从城镇化层面看：城镇化是以人口集聚为基础，城镇化滞后，直接影响到非农产业的发展，影响到人口集聚空间的拓展，使非农化失去了载体和依托。从欠发达地区看，城镇化水平普遍较低。如三门县，虽然全县有建制镇10个，集镇规划区内现有人口14万人。但总体上还处于“低、小、散、弱”状况。“低”就是城镇化水平低。根据“五普”口径，城镇化水平仅为35%。明显低于全省54％的城市化水平。“小”就是城镇规模小。除县城6万多人口外，其它建制镇人口都在1万人以下；镇区面积也很小，大部分在1平方公里以下。“散”指的是城镇布局分散。“弱”就是城镇经济功能比较弱。要素集聚程度不高，经济发展水平相对滞后，对农村“非农化”带动能力弱。
从非农产业层面看：对欠发达地区来说，由于经济落后，非农产业发展也相对落后，降低农业就业问题任务较重。如三门县现仍处于工业化初期发展阶段，2004年全县工业总产值为80亿元，规模以上企业家数仅92家,工业从业人员5.13万人，约占全县劳动力22.6％。全县主要从事农业的人员高达11万人，约占农村劳动力的55％。
三、推进欠发达地区农村“非农化”的时机与路径选择
农村“非农化”是一项系统工程，目前也没有统一的实践模式。一条好的“非农化”路径，将会对城乡一体化进程起到极大的推动和促进作用。欠发达地区在选择“非农化”道路时，必须要准确把握城乡一体化的科学内涵和“非农化”的基本规律，必须坚持以科学发展观为指导，必须坚持从本地实际出发，因地制宜。
（一）欠发达地区加快农村“非农化”进程的时机选择
农村的“非农化”是一把双刃剑。运用的好，将促进城乡协调发展，加快农村现代化和城乡一体化进程。反之，则可能引起社会动荡不安。当条件具备时，政府如不加以大力推进，势必阻碍或延误一个地方的城乡一体化进程；但如果在条件尚不成熟时强行推进，无疑于拔苗助长。因此，选择“非农化”合适的推进时机非常重要。一般来说，当欠发达地区的经济发展水平达到以下几个条件要求时，政府就应该把农村“非农化”列入重点工作内容，加以大力推进。即：人均GDP达到1000美元，二产增加值占到区域生产总值的40%，农民人均纯收入达到3500元人民币，农民非农产业收入占到家庭收入一半以上，城镇化水平达到35%。从全球经验看，具备以上这些条件，表明该区域已进入工业化初中期发展阶段。这一阶段既是经济成长的关键时期，也是政府平抑城乡差距、加快“非农化”进程的行为选择的关键时期。
（二）欠发达地区加快农村“非农化”进程的路径选择
欠发达地区推进农村“非农化”，既要遵循非农化的基本规律，又要根据自身的资源禀赋条件，选择正确的“非农化”道路并适时推进。笔者认为，欠发达地区农村“非农化”有以下三条道路可供选择：
道路一、城区拓展型。以原城区为中心，以调整土地利用总体规划和修编城镇建设总体规划为先导，以县域经济政治文化中心为亮点，以县城相对发达的交通网络及相对完善的基础配套设施为支承，在城郊结合部和郊区农村搭建产业平台，承接发达地区产业的梯度转移和满足县内企业扩张需要，在吸收外来资本、技术、管理、劳动力的同时，带动城郊结合部和郊区农村的非农化；随着城区范围不断扩大，县域“非农化”的程度也自然不断提高。这是欠发达地区“非农化”最基本的一条道路。
城区拓展型的“非农化”道路比较适宜城区处于县域中心的欠发达县市或平原等城区拓展成本相对较低的县市。
道路二、新中心型。城区偏于一隅的欠发达地区的非农化道路，最好选择新中心型。所谓新中心型，就是再造一个中心。这个新建的中心，既可以是政治、经济、文化等“三心合一”（如果政策允许）的新县城，也可以是单纯的经济中心。具体做法是，选择一区位优势日益显现、项目用地资源相对宽松且人口又相对集中地带，规划建设新城，进而带动新城周边农村的非农化，使县域经济布局呈现“多极化”格局。
道路三、带状产业式。河谷带状丘陵地带的欠发达地区，非农化道路往往要靠带状产业布局来带动。所谓带状产业布局，也就是“点——线——带”布局。即在县域内，规划布局几个“结点”（功能区），用高等级道路连接，环高等级道路两翼应有大量的腹地供建构产业带，从而带动道路两翼农村的非农化。
（三）三门加快农村“非农化”进程的实践模式
