九乡新闻网震旦家居:民政部副部长窦玉沛：“以民为本”与民政工作
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/27 21:27:37
“以人为本”与民政工作
民政部副部长 窦玉沛
同志们：
根据部党组的安排，在学习实践科学发展观活动的过程中，部党组成员将结合民政工作的实际，分别以科学发展观的一方面内容为主题谈学习心得和体会。这里，我首先抛砖引玉，谈谈“以人为本”与民政工作，希望以此带动大家对科学发展观的深入学习，对“以人为本”的深刻理解，对民政工作本质的深刻认识，对推动民政工作科学发展的深入思考。不妥之处恳请同志们批评指正。
一、深刻领会“以人为本”的科学内涵
胡锦涛总书记提出科学发展观的核心是“以人为本”后，立即在全党全社会引起强烈反响和广泛认同。首先，我们要深刻领会“以人为本”的科学内涵。
（一）在社会上、理论界对以人为本的讨论
深刻认识以人为本的科学内涵，首先应弄清楚其中“人”的基本含义。对此，我国理论界尚有一些不同的认识。一种观点认为，以人为本中的“人”是指人民，以人为本就是以人民为本；还有一种观点认为，以人为本中的“人”是指社会全体人员或所有个人，以人为本就是以“人人”为本。第三种观点认为人就是个体的人，即个人，或现实的个人，否则以人为本就会落空。还有的观点认为以人为本包含三层含义，第一层含义，从横向分析，这里的人不应指某一部分人，甚至也不应指多数人，而应指全体人民。第二层含义，从纵向分析，这里的人不应仅指当代人，而应包括后代人，是“多代人”的概念。第三层含义，从内核分析，这里的人不应是“单需”之人，而应是“多需”之人。所谓“多需”，包括物质生活、精神生活、健康和生命安全，以及参与社会生活的需求。
深刻认识以人为本的科学内涵，还应弄清楚其中“本”的基本含义。对此，我国理论界目前也存在一些不同的理解。一种观点认为，这里所说的“本”，只是一种价值观，主要涉及人的利益和价值标准；另一种观点认为，它不只是一种价值观，还具有世界观、社会历史观的意义。
对于以人为本的理解，目前几种代表性的观点主要有：
——认为它是一种对人在社会历史发展中的主体作用与地位的肯定，强调人在社会历史发展中的主体作用与目的地位；它是一种价值取向，强调尊重人、解放人、依靠人和为了人；它是一种思维方式，就是在分析和解决一切问题时，既要坚持历史的尺度，也要坚持人的尺度。
――认为“以人为本”就是要把增进全社会和每个人的利益总量作为评价和衡量我们一切制度，一切规范，以及政策措施的终极标准。凡是符合这一终极标准的，我们就要坚持，就要继承和发扬；凡是违背终极标准的，我们就要坚决地进行改革。“以人为本”意味着要尊重人，把人当成一切制度安排和政策措施等等规范价值得以产生的价值源泉。具体说，“以人为本”就是要从人的特点或实际出发，一切制度安排和政策措施“要体现人性，要考虑人情，要尊重人权，不能超越人的发展阶段，不能忽视人的需要。”
――认为以人为本是一个关系概念，人主要处在四层基本关系中：人与自然的关系；人与社会的关系；人与人的关系；人与组织的关系，在此基础上，认为我们可以从这四个层面的关系中具体解读以人为本的完整内涵。即：在人和自然的关系上，以人为本就是不断提高人的生活质量，增强可持续发展能力，保持人类赖以生存的生态环境具有良性的循环能力；在人和社会的关系上，以人为本就是既使社会发展成果惠及全体人民，不断促进人的全面发展，又积极为劳动者提供充分发挥其聪明才智的社会环境；在人和人的关系上，就是强调公正，不断实现人们之间的和谐发展，既要尊重贫困群体的基本需求、合法权益和独立人格，也要尊重精英群体的能力和贡献，为他们进一步创业提供良好的人际环境；在人和组织的关系上，就是各级组织既要注重解放人和开发人，为人的发展提供平等的机会与舞台、政策与规则、管理与服务，又要努力做到使人们各得其所。
――认为以人为本源自西方的人本主义。西方人本主义主张在认识自然界和社会时应确立人的主体地位，反对宗教神学和封建主义的“神本”、“君本”思想。西方人本主义在价值观上主张继承人类优秀文化传统中的人道主义精神，强调珍惜人的生命、尊重人的价值、满足人的需要、维护人的权利、实现人的理想和全面发展。
――还有一种观点认为我们提出以人为本为核心的科学发展观是受西方的人类中心主义的影响。伴随着科技革命和改造社会的各种实践活动，人类的智慧和力量得以充分体现，改造和征服自然的夙愿终于变成了现实，人们真的成了自然界的主人。这种对理性主义的弘扬，对主体的赞美，使得人类只承认人的价值，而轻视人以外的存在物的价值，如果说自然有价值，也仅仅是作为工具的价值。这就形成了人类中心主义的核心价值观，这种价值观将人与自然的关系推向了对立的两极，形成了以人类为中心处理人与自然关系的模式。
（二）“以人为本”思想的历史渊源
“以人为本”的思想源远流长，博大精深。为全面理解“以人为本”的内涵，有必要追溯古今中外的思想渊源。
第一个渊源是中国传统文化中的“民本”思想。中国的“民本”主要与“神本”、“君本”相对。据《尚书》记载，西周时期就有人本思想的萌芽，出现了“敬天保民”、“怀保小民”、“民惟邦本，本固邦宁”的说法。春秋时期，齐国思想家管仲最早明确提出“以人为本”，他说，“夫霸王之所始也，以人为本，本治则国固，本乱则国危。”著名政治家、思想家晏婴首次明确提出“以民为本”的概念，《春秋毂梁传》中甚至有“民者，君之本”的提法。孔子和荀子曾以舟
