决策必须过“五关” 风险评估是关键

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　　2010年11月8日，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，提出29项具体措施，将加强法治政府建设进一步细化，其中，在依法科学民主决策方面提出五道“必经程序”，力度前所未有。

　　法治政府建设的第三份纲领性文件

　　当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，一些错误或者违法的行政行为常常引发群体性事件，将政府推到尴尬的处境，像2010年11月2日发生在陕西的公开处理“阻挠重点工程建设”村民大会，竟被当地有关部门称为“起到了很好的普法宣传作用”。这种以违法方式“普法”的行为，引来舆论一片抨击。继2010年8月27日召开全国依法行政工作会议之后，2010年11月8日，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》。这是国务院继2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》、2008年发布《关于加强市县政府依法行政的决定》后法治政府建设的第三份纲领性文件。

　　《意见》以加大《纲要》的贯彻力度为主线，针对当前依法行政和行政管理中存在的突出问题，规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷7个方面的细化任务，具有很强的针对性和操作性，像“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”，就是针对目前一些地方抛开法律的做法，比如“用钱买太平”；“健全行政执法调查规则，规范取证活动”则是针对行政法领域一直讨论较多的“钓鱼”执法等。此外，《意见》中关于信息公开的要求非常具体，也是对公众知情权呼声的回应。

　　依法科学民主决策必须过“五关”

　　决策是行政行为的起点。近些年来，各级政府逐步形成了一套科学民主决策的制度和工作机制，但决策违法、决策失误或滥用决策权的现象还很普遍。“决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股”——这种被老百姓诟病为“三拍决策”的决策方式仍不少见。最典型的如2010年5月媒体报道的内蒙古一个财力只有3000多万元的贫困县清水河县，计划斥资60多亿元建新城；一场历时十年的造新城运动，结果是留下了一堆“烂尾楼”。

　　为此，这次国务院《意见》指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定5个程序作为重大决策的必经程序，并且提出了具体要求：作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。同时，要完善行政决策风险评估机制，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。

　　自2004年国务院依法行政实施《纲要》颁布以来，各省、市、区县级政府纷纷出台行政决策程序方面的规定或规则，湖南省还于2008年实施了全国首个《行政程序规定》，但这些决策程序规定中都没有关于风险评估要求，仅2009年出台的《深圳市行政决策责任追究办法》提出重大决策事项方案未按规定进行社会稳定风险评估的要追责。此次国务院《意见》对此提出了详细要求：凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。

　　风险评估机制的地方探索

　　近年来，一些地方尝试建立重大社会事项风险评估机制，从源头上减少不稳定因素，取得了积极效果。目前，四川、河南、江苏、北京等地已逐步建立了重大社会事项风险评估机制，对政府决策起到了至关重要的作用。

　　2006年，四川遂宁市率先建立《重大工程建设项目风险预测评估制度》，2007年在四川全省推广。在此基础上，四川省已将《四川省社会稳定风险评估办法》列入2010年的立法项目。2007年，河南省政府出台了关于对涉及群众利益的重大决策事项进行信访评估的意见，对评估的原则、范围、程序以及评估成果的运用都作了明确规定。同时，将风险评估作为各级党政决策部署的一项“刚性门槛”，并用责任倒查措施保证评估机制的落实。江苏省是全国最早开展社会稳定风险评估的地区之一，截至2010年底，全省开展“稳评”的重大事项已达783项。通过评估，各地从源头上防范了一大批社会矛盾纠纷的发生，有效化解矛盾纠纷4600余件。2010年4月，江苏省在深入推进社会稳定风险评估工作会议上下发了《江苏省社会稳定风险评估办法》（试行），并决定用3年时间进一步建立健全“稳评”工作机制。

　　沈阳市从2008年就开始探索风险评估机制，把拆迁、土地征用、国企重大改革等项目作为信访评估重点。2010年1月沈阳又出台了《关于开展重大事项信访稳定风险评估的细则》，评估的主要程序是：首先由评估小组对涉及群众利益的相关内容、程序和结果进行公示、公告，广泛征求群众意见和建议，让群众知情、参与、表达意见和建议，接受群众监督。截至目前，沈阳市已对167个重大项目进行了社会风险评估，实施整改36项。2010年4月15日，重庆市召开信访稳定风险评估经验交流推进会，研究讨论了《重庆市重大项目风险评估实施办法》。与其他省市相比，此办法对评估范围规定得更细：群众普遍关心的有关民生问题的规范性文件的制定和修改，涉及诸多利益群体的行业政策调整，社会影响大关注度高的重大案件以及人员集中地大型活动等，都要进行评估。2010年10月20日，北京市委召开常委会会议，讨论通过了《北京市建立重大事项社会稳定风险评估机制的意见》。该《意见》提出，凡同人民群众切身利益密切相关、易引发不稳定问题的重大决策和重点项目等重大事项，决定之前都应进行社会稳定风险评估。2010年11月11日，安徽省召开的全省行政决策机制建设经验交流会对拟于2011年出台的《安徽省人民政府关于建立健全市县政府行政决策机制的意见（讨论稿）》进行了讨论。