三门是浙东沿海的欠发达县，人口40万，县域面积1510平方公里，县城地处北部的海游镇。2004年，三门财政总收入3.87亿元，人均GDP为1267美元，农民人均纯收入为4313元，城镇化水平为35%。目前三门县总体处于工业化初期阶段，部分乡镇已进入工业化中期阶段，加快推进农村“非农化”的条件已基本成熟。
三门地处东部沿海，但地形地貌是典型的河谷带状丘陵，东部为沿海平原，西部为山区，海游港、健跳港、埔坝港三港自北向南分布，并且深嵌内陆，使县域形成三个半岛。人口从东西分布看，西部山区居住15万人口，东部沿海居住25万；从南北分布来看，健跳港以北是22万，健跳港以南是18万。从产业分布来看，55.9%的工业企业与72%以上的产值都集中分布在健跳港以北的海游、珠岙、高枧三个乡镇。综上，像三门这样的地理环境和产业布局情况，城区拓展型和新中心型这两条“非农化”路径不太切合三门实际。
近几年来，核电、甬台温铁路、沿海高速复线、火电等大型项目相继落户三门，三门区位条件进一步凸现。再加上国家宏观调控，三门土地资源优势充分得以显现，三门盐场万余亩的废转盐田为工业用地，直接可以进行工业开发。同时，东部沿海还有十余万亩滩涂和十万余亩的园地可供开发。年初，三门县委、县政府提出了重点把环浦坝港、健跳港、海游港三个板块作为平台，努力打造沿海工业城、华东电力城、现代化滨海新城，加快县域优势资源的开发和利用。一是充分利用环浦坝港区域丰富的土地资源，按照“一年招商投入、三年基本建成、五年再造一个三门工业”的要求，着力抓好10平方公里盐田开发，抓紧总体规划和二期控制性详细规划的编制和实施，加快基础设施建设、拓宽招商范围、抓紧企业入园投入，通过五年的努力，力争整个区块工业企业达到200家以上，产值达到100亿元以上，形成我县重要的制造业基地，打造成为环保型现代化沿海工业城。二是充分发挥健跳港附近适宜建设大电厂的空间资源优势，以建设大电厂为龙头，以电力工业为支柱，发展相应配套服务设施和电气机械、建材、特种金属冶炼等与电力相关的产业群，在不远的将来建设成为华东电力城。三是依托优越的滨海资源优势，抓住区位改善的契机，借助区域经济发展的带动和交通、电力、海洋产业发展的动力，充分利用晏站涂、花鼓漫岛近30平方公里的土地资源，结合阶段性城市空间的增长动力，推动以大湖塘新区为中心，以老城区、西区和晏站涂为两翼的滨海新城的形成，实现三门城市从山谷到滨海发展的结构性跨越。
通过“三港三城”战略的实施，构建环三门湾东部沿海产业带，以带状产业带来带动山区农民向东部沿海集聚，农村居民向东部沿海产业带转移，从而促进城乡一体化。据预测，沿海工业城、华东电力城、滨海新城等“三城”能集聚近30万的人口，连接三城的一级公路两翼又将吸纳10万以上的人口。
四、推进欠发达地区农村“非农化”的对策与措施
发达国家的发展经验表明，农村“非农化”是经济社会发展的必然趋势，更是一项惠及城乡最广大人民的幸福生活的重大工程。作为欠发达地区，应当抓住当前的发展有利时机，认真贯彻落实“以人为本”、全面协调可持续的科学发展观，搞好规划，提高劳动者素质，努力打破城乡两元体制结构，推进城乡资源要素合理流动，走出一条具有区域特色的“非农化”道路，从而推动经济社会的发展。
（一）以提高素质为着力点，切实解决农村“非农化”进程中的农村劳动力就业难问题
就业是民生之本。农民的文化程度、劳动技能的高低，直接关系到就业的难易，也影响到“非农化”的程度。
1.夯基础。进一步深化与普及农村九年制义务教育，让农民的子女享有与城市居民子女同样的学习机会与条件，从源头上提高劳动者素质，为就业创造条件。要充分发挥职业技术教育在培训高素质劳动力中的主导作用，加大对职业技术学校的投入，加强学生操作能力与动手能力锻炼，培养具有中、高等职业技术学历的高素质劳动力和实用技术人才。
2.抓培训。抓农民素质培训，就等于抓住了农业农村的根本，就等于找到了“非农化”的金钥匙。通过素质培训实现农民两个转型，即从单纯的提供信息向传授致富本领转变，提高农民进入市场的本领；从引导农民“洗脚上田”向“洗脑进城”转变。把农民素质培训纳入公共服务范围，建立政府主导、多方筹集的投入机制。每年从土地出让金的纯收益中提取一定比例的资金，专项用于农民就业培训。根据劳动力市场的需求，开展有针对性的订单培训。深化农村成人教育，健全成人技术培训网络，开办各类培训班、短训班，以短平快的培训方式，解决农村发展非农产业缺少技术性劳动力问题。同时加大培训基地、师资队伍建设，规范行业培训标准，努力打造劳动力品牌。