第二个渊源是西方传统的人文、人道、人本主义思想。西方的人本思想萌芽于古希腊时期，智者普罗泰戈拉“人是万物的尺度”的命题堪称“以人为本”的最早宣言。中世纪，神学占据至高无上的地位，人的主体地位被神湮灭了。14—15世纪，欧洲文艺复兴运动中人文主义者竭力把人从神的统治中解放出来，重新确立了人在宇宙中的主体地位，肯定了人的个性、物欲的现实合理性和人的理性的至上性。例如，意大利著名诗人但丁写道，“人是多么了不起的一件作品！理性是多么高贵！……宇宙之华！万物之灵！”“人的高贵，……超过了天使的高贵”。17—18世纪以法国为代表的启蒙运动进一步把人从封建的等级制度中解放出来，孟德斯鸠、伏尔泰、狄德罗、卢梭等著名启蒙思想家，倡导“自由、平等、博爱”的人道主义思想，论证“天赋人权”、“君权民授”、“三权分立”的原则，促成了法国《人权宣言》（1789年）、美国《独立宣言》（1776年）和《人权法案》（1791年）的诞生。19世纪初，针对当时资本主义私有制所带来的社会不平等和人的生活不幸，圣西门、傅立叶和欧文等空想社会主义者，提出了建立人人平等、每个人全面发展的社会发展蓝图，欧文还在美国买下土地，进行建设新和谐移民区的实验。德国哲学家费尔巴哈首次从哲学上对人本主义进行了论证，他把神归于人，把人归于自然，揭开了宗教的神秘主义面纱，恢复了人在自然界的主体地位。20世纪以来，科学技术在人的生活中的地位越来越重要，围绕对科学技术社会效果的评价产生了科学主义和人本主义两大对立的思潮，人本主义者批评科学技术对人的主体性、人权和人的全面发展的负面影响，要求从对以科技为代表的外在物质生活的过度关注转向对人的内心世界和精神生活的关注。西方的人本思想强调人的主体地位，尊重人权和个性，追求人的自由而全面的发展，这些都是全人类的普适价值，有其理论上的合理性和现实意义，然而，其脱离人的社会性、历史性和实践性来理解人，这就不可避免地具有理论上的误区和实践上局限性。
第三个渊源是马克思主义唯物史观。历史唯物论的基本原理主要是：其一，追求全人类的解放。《共产党宣言》指出，“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”其二，以人的全面和自由发展为最高目标。马克思和恩格斯设想，未来的新社会将是这样一个联合体，“在那里，每个人的自由发展是一切人自由发展的条件。”人类社会的最高阶段就是“以每一个个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。其三，以社会实践作为达到理想社会的根本途径。恩格斯说，“通过社会生产,不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活,而且还可能保证他们的体力和智力获得充分的、自由的发展和运用”。全部社会生活在本质上是实践的，社会发展是一个自然的历史过程，既要尊重历史规律，又要发挥人的主体性和能动性，认识和运用客观规律。这便是唯物史观与机械唯物论、唯心史观和历史宿命论的原则分歧之所在。唯物史观的这些基本原理，在以人为本的科学发展观得到了充分体现。
第四个渊源是党的三代领导集体的发展思想。一切为了人民、一切依靠人民，这是我们党的一贯宗旨和原则。在新民主主义革命和社会主义革命与建设时期，毛泽东同志对党的全心全意为人民服务宗旨有过许多深刻论述。他说，“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”同时，也把个性解放放在重要位置，他说，“被束缚的个性如不得到解放，就没有民主主义，也没有社会主义。”他还强调，人民群众是真正的英雄，有无限的创造力，要向人民学习，拜人民群众为师。改革开放以来，党始终坚持把满足人民群众日益增长的物质文化生活需要和促进人的全面发展作为建设中国特色社会主义的根本目的。邓小平同志提出要把是否有利于提高人民的生活水平作为判断工作是非得失的一个重要标准，要求把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定一切方针政策的出发点和归宿。江泽民同志在阐述“三个代表”重要思想时强调，“不断发展先进生产力和先进文化，归根到底都是为了满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，不断实现最广大人民的根本利益”，要“在社会不断发展进步的基础上，使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益，促进人民素质的提高，促进人的全面发展”，要“始终把依靠人民群众的智慧和力量作为我们推进事业的根本工作路线”他还明确提出“以人民群众为本”。党的三代领导集体的这些重要思想，强调党要始终代表中国最广大人民的根本利益，不断促进人的全面发展，其中无不蕴涵着以人为本的真谛。可以说，“以人为本”充分体现了马克思主义“解放全人类”的思想和唯物史观的基本原理，体现了党的根本宗旨和党的三代领导集体的一贯思想，它是中国特色社会主义理论的新发展。
（三）科学发展观的核心“以人为本”的内涵
要准确理解科学发展观中以人为本的科学内涵，首先要梳理和认识科学发展观提出的时代背景。
从世情看，人类生活在同一个地球村，各国发展的关联性越来越高，既有可以相互借鉴的经验，也有共同面临的问题，只有坚持以人为本，才能推动人类的共同发展。世界各国越来越重视人的发展。从1990年开始，联合国开发计划署每年发布人类发展报告书，对人的发展进行综合分析和述评，敦促各国推动人的全面发展，显示了对人的深度关注。我们坚持以人为本，既是为了实现我国自身更好、更快的发展，也是为了适应人类文明进步的潮流，为全人类的共同利益做出更大贡献。
从国情看，改革开放以来，我国经济平稳较快发展，人民生活总体上达到小康，但是，这还是低水平、发展不平衡、不全面的小康。我国国民经济虽然保持了30的快速增长，取得了举世瞩目的巨大成就，但是，一些地区热衷于GDP增长，见物不见人，经济增长付出的代价过大，经济增长方式粗放，人口资源环境约束加大；经济社会发展不平衡，劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、自然灾害等关系群众切身利益的问题比较突出；漠视生命的安全事故、不顾生命健康的假冒伪劣商品、不关心人民群众的安危冷暖案例、影响社会稳定的群体性事件等常年不断。这对可持续发展和社会和谐造成了不良影响。
从党情看，一方面，党员干部的宗旨意识、群众观点进一步增强， 思想作风、工作作风不断改进，正确的政绩观正在逐步树立。同时，也有部分党员干部还存在宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识淡薄的问题，有的人在发展问题上重当前轻长远，干工作不是先考虑群众利益，而是先考虑小团体、本部门、本单位利益，甚至以权谋私、与民争利；特别是有些干部在关心群众疾苦、解决民生问题上作风漂浮、工作不实、敷衍塞责，对群众呼声和疾苦置若罔闻，对群众的安危冷暖漠不关心，甚至对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁。
“以人为本”是以胡锦涛为总书记的党中央审势度势，基于世情、国情和党情的新发展作为科学发展观的核心提出的，不仅具有重大的战略意义，而且具有很强的现实性和针对性。得民心、顺民意、符合时代发展的要求，越来越显示出强大的真理力量。
要准确理解和把握作为科学发展观核心的“以人为本”的内涵，最重要的是要认真学习领会胡锦涛总书记的重要讲话精神。
在十七大报告中，在阐述科学发展观时，他又指出，“必须坚持以人为本。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广泛人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”
在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十七大精神研讨班开班式上，他进一步指出，“我们提出以人为本的根本含义，就是坚持全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点。”
最近，在全党深入学习实践科学发展观动员大会暨省部级主要领导干部专题研讨班上，他又强调，“科学发展观的核心是以人为本。我们党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。我们推动科学发展，根本目的就是要坚持尊重社会发展规律与尊重人民历史主体地位的一致性，坚持为崇高理想奋斗与为广大人民谋利益的一致性，坚持完成党的各项工作与实现人民利益的一致性，坚持保障人民权益与促进人的全面发展的一致性，……我们要着力把广大人民的根本利益作为贯彻落实科学发展观的根本出发点和落脚点，……努力兴办人民群众希望办的实事好事，使贯彻落实科学发展观的过程成为不断为民造福的过程，成为不断提高人民生活质量和水平的过程，成为不断提高人民思想道德素质、科学文化素质和健康素质的过程，成为不断保障人民经济、政治、文化、社会权益的过程，让发展的成果惠及广大人民群众。”
尽管理论界对“人”和“本”的含义有不同理解，但是，从总书记的以上重要论述来看，“以人为本”主要有三重含义：一是发展为了人民。坚持以实现好、维护好、发展好人民的根本利益为目的，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，实现人民的根本利益与具体利益、整体利益与局部利益、集体利益与个人利益、长远利益与现实利益的统一，满足人民群众日益增长的物质文化需要与促进人的全面发展的统一。二是发展依靠人民。坚持以人民群众为科学发展的主体，充分相信人民、紧紧依靠人民，最充分地调动人民群众的主动性、积极性和创造性，做到谋发展思路向人民群众问计，查找发展中的问题听人民群众的意见，改进发展措施向人民群众请教，推进发展过程靠人民奋斗，发展成效由人民评判。三是发展的成果由人民共享。坚持共同富裕、协调发展，着力缩小城乡差距、区域差距、贫富差距，促进经济社会协调发展，实现人与自然的和谐，把发展的成果体现在不断提高人民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质上，体现在充分保障人民的经济、政治、文化、社会等各方面权益上，让经济社会发展的成果最大限度地惠及全体人民。
（四）“以人为本”的重大意义
“以人为本”，对我国的经济、政治、文化、社会和生态建设提出了新的更高要求。坚持“以人为本”，对进一步转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，解决存在问题，增强发展后劲具有重大意义。
第一、有利于进一步推动经济建设更加以人为目的和动力。坚持以人为本，决不意味着否定以经济建设为中心，恰恰相反，是为了更好地实现以经济建设为中心，进一步明确经济发展的民生目的、增强经济发展的群众动力，更好地保护广大劳动者的合法权益，进一步调整经济结构和转变增长方式，预防和克服拜金主义、本位主义和见物不见人、见利忘义、损人利己等市场经济的负面影响，纠正单纯以GDP论英雄的片面做法，抑制城乡差距、地区差距、贫富差距拉大的趋势，从而确保市场经济发展的社会主义方向，使经济发展的步伐更好更快、更多地惠及全体人民。
第二，有利于进一步维护人民群众在国家政治生活中的主人翁地位。在社会主义社会中，“人民”是“人”的基本的、主要的群体存在形态，“以人为本”就是要以人民为本位，让其成为国家的真正主人，这有利于使人民享有更多、更切实的民主权利，尤其是保障广大群众直接参与基层公共事务和公益事业管理的权利，有利于克服“官本位”的积习，促进政府改进管理和服务，确保人民群众对政府工作的知情权、参与权、表达权、监督权。
第三，有利于进一步推动形成尊重人、理解人、关心人的价值观念和社会风尚。坚持以人为本，就是要全面提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，建立互助互爱、礼让宽容的人际关系，养成心理健全、诚实守信的个人品质，抵制极端个人主义，消除尔虞我诈、惟利是图、损人利己的社会弊端，这有利于巩固和发展团结互助、平等友爱、共同前进的社会主义新型人际关系。