3.优服务。根据“公平对等、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，把农民就业纳入城乡劳动力资源配置的总体规划。发挥政府在组织引导农村劳动力转产就业中的应有作用，因势利导采取积极有效的措施，降低农民进城成本，规范劳动力流动秩序，加强对用工单位劳动监察，拓展劳动力的就业空间，保障务工人员的合法权益，让更多的农村剩余劳动力走上劳动岗位，实现自身价值。
（二）以改革为动力，着力构建加快农村“非农化”新的制度框架
“三农”问题的深层次原因是城乡二元结构，换句话说，农村“非农化”要落脚到一个核心问题，就是改变城乡二元结构。
1.加快户籍管理制度改革。彻底打破城乡二元的户籍管理制度，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利。核心内容是剔除依附在户籍关系上的种种社会经济差别，使城乡居民在发展机会面前平等，获得统一社会身份。取消农业户口、非农业户口等户口类型的划分，统称居民户口。取消依附在户籍制度上的种种歧视性政策和人为规定，使城乡居民享有一样的地位和权利。
2.进一步改革社会保障制度。加快建立与经济社会发展水平相适应的城乡统筹、多层次、全覆盖的社会保障体系，形成城乡居民统一的养老、医疗、最低生活保障等制度。当前，重点要解决失土农民的社会保障问题、稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度和进一步扩大“新五保”的覆盖面。
3.进一步完善农村土地管理制度。认真贯彻《土地承包法》，切实保障农民权益。完善土地流转管理办法和收益分配制度，积极探索集体非农建设用地进入市场途径和办法，使农民一些不完整的产权转化为可流转的财产，促进资源优化配置，增强农民经济实力。
4.进一步深化农村劳动就业制度改革。取消对农民进城就业歧视的规定，打破农村劳动力与城市劳动力在政策、制度上的界限，建立城乡统一的劳动力市场，把农村劳动力纳入政府统一就业管理范畴，实行农村居民失业登记和就业服务制度。
（三）以统筹城乡产业发展为重点，推动农村劳动力结构的战略性调整
顺应城乡经济不断融合和三次产业联动发展的趋势，统筹规划和整体推进城乡产业发展，促进农村劳动力向二三产转移。一是进一步推进工业化。大力发展工业是实现农村剩余劳动力从传统农业向现代工业转移的根本出路。充分发挥当地的资源、区位优势，外引内联，培育一批有市场竞争力的企业；搭建平台，引进一批重点骨干企业，鼓励和吸引分散、零星的企业向“三城”集聚，向工业园区集聚，提升产业层次和发展水平，使城乡二元结构向现代经济结构转变。二是要大力发展第三产业。第三产业与第二产业相比，资本有机构成低、就业弹性高，并且对劳动力的文化素质和劳动技能要求相对来说不象第二产业那么高，这与三门县目前劳动力的素质状况和特点相吻合。对三门来说，当前重点要发展文化娱乐、仓储、运输、餐饮、旅馆和商贸流通业。三是要加快农业产业化进程。推进农业产业化经营，不仅可以提高农业生产能力，而且还可以延长产业链，吸纳更多农村剩余劳动力进入农村非农产业。全面培育农业产业化经营组织，加大行业协会、农民专业合作社、农业龙头企业的建设力度，形成行业协会+龙头企业+专业合作社+农户的“四位一体“的产业化经营机制。要依托本地资源条件，大力发展水产加工业和休闲观光渔业，促进农业产业结构的进一步优化。
（四）以城市化为载体，促进农村居民全面发展和提高