第四，有利于进一步加快以保障和改善民生为重点的社会建设。以人为本的重点是保障和改善民生，这就要求加快发展社会事业，尽快扭转经济社会“一条腿长、一条腿短”的局面，切实解决关系人民群众切身利益的现实问题，保障好低收入群众的基本生活和广大人民群众的合法权益，创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境，促进社会公平正义和人的全面发展。
第五，有利于推动生态文明建设和促进人与自然和谐。以人为本，就是要正确理解和处理人与自然的关系，实现生产发展、生活富裕和生态良好相统一的目标。这就要求在全社会牢固树立生态文明的观念，以人的全面发展统筹解决人口问题，大力发展循环经济，倡导节约型生活方式和消费方式，加大环境保护力度，切实保护自然生态，这有利于更好地节约资源能源，纠正以破坏自然、污染环境为代价谋求发展的错误做法，避免吃祖宗饭、断子孙路，提高人类赖以生存的自然环境的良性循环能力，实现可持续发展。
总之，“以人为本”表达了科学发展观的根本取向，体现了马克思主义基本原理，体现了党全心全意为人民服务的根本宗旨，体现了时代发展的进步精神，顺应了人民群众的新期待，因而成为科学发展观的核心。
二、充分认识民政工作的为民本质
民政自古以来就与民众的基本事务密切相关，无论是观照历史还是反观现实，“以人为本”都是民政的基本内涵，是民政的应有之义，也是民政工作的本质要求，更是民政事业发展的灵魂和永恒主题。
（一）安民立政是我国数千年民政历史发展的主线
我国民政历史悠久，源远流长，是最原始、最古老的一项公共事务管理工作。在历史的长河中，名称虽不断变更，但关注民生基本内涵生生不息，解决民生的价值取向代代相传。跨过慢慢长河，一部数千年的民政发展历史，就是一部安民立政，体现“以人为本”的民生史。
历史上的民政工作总是和解决老百姓的基本生活问题紧紧联系在一起的，古称“民事”（《尚书、商书太甲下》“无轻民事”）。早在原始社会末期的尧、舜、禹时期，虞舜即命契为司徒管理民政。夏商时期，继续设司徒管理民政事务，负责解决老百姓的基本生活。
西周从商朝灭亡的教训中，确立尊天敬德、保民裕民的国家治理方针，认识到“民”的重要性，主张“民之所欲，天必从之”，要求 “恤民为得”、“为惠之怀”、“惟民其康”。掌管民事的机构被列为中央政府职官“六官”之一，排行第二，冠以“地官”的名称。（见表一）古代有天地各半之说，由此可见西周民事机构位置的重要。这一时期，实施了“以荒政十有二聚万民”（救灾），“以保息六养万民”（救助），“以本俗六安万民”（基层社会管理）等保障民生的民政政策。
表一、西周时期的“六官”之“地官”
在社会动荡之际，由于诸侯争霸对于争取民心的政治需要，民本思想开始确立。如《左传》中的轻天重民思想，孔子的仁爱惠民思想和孟子的民贵君轻思想。民本思想也影响并体现到当政者的民政思想之中。管子认为“德有六兴”，修政“始于爱民”，“政之所兴，在顺民心”，“治国之道， 必先富民”。为此，应“养长老，慈孤幼，恤鳏寡，问疾病，吊祸丧”。 就是说，治理国家应施行六项德政，这六项德政就是要采取宽松政策，引导经济发展，扶贫济困，救急救难，改善民生。这六项德政的具体措施包括赡养老人、关爱孤儿、抚恤鳏夫寡妇、救助病人、慰问灾难者等方面。管仲治齐，实施了老老、慈幼、恤孤、养疾、合独、问疾、通穷、振困、接绝等“九惠之教”的政策， 这些政策包括扶贫、救灾、生活救助、医疗救助、优抚保障和老年福利、儿童福利、残疾人福利等方面，基本涵盖了当今民政工作中保障民生的主要内容。
西汉时期，借鉴暴秦的教训，罢兵归家，大兴黄老之道，与民休养生息。统治者认识到“民者，国之本也”（《淮南子》） ，认为“治国有常，而利民为本”（《淮南子》）即人民是国家的根本，治理国家应考虑人民的根本利益。贾宜在《过秦论》中也提出了重民、安民的思想。汉朝注重人民的基本生计，民政事务改由丞相亲自负责。两汉从与民休养生息出发，主要实行了移民就粟和赈济、施粥、居养、赎子等民政政策，并以皇帝的名义抚恤鳏寡孤独者，设专人负责埋葬客死他乡的流民。
隋唐时期，《贞观政要.旧唐书》有“安民立政，莫此为先”之说，这是民政概念的先导。唐李世民历经隋末之乱，提出了“矜恤民困”的重民思想，认为“国以人为本，人以食为本”，“为君之道，必须先存百姓”，要求重视民生，实施仁政，体恤人民的疾苦，让老百姓安居乐业。隋朝开始设立民部管理民政事务，唐朝为避李世民讳，改民部为户部。从此，户部成为历代管理民政事务的国家机构。隋唐重视救灾制度建设，初步建立了全国性救灾备荒的仓储体系，实施了赈灾、调粟、养恤、减租免征等改善民生的民政政策。
宋代开始出现民政一词。北宋司马光继承了儒家重民的传统，认为“夫为政在顺民心。苟民之所欲者，为之；所恶者，去之”。主张“修治民政”，要求实施宽政养民以及藏富于民、勿与民争利的政策。这里的民政是广义的，泛指各种有关民众事务管理，囊括了除军政以外的全部社会事务管理职能。南宋时期，“民政”一词开始特指部分社会行政事务管理。南宋徐天麟在《西汉会要》和《东汉会要》中，把民政事务归为国家管理社会的15类事务之一，包括户口、风俗、荒政和尊高老、崇孝行、禁厚葬等多项事务。关于民政的概念至此基本成型。宋代重视基本民生问题，建立了社仓、义仓、惠民仓、丰储仓等更为复杂的仓储体系，实行赈谷、赈银、赈工等救灾政策，还开始为孤、穷、老、残、病者发放冬春时节救济款，并专门设立了京师居养院、福田院和地方安济坊，收养“不能自存者”。 元代开始设立广济提举司，负责医疗救助，医治贫民。
明代思想家丘睿认为“天下盛衰在庶民”，治国之要“莫急于养民”。东林党人李应升认为应“恤内地之民生”。 这是中国比较早的关于民生的直接论述。明代的民政工作有较为突出的发展，实施了应对灾荒的赈济、调粟、养恤和安辑等四大民政政策，并制定了临时收养、救助制度。洪武五年，朱元璋颁诏天下郡县都设置养济院，专门收养孤苦无依之人，并由国家财政供给米、薪、布匹（《明政统宗》）。各地普遍设立了惠民药局，专门救治贫病军民。同时，还设有栖流所，救助流浪乞讨人员。
清朝时期，黄宗羲在中国思想史上第一次提出了天下之人为天下之主人的人民主权论。唐甄提出了“众为邦本”的富民主张。林则徐进一步认识到治理国家要“用民心、恃民力、纾民困”。清朝建立了报灾、勘灾和赈灾等较为完备的救灾制度，除动用官银在州县修建了济养院、栖流所收容孤贫无依之人之外，建立了善公所和习艺所收容不良少年与贫民，设育婴堂养育孤儿，设义学收容贫寒子弟，设施药局收治贫病者，设清节堂收容无力自给的寡妇，设埋葬局处理倒毙流民。在戊戌变法运动中，康有为在上光绪皇帝的《应召统筹全局折》中，明确提出设立民政机构。1905年清政府派贵族权臣端方、载泽等五人出国考察，考察回国后在《请改定官制以为立宪预备折》中指出，“各国官制，中央政府，各部名目虽有不同，而候括言之，不外内务、外交、财务、司法、军事五者” “内务为民治事，职要而任繁”。光绪三十二年（1906年），清政府改革官制，设立民政部。（见表二）这是中国历史上首次在中央政府中设置民政部。
表二：清朝民政部职能设置
近现代以来，孙中山论述了“天下为公”的思想，提出了“民族、民权、民生”的三民主义主张，开始高举民生的大旗，并将民生主义作为社会革命的基本纲领。1916年7月黎元洪上台后，把中央派往各省的民政长改为省长。南京临时政府之后设有内务部，1928年国民政府改设内政部，基本业务同于清末民政部。1939年行政院社会部成立，凡关于老幼残疾、贫民、游民之救济与教养及贫病、医疗之补助、救济机构与慈善事业之设置、奖励监督、管理等事宜，都划归其掌理。
1931年11月中华苏维埃共和国宣告成立，在中央政府设内务人民委员部。这是中国共产党领导的红色政权中第一个完整的民政机构。管理的事务包含了行政人员任免、土地行政、选举、户籍、卫生、救灾救济、优待抚恤、社团、妇女、保育、婚姻登记、民族、宗教、战争动员、禁烟禁毒、取缔娼妓等众多领域。
从漫长的历史地看，民政部门的名称历经更迭，但核心职责功能逐步定型，即民政主要是管理民众基本事务的基础性行政管理工作，主要功能作用是解决基本民生问题。虽然受到不同历史时期的局限，统治阶级的目的是为了维护自己的统治，手段是恩赐施舍，但所体现的民本思想反映了民政工作“以人为本”的深厚传统。
（二）“以人为本”是新中国成立以来民政工作的恒久不变的主题
新中国成立以来，新生的人民政权秉承全心全意为人民服务的宗旨，在全国建立了民政工作体系（内务部），开始为民政工作注入新的元素，民政的内涵有了更为丰富的发展变化。此后，民政工作业务在不同的历史阶段有所变更，但始终坚持围绕党中央国务院的战略部署，服务大局，服务人民，体现了“以人为本”的基本主题。
第一，民政工作的理念体现了“以人为本”的基本思想
理念是人们对事物的基本认识，以及由此形成的核心价值观念与基本行为准则。理念的作用在于支配行动、规范行为、指导实践。民政工作理念是引领民政事业发展的核心观念和基本指导思想。新中国成立以来，党和国家领导多次专门论述民政工作，提出了一系列重要的民政工作理念，体现了以人为本的思想。1958年毛泽东就提出“民政就是做人的工作”，明确指出了民政工作以人为本的本质特点。这一论述将民政工作与人民群众紧密联系起来。陈毅提出民政工作要“上为中央分忧，下为百姓解愁”，这一著名论断将民政工作的落脚点定位在为人民群众排忧解难上，成为此后指导民政工作发展的基本理念，激励一代又一代民政人胸怀祖国、心系百姓，无私奉献。党和国家领导人对民政工作的深刻阐述蕴含着丰富博大的人性关怀，体现了以人为本的深刻内涵。
历届民政部党组都高度重视民政工作理念的指导作用。特别是十六大以来，新一届民政部党组深刻领会和贯彻落实党和国家领导人对民政工作的指示精神，紧密把握“立党为公、执政为民”的本质要求，学举部长提出了新时期民政工作“以民为本、为民解困、为民服务”的核心理念。这一理念既是对传统民政工作思想的一脉相承，又是对新时期民政工作特点和规律认识上与时俱进的深化，更是以人为本的科学发展观在民政系统的贯彻与运用。这一理念的核心就是“为民”，精髓就是以人为本。“以民为本”与“以人为本”含义相通，是民政工作的基本出发点，是对新时期民政工作的基本内涵的把握和定位，体现了民政工作的本质要求。“为民解困”是民政工作的特色，是对新时期民政工作特征和重点的把握和强调，体现了切实保障人民群众的基本生活权益。“为民服务”是民政公共服务职能的拓展，是对新时期民政工作外延扩展的把握和要求。“以民为本、为民解困、为民服务”的理念，体现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的基本要求，是以人为本的思想精髓在民政系统形成共识、凝聚力量、指导行动的价值取向。
第二，民政工作的职能定位体现了以人为本的社会功能
职能定位是对民政部门权利与义务的基本规范，体现着民政部门的核心作用，彰显着民政部门的社会功能。民政部门的职能定位是党和国家对民政部门职责的基本赋予，是人民群众对民政工作的基本认知。把握职责定位，是民政工作切实履行职能、充分发挥作用的必然要求。党和国家领导人对民政部门的职能定位作过许多重要指示。朱德提出“民政部门就是人民群众的组织部，人民群众有什么困难就找民政部门”。江泽民提出了新时期民政工作“三个服务”的要求（“为改革发展稳定服务、为广大人民群众服务、为最需要帮助的困难群众服务”）。温家宝总理明确指出，“民政工作直接为人民群众服务、为人民群众排忧解难，是政府履行公共服务和社会管理职能的重要方面。”这些概括就职能定位来说比较宽泛，但一定程度上反映了民政工作的核心职能，即保障基本民生、服务人民群众。