城市化是伴随着工业和第三产业的发展，农村人口向功能不断完善的城镇集聚，并改变其原有生产、生活方式的过程，城市化发展的最高境界是城乡一体化。一是要充分发挥城市现代文明对农村的带动辐射作用，以城市的先进文化来熏陶农民、提升农民，转变农村居民的观念。二是要进一步深化环三门湾产业带发展规划，在“三港三城”的中间节点上，建设若干卫星镇，形成“三城”+中心镇+中心村的空间布局，加快环三门湾产业带的形成，为农村“非农化”创造条件。三是加快推进农村新社区的建设。按照市场经济规律，逐步建立健全农村新社区的物业管理服务、文体服务、卫生服务等体制。加强农村社区环境建设，全面推进农村村庄、道路、河道的绿化，改善农村生产、生态和生活环境，提高农民生活质量。四是按照人与自然和谐发展的要求，加快推进生态县建设，千方百计加强农村基础设施和生态环境建设，改变农村面貌。
总之，加快欠发达地区农村“非农化”进程，是一项系统工程，各地要结合自己资源禀赋条件、经济发展阶段，创新思路，走出一条既符合经济发展规律的要求，又切合当地实际的“非农化”道路，促进城乡经济社会协调发展，加快全面小康社会建设。
推进城乡一体化三门县县长 谢再兴 城乡一体化是当前我国经济社会发展过程中最具有实质性意义的一项重大举措。党的十六大以后，经济相对发达地区在城乡一体化方面作了大量积极的探索，由于经济社会发展的不平衡性和所具备的基础条件也不尽相同，形成了城乡一体化的不同模式。当前，推进城乡一体化，重点和难点在欠发达地区，加快欠发达地区城乡一体化进程是全面实现小康社会目标的重中之重，是统筹区域协调发展的重中之重。本文联系三门实际，就欠发达地区如何结合资源禀赋条件，加快农村非农化进程，走出一条符合当地实际的城乡一体化道路谈点粗浅的看法。
一、农村“非农化”是欠发达地区推进城乡一体化的客观要求
农村“非农化”是指农业社会向工业社会、农业经济向工业经济、农业文明向工业文明的转变过程。从技术层面来看，是指农业生产要素的非农化流转，包括农业资本非农化、农业劳动力非农化和农业土地非农化。农村“非农化”和城乡一体化是一个互动的过程，没有农村的“非农化”，也就没有城乡的一体化。因此加快农村“非农化”进程，将加速农村的市场化、城镇化和现代化，促进农村经济与整个国民经济发展更加协调，是欠发达地区统筹城乡发展，推进城乡一体化的重要内容。
（一）农村“非农化”是城乡一体化的必由之路
从“非农化”的演变规律看，“非农化”的演变是和农业生产要素流转的规律紧密相关的。有关专家通过对经济发展理论的抽象分析和对经济发展经验的实证分析，得出了农业生产要素非农化三阶段规律：第一阶段，资本、劳力、土地三要素非农化同时推进。通过农业资本向以工业为主体的非农化流转，带动劳动力非农化流转和土地非农化流转，从而完成经济结构的根本性转换。当非农产业基本具备自我发展的能力以后，农业资本要素的非农化使命也就结束了。第二阶段，劳动力、土地两要素非农化推进。随着农业劳动力向某一特定工业集中区进行非农化流转，促进了农村人口的城市化进程。与此相应，土地非农化数量增加，速度加快。城市化的发展，又会进一步带动农业劳动力的非农化流转。土地非农化和农业劳动力非农化相互促进，使人口结构发生根本性的改变，由农村人口为主体演变为以城市人口为主体。第三阶段，土地非农化单要素推进。农村人口城市化基本完成之后，随着对生活质量要求的不断提高和交通设施的日益改进，城市体系也发生深刻变革，主要表现为大城市发展相对停滞，中小城市迅速崛起，人口与就业向中小城市流转相对明显。与前两个阶段不同的是，该阶段土地非农化主要不是为农业劳动力和农村人口城市化服务，而是为城市人口居住和生活方式的调整服务。农村“非农化”演变的三个阶段，充分揭示农业生产要素不断“非农化”是城乡逐渐融合的过程，是城乡一体化的前提和基础。因此，加快欠发达地区农村“非农化”进程是城乡一体化的必由之路。
（二）农村“非农化”是经济社会发展到一定阶段的必然要求
城乡一体化的发展基本规律，从世界范围看，大体经历了城乡隔离、城乡联系、逐渐融合到城乡一体化发展的过程。发达国家的城市化历程表明，当城市化水平低于30%时，城乡总体上处于分隔状态；当城市化水平达到30%-50%时，城市文明逐步加快向农村渗透和传播，城乡分工开始显现；当城市化水平超过50%时，城市文明加速向农村普及，城乡差距明显缩小，城乡融合步伐大大加快；当城市化水平达到70%以后，城市文明已基本普及到农村，即基本上实现了城乡一体化。目前我国人均GDP已达到1000美元，城镇化水平已达40%，开始迈向了工业化的中期阶段。这个阶段是由城乡分隔走向城乡协调发展的关键阶段，这就要求我们必须按照统筹城乡发展的要求，加快农村“非农化”进程，逐步改变城乡二元经济结构，实现农业和工业平等发展。