建国以来的历任民政部领导对民政部门的职能定位都作过深入思考和专门阐述。八十年代初，崔乃夫部长把民政工作的职能概括为有关社会保障、政权建设和行政管理的“三个一部分”。九十年代，多吉才让部长把民政工作的主要职能归结为社会救助和社会福利、基层民主政治建设、服务军队和国防建设、管理专项社会事务等四个方面。这些概括总体上将民政部门的基本职能定位在维护人民群众基本生活权和民主权上。这一定位是与以人为本的发展思想基本相通的。
党的十六大以来，新一届部党组在认真总结民政工作历史定位的基础上，深入研究新时期民政工作的新特点和新要求，对民政部门职能进行了进一步的梳理、归纳和提炼，学举部长提出了“解决民生、落实民权、维护民利”的职责定位，并且得到国务院领导的认可。“解决民生、落实民权、维护民利”这一职责定位的基本出发点是“民”即人民群众，核心是维护人民群众的基本生活权益、民主发展权利和切身利益。这一民政部门的职能定位符合党的基本宗旨，符合以人为本的基本内涵，符合科学发展观的要求，体现了民政部门对以人为本的科学发展观的深刻理解和准确把握。
第三，民政工作的作用体现了以人为本的价值取向
功能作用反映工作的最终成效，体现工作的基本价值。随着不同历史时期民政工作重心的变化，民政工作的功能作用也经历了与时俱进、不断发展变化的过程。建国之初，由于特定的政治环境，民政工作的功能作用主要集中在组织人民群众民主建政，改造社会，救贫救孤，优抚安置，巩固新生政权方面。第三次全国民政会议之后，民政工作的重心调整为优抚安置、救灾救济和社会福利，功能作用也随之发生变化，主要为救助困难群众，发展社会福利，支援军队与国防建设，促进社会稳定。这也成为此后民政事业发展的基本主线。1983年第八次全国民政会议，在要求改革开放初期的民政工作，促进发展社会主义民主、促进国防现代化建设、促进社会安定团结的同时，进一步提出了要为建设新型人与人之间的关系做出积极贡献，将民政工作的目标重新定位在“人”，与以人为本的科学发展观的要求密切吻合。九十年代民政工作的功能作用有了新的发展，可以归结为“发展社会保障，维护社会稳定、促进社会公平、推动社会进步”。十六大以来，新一届民政部党组立足构建社会主义和谐社会的时代主题，把握民政工作的内在本质，把民政工作的功能作用概括提炼为“铸造社会平衡机制，维护稳定、促进和谐”。这一功能作用突出了民政工作调节社会利益，化解社会矛盾，促进公平正义，为人的全面发展创造良好、和谐环境的基本要求。分析民政工作功能作用不断发展变化的过程，可以看出，民政工作功能作用的出发点是人民群众，落脚点是社会稳定、社会公平与和谐，最终目的是提高人民福祉，符合“发展为了人民”的基本要求。民政工作功能作用的发展变化过程，始终体现了以人为本的目标取向。
三、抓住新机遇，促进民政工作科学发展
这次中央决全党开展深入学习实践科学发展观活动，是用中国特色社会主义理论体系武装全党的重大举措，是深入推进改革开放、推动经济社会又好又快发展、促进社会和谐稳定的迫切要求。对于民政工作而言，既是难得机遇，又是强大动力。
第一，科学发展观的核心是“以人为本”。通过开展学习实践活动，必将促进各级党政干部了解群众愿望、顺应群众要求、关心群众疾苦，进一步统一全党的共识，转化为关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的强大力量。作为以民为本的民政工作，承担着解决基本民生的重任，必将进一步以引起各级党政领导的重视，为加快民政工作现实和长远发展提供了难得的社会环境。
第二，“党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠”，是这次学习实践活动的主题。特别是“人民群众得实惠”，必将转化为各级党和政府为民办实事、做好事、解难事的实际行动。民政是德政、善政，承担着基本民生、基层民主和相关的公共服务，只要我们积极争取、善于谋划，顺势而为，很多民政工作就可以纳入各级党政为民办事实的“民心工程”、“德政工程”、“惠民工程”，必将为民政工作现实和长远发展提供良好的实践载体。
第三，“提高思想认识，解决突出问题，创新体制机制，促进科学发展”，是这次学习实践活动的目标要求。通过学习实践活动，各级党政部门都要破解影响科学发展的难题，建立可持续发展的体制机制。只要我们把长期影响和制约民政工作发展的难题，放到“以人为本”、促进科学发展的大文章中去反映，放到加强和改善民生为重点的社会建设大格局中去呼吁，就有可能破解一些发展难题，为民政工作现实和长远发展，营造坚实的制度和体制保障。
因此，我们要在学习实践活动中，认真总结改革开放30年来民政工作发展的成功经验，深入分析查找存在的问题和原因，进一步理清发展思路，抓住机遇，乘势而上，否则机遇稍逊即逝。特别是要在以下方面下功夫。
（一）以人为本，科学发展，要在认识民政特点规律上再深化
长期以来，我们对民政工作的特点规律进行了不懈的探索，并得出民政工作多元性、社会性、群众性特点的认识，这无疑是正确的。但今天看来还需要进一步深化。
第一，多元性与包容性同生。民政工作的多元性是众所共知的。民政工作的包容性体现在她是一个开放的系统，既海纳百川、兼容并蓄，又有出有进，还具有补缺性、兜底性、基础性等特点。建国初期，谢觉哉部长就说，“凡是没有专业部门管的事务，都归民政”。这说明，民政工作多元性、包容性特点与生俱来。后来，随着发展需要，有些方面逐步加强，新的专业部门成立，诸如土地、户籍、人事、禁毒等业务划归专业部门，而一些新的社会问题归不到专业部门的又归到民政部门，如军队离退休干部、社区建设、社会工作、国际难民等。这说明民政工作的多元性、包容性是随社会发展需要与时俱进的。
第二，社会性与局部性共存。民政工作的社会性特点是毫无疑义的，民政部机构设置中，社会救助、社会福利、社会事务、社会工作，再加上业务工作中的社团管理、社区建设、社会慈善、社会志愿者等，大都姓“社”，名称不姓“社”大多都面向社会或需要社会参与。但必须看到，我们所承担的社会性工作往往是其中的一个局部。崔部长概括的“三个一部分”，才让部长概括的“四个方面”以及现实的工作实践中，都能充分说明这个问题。
第三，群众性与特定性同在。民政工作面向群众是勿容置疑的，没有哪个部门能像民政一样延伸到城乡基层。同时要看到，民政在通过社区服务、婚丧服务、地名公共服务等面向社会服务外，更重要的是特定目标群体，这就是困难群体、优抚群体和老年人、残疾人、困境儿童等特殊群体。在特殊群体中，法定的责任又是孤老、孤残和孤儿。
认识民政工作特点的意义在于准确的把握民政工作的职责定位，确定工作发展目标和主攻方向。民政工作的多元性、社会性、群众性特点，说明我们在落实以人为本科学发展观的今天，在保障民生、发扬民主、服务社会等方面，面临多方面的发展机遇，我们已经和应该进一步大有作为。但同时也要看到，由于民政工作包容性、局部性、特定性的特点，我们不可能在社会保障、社会管理、民主建政、公共服务等方面像一些部门那样包打天下。但如果我们抓住机遇、有所作为、占领先机，就能促进民政事业发展壮大，增强我们在全局工作中的权重。如果我们行动迟缓、无所作为，就有可能贻误时机、停滞不前，甚至有被边缘化或被取代的危险。因此，我们既要有机遇意识，又要有忧患意识，必须立足自身职能，从全局着眼，从党和政府最关心、人民群众最期待的工作入手，以开拓进取的精神寻求新突破，开拓新的领域，占领先机，赢得发展。
（二）以民为本、科学发展，要在开拓创新上下功夫
开拓创新，是事业充满生机活力，破解难题，加快发展的力量源泉。改革开放30多年来，我们在开拓创新方面进行了矢志不渝的努力，取得了骄人的战绩，积累了宝贵的经验。八十年代中期，我们从香港引进“社区”的概念，探索推进社区服务，九十年代提升为社区建设，跨入新世纪，又不失时机地把社区建设拓展到农村，使社区建设的地位越来越重要。也是在八十年代中期，我们探索开创了社会有奖募捐，九十年代改为福利彩票，进入新世纪，成功将传统型彩票开拓为电脑彩票，发行总量连创新高，成为民政事业特别是社会福利事业发展的强大支柱。特别值得一提的是，九十年代初期，经济体制改革深化，国有企业大批职工下岗，我们抓住保障下岗职工生活、维护社会稳定的契机，探索推进城市低保，进入新世纪，提升为社会救助体系，又适时地推向广大农村，同时与医疗、教育、住房、司法等专项救助衔接配套，建立了名副其实的保障城乡困难群众生活的兜底网。还有，党的十六届四中全会提出发展“慈善事业”后，我们及时加大力度，召开“中华慈善大会”，制定发展纲要、培育慈善组织，弘扬慈善文化，推动政策法规，“携手慈善、共创和谐”，促进了慈善事业的加快发展。这次汶川大地震所暴发出来的捐赠热情，充分显示了民间慈善的巨大力量。党的十六届六中全会提出“建立宏大的社会工作队伍”后，我们快马扬鞭，奋发有为，出台政策，组织考试，研究理论，加大宣传，使我们占领了先机。这次机构改革中，虽然只在我部挂了社会工作司的牌子，但意义在于国家承认了民政部门管理社会工作特别是社会工作人才队伍建设的职能。
民政事业发展的大量事实充分证明，不改革没有出路，不发展没有活路，不创新没有光明的大路。面对今天发展面临的难得机遇，我们要进一步解放思想，大胆探索、勇于实践，以科学的态度，务实的作风，敢为人先的魄力，再创民政工作的新跨越。
（三）以人为本、科学发展，要在做大做强上用气力
围绕做大作强民政事业，民政人进行了长期不懈的努力。上海率先提出“大民政”的概念，江苏随后推出“强势民政”的目标，有力地推动了当地民政工作的发展。今天做大做强民政的条件已经具备，既是社会发展、保障民生的必然要求，又是民政事业发展的内在要求。
1.做大民政工作要实现资源有效整合
要实现民政工作由分散多元向资源整合发展，在发挥单项业务优势的同时，逐步向整体设计、体系建设努力。民政工作业务多元、单项业务拿出来往往会得到党政领导的高度重视，而一旦整体组合为民政工作，往往却引不起应有的重视。因此，实施“名牌带动”战略和“重拳出击”策略，是长期以来行之有效的方法。但从发展趋势看，“名牌”带动不如“系列名牌”带动有效，“重拳出击”不如“组合拳出击”更有力。所以，必须对民政工作进行整体设计，从制度体系上不断加强完善。具体说，就是通过长期不懈的努力，实现学举部长提出的突出一个主题，打造两个平台，造就三支队伍, 保障三个群体，完善五大体系，健全六大格局的目标。突出一个主题，就是突出服务和谐社会建设，为民解困、为民服务的主题。打造两个平台，就是全面推进城市社区建设，积极推进农村社区建设两个平台。造就三支队伍,就是切实加强民政工作行政力量、专业力量、公众力量（志愿者）的三支队伍建设。保障三个群体，就是保障困难群体、特殊群体、优抚群体的基本生活和合法权益。完善五大体系，一是完善以最低生活保障制度为基础，临时救济为补充，各项救助制度相配套，覆盖城乡全体居民的社会救助体系；二是完善以救灾工作分级负责、救灾经费分级承担制度为基础，社会动员机制为补充，应急措施相配套的灾害应急救援体系；三是要完善以经常性社会捐助制度为基础，临时帮困送温暖活动为补充，社区服务相配套的社会扶助体系；四是要完善以居家为主体，社区为依托，机构为补充的社会福利服务体系；五是要完善以地名标准化为基础，地名信息化为载体，地名文化为支撑，城乡系列地名标志为抓手的地名公共服务体系。健全六大格局，一是要健全政府主导、部门协作、社会参与的民政工作格局；二是要健全政府行政管理与社区自我管理互动的基层社会管理格局；三是要健全以政策法规为保障、双拥共建为带动、深化改革为动力，国家抚恤与社会优待相结合的优抚安置工作格局；四是要健全面向公众、多元化投资、多层次发展、专业化服务的社会福利事业发展格局；五是要健全以慈善文化、慈善组织、慈善政策、慈善募捐为基本架构，政府支持、社会举办、公众参与的慈善事业发展格局；六是要健全以培育发展健全组织为基础、提升能力为核心、管理监督为手段，作用有效发挥的社会组织建设格局。