（三）农村“非农化”是实现农民转产转业，加快城市化进程的主渠道
衡量一个国家或地区城市化水平的重要标志之一，就是城镇非农人口所占比重。从目前看，虽然我国城市经济快速发展，较好地吸纳了部分农村剩余劳动力，形成上亿的民工队伍，但全国毕竟有九亿农民，有两亿左右的农村剩余劳动力。在大中城市本身存在就业难的今天，完全指望依靠大中城市的发展来解决农民转业就业问题，很不实际。现实可行的途径就是以统筹的理念和方法，加快农村“非农化”，实现农民的转产转业，从而推进城乡一体化。
（四）农村“非农化”是全面推进小康社会的内在要求
建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，实现从总体小康到全面小康的新跨越，重点和难点都在农村。从某种意义上说，没有农民的小康是不全面的小康。当前，过多的人口滞留在农村，过多的劳动力滞留在农业，这是欠发达地区经济社会发展缓慢的重要症结之一。在全面建设小康社会的新阶段，加快欠发达地区农村的非农化进程，将有利于把城市与农村两个资源一起开发，农村劳动力结构与产业结构一起调整，农村物质文明和精神文明一起建设。
二、欠发达地区推进农村“非农化”面临的挑战
农村“非农化”实际上是农业现代化和城乡一体化阶段性发展的外在表现。从我国欠发达地区发展情况来看，目前大都刚刚进入工业化初期，处于“非农化”发展第一阶段向第二阶段过度时期，农村“非农化”对我国欠发达地区来说是一个全新的实践课题，推进农村“非农化”所面临的挑战也十分严峻。
从农村劳动力层面看：农村劳动力的文化素质不高、劳动技能缺乏及思想观念落后，是当前制约农村“非农化”的主要瓶颈之一。主要反映为以下几个方面：一是劳动者文化程度较低，缺少专业技能。如三门县全县有20多万农村劳动力,据统计,初中及以下文化程度的占一半以上,其中有10％左右为文盲和半文盲；有过非农产业从业经历的从业人员不到30%。据调查发现，当前的“民工荒”实际上是“技工荒”，即并非是劳动力市场供求关系的根本性转变，而是一些岗位无人干，一些人又无岗位干的结构性技工短缺问题。二是农村劳动力就业观念落后。有的存在“小富即安”的思想，认为生活过得去就可以了，不愿外出务工吃苦；有的就业期望值过高，就业要求不切合实际。三是就业竞争意识淡薄。缺乏通过劳动力市场竞争上岗的勇气和耐心。
从制度层面看：最突出的问题是城乡二元制度结构。主要体现在户籍、土地、就业、社会保障等方面。城乡分隔的二元户籍制度，束缚了劳动力非农化流转。虽然这几年二元户籍制度在县市一级有了很大松动，但仍没有完全改革到位，进城农民还无法取得与当地市民平等竞争的权利和平等待遇，在吃、住、就业、劳保、福利、小孩上学等方面还面临许多现实困难，农民进城务工经商，往往需要跨越层层“门槛”。二元的土地制度，阻碍了土地非农化流转。农村土地实行集体所有、家庭联产承包，并保持了承包关系相对稳定，这对维护农民权益，调动农民积极性的确起到了积极作用，但也在一定程度上限制了土地的非农化流转。同时受严格限制耕地非农化流转和占补平衡的用地政策影响，更加剧了这一矛盾。
从城镇化层面看：城镇化是以人口集聚为基础，城镇化滞后，直接影响到非农产业的发展，影响到人口集聚空间的拓展，使非农化失去了载体和依托。从欠发达地区看，城镇化水平普遍较低。如三门县，虽然全县有建制镇10个，集镇规划区内现有人口14万人。但总体上还处于“低、小、散、弱”状况。“低”就是城镇化水平低。根据“五普”口径，城镇化水平仅为35%。明显低于全省54％的城市化水平。“小”就是城镇规模小。除县城6万多人口外，其它建制镇人口都在1万人以下；镇区面积也很小，大部分在1平方公里以下。“散”指的是城镇布局分散。“弱”就是城镇经济功能比较弱。要素集聚程度不高，经济发展水平相对滞后，对农村“非农化”带动能力弱。
从非农产业层面看：对欠发达地区来说，由于经济落后，非农产业发展也相对落后，降低农业就业问题任务较重。如三门县现仍处于工业化初期发展阶段，2004年全县工业总产值为80亿元，规模以上企业家数仅92家,工业从业人员5.13万人，约占全县劳动力22.6％。全县主要从事农业的人员高达11万人，约占农村劳动力的55％。
三、推进欠发达地区农村“非农化”的时机与路径选择
农村“非农化”是一项系统工程，目前也没有统一的实践模式。一条好的“非农化”路径，将会对城乡一体化进程起到极大的推动和促进作用。欠发达地区在选择“非农化”道路时，必须要准确把握城乡一体化的科学内涵和“非农化”的基本规律，必须坚持以科学发展观为指导，必须坚持从本地实际出发，因地制宜。
（一）欠发达地区加快农村“非农化”进程的时机选择
农村的“非农化”是一把双刃剑。运用的好，将促进城乡协调发展，加快农村现代化和城乡一体化进程。反之，则可能引起社会动荡不安。当条件具备时，政府如不加以大力推进，势必阻碍或延误一个地方的城乡一体化进程；但如果在条件尚不成熟时强行推进，无疑于拔苗助长。因此，选择“非农化”合适的推进时机非常重要。一般来说，当欠发达地区的经济发展水平达到以下几个条件要求时，政府就应该把农村“非农化”列入重点工作内容，加以大力推进。即：人均GDP达到1000美元，二产增加值占到区域生产总值的40%，农民人均纯收入达到3500元人民币，农民非农产业收入占到家庭收入一半以上，城镇化水平达到35%。从全球经验看，具备以上这些条件，表明该区域已进入工业化初中期发展阶段。这一阶段既是经济成长的关键时期，也是政府平抑城乡差距、加快“非农化”进程的行为选择的关键时期。
（二）欠发达地区加快农村“非农化”进程的路径选择
欠发达地区推进农村“非农化”，既要遵循非农化的基本规律，又要根据自身的资源禀赋条件，选择正确的“非农化”道路并适时推进。笔者认为，欠发达地区农村“非农化”有以下三条道路可供选择：
道路一、城区拓展型。以原城区为中心，以调整土地利用总体规划和修编城镇建设总体规划为先导，以县域经济政治文化中心为亮点，以县城相对发达的交通网络及相对完善的基础配套设施为支承，在城郊结合部和郊区农村搭建产业平台，承接发达地区产业的梯度转移和满足县内企业扩张需要，在吸收外来资本、技术、管理、劳动力的同时，带动城郊结合部和郊区农村的非农化；随着城区范围不断扩大，县域“非农化”的程度也自然不断提高。这是欠发达地区“非农化”最基本的一条道路。
城区拓展型的“非农化”道路比较适宜城区处于县域中心的欠发达县市或平原等城区拓展成本相对较低的县市。
道路二、新中心型。城区偏于一隅的欠发达地区的非农化道路，最好选择新中心型。所谓新中心型，就是再造一个中心。这个新建的中心，既可以是政治、经济、文化等“三心合一”（如果政策允许）的新县城，也可以是单纯的经济中心。具体做法是，选择一区位优势日益显现、项目用地资源相对宽松且人口又相对集中地带，规划建设新城，进而带动新城周边农村的非农化，使县域经济布局呈现“多极化”格局。
道路三、带状产业式。河谷带状丘陵地带的欠发达地区，非农化道路往往要靠带状产业布局来带动。所谓带状产业布局，也就是“点——线——带”布局。即在县域内，规划布局几个“结点”（功能区），用高等级道路连接，环高等级道路两翼应有大量的腹地供建构产业带，从而带动道路两翼农村的非农化。
（三）三门加快农村“非农化”进程的实践模式
三门是浙东沿海的欠发达县，人口40万，县域面积1510平方公里，县城地处北部的海游镇。2004年，三门财政总收入3.87亿元，人均GDP为1267美元，农民人均纯收入为4313元，城镇化水平为35%。目前三门县总体处于工业化初期阶段，部分乡镇已进入工业化中期阶段，加快推进农村“非农化”的条件已基本成熟。
三门地处东部沿海，但地形地貌是典型的河谷带状丘陵，东部为沿海平原，西部为山区，海游港、健跳港、埔坝港三港自北向南分布，并且深嵌内陆，使县域形成三个半岛。人口从东西分布看，西部山区居住15万人口，东部沿海居住25万；从南北分布来看，健跳港以北是22万，健跳港以南是18万。从产业分布来看，55.9%的工业企业与72%以上的产值都集中分布在健跳港以北的海游、珠岙、高枧三个乡镇。综上，像三门这样的地理环境和产业布局情况，城区拓展型和新中心型这两条“非农化”路径不太切合三门实际。
近几年来，核电、甬台温铁路、沿海高速复线、火电等大型项目相继落户三门，三门区位条件进一步凸现。再加上国家宏观调控，三门土地资源优势充分得以显现，三门盐场万余亩的废转盐田为工业用地，直接可以进行工业开发。同时，东部沿海还有十余万亩滩涂和十万余亩的园地可供开发。年初，三门县委、县政府提出了重点把环浦坝港、健跳港、海游港三个板块作为平台，努力打造沿海工业城、华东电力城、现代化滨海新城，加快县域优势资源的开发和利用。一是充分利用环浦坝港区域丰富的土地资源，按照“一年招商投入、三年基本建成、五年再造一个三门工业”的要求，着力抓好10平方公里盐田开发，抓紧总体规划和二期控制性详细规划的编制和实施，加快基础设施建设、拓宽招商范围、抓紧企业入园投入，通过五年的努力，力争整个区块工业企业达到200家以上，产值达到100亿元以上，形成我县重要的制造业基地，打造成为环保型现代化沿海工业城。二是充分发挥健跳港附近适宜建设大电厂的空间资源优势，以建设大电厂为龙头，以电力工业为支柱，发展相应配套服务设施和电气机械、建材、特种金属冶炼等与电力相关的产业群，在不远的将来建设成为华东电力城。三是依托优越的滨海资源优势，抓住区位改善的契机，借助区域经济发展的带动和交通、电力、海洋产业发展的动力，充分利用晏站涂、花鼓漫岛近30平方公里的土地资源，结合阶段性城市空间的增长动力，推动以大湖塘新区为中心，以老城区、西区和晏站涂为两翼的滨海新城的形成，实现三门城市从山谷到滨海发展的结构性跨越。
通过“三港三城”战略的实施，构建环三门湾东部沿海产业带，以带状产业带来带动山区农民向东部沿海集聚，农村居民向东部沿海产业带转移，从而促进城乡一体化。据预测，沿海工业城、华东电力城、滨海新城等“三城”能集聚近30万的人口，连接三城的一级公路两翼又将吸纳10万以上的人口。
四、推进欠发达地区农村“非农化”的对策与措施
发达国家的发展经验表明，农村“非农化”是经济社会发展的必然趋势，更是一项惠及城乡最广大人民的幸福生活的重大工程。作为欠发达地区，应当抓住当前的发展有利时机，认真贯彻落实“以人为本”、全面协调可持续的科学发展观，搞好规划，提高劳动者素质，努力打破城乡两元体制结构，推进城乡资源要素合理流动，走出一条具有区域特色的“非农化”道路，从而推动经济社会的发展。
（一）以提高素质为着力点，切实解决农村“非农化”进程中的农村劳动力就业难问题
就业是民生之本。农民的文化程度、劳动技能的高低，直接关系到就业的难易，也影响到“非农化”的程度。
1.夯基础。进一步深化与普及农村九年制义务教育，让农民的子女享有与城市居民子女同样的学习机会与条件，从源头上提高劳动者素质，为就业创造条件。要充分发挥职业技术教育在培训高素质劳动力中的主导作用，加大对职业技术学校的投入，加强学生操作能力与动手能力锻炼，培养具有中、高等职业技术学历的高素质劳动力和实用技术人才。
2.抓培训。抓农民素质培训，就等于抓住了农业农村的根本，就等于找到了“非农化”的金钥匙。通过素质培训实现农民两个转型，即从单纯的提供信息向传授致富本领转变，提高农民进入市场的本领；从引导农民“洗脚上田”向“洗脑进城”转变。把农民素质培训纳入公共服务范围，建立政府主导、多方筹集的投入机制。每年从土地出让金的纯收益中提取一定比例的资金，专项用于农民就业培训。根据劳动力市场的需求，开展有针对性的订单培训。深化农村成人教育，健全成人技术培训网络，开办各类培训班、短训班，以短平快的培训方式，解决农村发展非农产业缺少技术性劳动力问题。同时加大培训基地、师资队伍建设，规范行业培训标准，努力打造劳动力品牌。
3.优服务。根据“公平对等、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，把农民就业纳入城乡劳动力资源配置的总体规划。发挥政府在组织引导农村劳动力转产就业中的应有作用，因势利导采取积极有效的措施，降低农民进城成本，规范劳动力流动秩序，加强对用工单位劳动监察，拓展劳动力的就业空间，保障务工人员的合法权益，让更多的农村剩余劳动力走上劳动岗位，实现自身价值。
（二）以改革为动力，着力构建加快农村“非农化”新的制度框架
“三农”问题的深层次原因是城乡二元结构，换句话说，农村“非农化”要落脚到一个核心问题，就是改变城乡二元结构。
1.加快户籍管理制度改革。彻底打破城乡二元的户籍管理制度，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利。核心内容是剔除依附在户籍关系上的种种社会经济差别，使城乡居民在发展机会面前平等，获得统一社会身份。取消农业户口、非农业户口等户口类型的划分，统称居民户口。取消依附在户籍制度上的种种歧视性政策和人为规定，使城乡居民享有一样的地位和权利。
2.进一步改革社会保障制度。加快建立与经济社会发展水平相适应的城乡统筹、多层次、全覆盖的社会保障体系，形成城乡居民统一的养老、医疗、最低生活保障等制度。当前，重点要解决失土农民的社会保障问题、稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度和进一步扩大“新五保”的覆盖面。
3.进一步完善农村土地管理制度。认真贯彻《土地承包法》，切实保障农民权益。完善土地流转管理办法和收益分配制度，积极探索集体非农建设用地进入市场途径和办法，使农民一些不完整的产权转化为可流转的财产，促进资源优化配置，增强农民经济实力。
4.进一步深化农村劳动就业制度改革。取消对农民进城就业歧视的规定，打破农村劳动力与城市劳动力在政策、制度上的界限，建立城乡统一的劳动力市场，把农村劳动力纳入政府统一就业管理范畴，实行农村居民失业登记和就业服务制度。
（三）以统筹城乡产业发展为重点，推动农村劳动力结构的战略性调整
顺应城乡经济不断融合和三次产业联动发展的趋势，统筹规划和整体推进城乡产业发展，促进农村劳动力向二三产转移。一是进一步推进工业化。大力发展工业是实现农村剩余劳动力从传统农业向现代工业转移的根本出路。充分发挥当地的资源、区位优势，外引内联，培育一批有市场竞争力的企业；搭建平台，引进一批重点骨干企业，鼓励和吸引分散、零星的企业向“三城”集聚，向工业园区集聚，提升产业层次和发展水平，使城乡二元结构向现代经济结构转变。二是要大力发展第三产业。第三产业与第二产业相比，资本有机构成低、就业弹性高，并且对劳动力的文化素质和劳动技能要求相对来说不象第二产业那么高，这与三门县目前劳动力的素质状况和特点相吻合。对三门来说，当前重点要发展文化娱乐、仓储、运输、餐饮、旅馆和商贸流通业。三是要加快农业产业化进程。推进农业产业化经营，不仅可以提高农业生产能力，而且还可以延长产业链，吸纳更多农村剩余劳动力进入农村非农产业。全面培育农业产业化经营组织，加大行业协会、农民专业合作社、农业龙头企业的建设力度，形成行业协会+龙头企业+专业合作社+农户的“四位一体“的产业化经营机制。要依托本地资源条件，大力发展水产加工业和休闲观光渔业，促进农业产业结构的进一步优化。
（四）以城市化为载体，促进农村居民全面发展和提高
城市化是伴随着工业和第三产业的发展，农村人口向功能不断完善的城镇集聚，并改变其原有生产、生活方式的过程，城市化发展的最高境界是城乡一体化。一是要充分发挥城市现代文明对农村的带动辐射作用，以城市的先进文化来熏陶农民、提升农民，转变农村居民的观念。二是要进一步深化环三门湾产业带发展规划，在“三港三城”的中间节点上，建设若干卫星镇，形成“三城”+中心镇+中心村的空间布局，加快环三门湾产业带的形成，为农村“非农化”创造条件。三是加快推进农村新社区的建设。按照市场经济规律，逐步建立健全农村新社区的物业管理服务、文体服务、卫生服务等体制。加强农村社区环境建设，全面推进农村村庄、道路、河道的绿化，改善农村生产、生态和生活环境，提高农民生活质量。四是按照人与自然和谐发展的要求，加快推进生态县建设，千方百计加强农村基础设施和生态环境建设，改变农村面貌。
总之，加快欠发达地区农村“非农化”进程，是一项系统工程，各地要结合自己资源禀赋条件、经济发展阶段，创新思路，走出一条既符合经济发展规律的要求，又切合当地实际的“非农化”道路，促进城乡经济社会协调发展，加快全面小康社会建设。
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