2.做强民政工作要不断提升民政工作水平
第一，在解决民生方面，由解决基本民生向着力改善民生发展，在发挥社会保障“兜底”作用的同时，逐步向提升社会福利水平迈进。贫困救助是一个长期的社会现象。古今中外概莫能外。同时受全球气候变化影响，灾害应急救助呈常态化趋势。加强社会救助工作，切实发挥其在保障民生中的兜底作用是长期的，必须进一步加强。与此同时，党的十六届六中全会提出，大力发展“以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业”，首次界定了我国社会福利事业的内涵。标志着长期以来民政部门只保障“三无”人员的范围已经被打破。 党的十七大又提出了发展成果人民共享，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求。社会福利向适度普惠型发展符合时代要求。同时，优抚对象的优待抚恤标准和保障水平理应随着经济社会不断提升。因此在建设小康社会的过程中，不失时机地提升社会福利水平，大力发展社会福利事业已成为现实。
第二，在落实民权方面，由建立基层群众自治制度向健全基层社会管理体制发展，在扩大城乡基层民主的同时，逐步向全面增强社会自治功能延伸。随着我国社会主义民主政治建设的深入推进和人民群众政治参与的积极性、主动性不断提高，迫切需要进一步健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道。继续扩大基层民主，已成为我国社会主义民主政治制度之一。另一方面，以人为本为核心的科学发展观，必然催生公民社会的发育，随着行政管理体制改革的不断深化和政府职能转变的逐步到位，社会组织的积极作用日益凸显，迫切需要大力加强和改进社会组织管理，必然促进各类社会组织加快发展。社会治理由基层村（居）民自治，向以社会组织为载体的多层次、宽领域的参与社会治理已成为一种发展趋势。
第三，在维护民利方面，由服务特定对象向服务社会公众发展，逐步向提供“普惠型”、“均等化”的基本公共服务拓展。人民群众对公共产品和公共服务的需求正在迅速而全面地增长，并日益向多元化方向发展，迫切需要大力强化和不断完善政府公共服务职能，加快实现公共服务均等化，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。民政领域的公共服务是政府公共服务体系的重要组成部分，也是促进公共服务均等化的关键环节，必将在建设服务型政府的过程中得到进一步加强。传统的民政服务对象主要是三类群体：受灾群众、贫困人口、流浪乞讨人员等困难群体，孤儿、孤老、孤残等特殊群体,军烈属等优抚群体，这是政府义不容辞的责任。同时，我们要在进一步搞好社区、婚姻、殡葬、地名等面向社会服务的同时，不失时机的拓展传统的服务领域，扩大服务范围，提升服务水平，进一步向人性化、专业化、个性化方向发展。
（四）以人为本、科学发展，要在完善体制机制法制上做文章
长期以来，特别是党的十六大以来，我们注重体制机制的创新，建立“政府主导、部门协作、社会参与”的民政工作体制，健全了“分级实施、各负其责、上下配合、相互促进”的层级联动机制。适应民政工作多元性的特点，各单项业务工作都建立健全了管理体制和运行机制。但制约和影响民政事业发展的体制机制问题依然存在。属于民政内部的问题，要结合学习实践活动尽快加以解决。属于外部的制约因素，解决起来十分困难，难以一蹴而就，要做长期的努力。当前，尤其是要重视加强法制建设。通过加强法制建设，一方面理顺体制机制，另一方面，要把行之有效的体制机制通过法律的形式确立下来。当前尤其是要加快建立健全对民政工作具有支架作用的法规体系。在社会救助方面，加快社会救助法及救灾、农村低保条例制定，形成社会救助的法律体系；在已修改残疾人保障法的基础上，加快老年人权益保障法、未成年人保护法的修订，制定慈善事业促进法及彩票条例，形成社会福利的法律体系；加快推动兵役法及退役士兵安置条例等法规修订，形成优抚安置法律体系。在社会管理方面，加快推进城市居委会组织条例、农村村委会组织条例及社团、民办非企业单位管理条例的修订，形成民政有关社会管理的法律体系。在公共服务方面，加快推进殡葬、区划、地名、社会工作者等管理条例的出台，形成民政有关公共服务的法律体系。
（五）以人为本、科学发展，要在改善手段上破难题
长期以来，影响和制约民政事业发展的最大难题一是经费投入不适应事业发展的需要。总的来看，政府财政投入不断增加，优抚安置、社会救助、社会福利水平逐步提高，但差距还比较大。二是机构设置和人员配置不适应工作任务需要。随着我国经济社会的发展，民政工作任务不断增加，而各级民政机构和人员队伍却不断缩减，以致影响到各项政策的落实到位。在新的形势下，如何适应构建和谐社会的需要，千方百计争取对民政工作的投入，完善充实民政工作机构，加强基层民政干部队伍建设，使民政部门及其干部能够切实履行社会管理和公共服务的职责，是摆在我们面前的一个需要研究破解的重要难题。同时还需要加快现行工作方式向现代工作方式发展，在加强科学民主决策的同时，逐步加快科学化、专业化、职业化、标准化、信息化步伐。同时，要进一步动员社会力量，继续加快社会福利社会化进程，加快发展慈善事业，大力发展专业社会工作，推动建立中国特色的社会工作人才队伍培养、评价、使用、激励政策体系。
同志们，在我结束发言之际，我想再次引用马克思的话：“如果我们选择了最能为人类福利而劳动的职业，我们就不会为她的重负所压倒，因为这是为全人类所作的牺牲，那时，我们感到的将不是一点点自私而可怜的欢乐，我们的幸福将属于千万人，我们的事业并不会显赫一时，但将永远存在。”民政就是这样以人为本的事业，让我们为了她的美好明天而奋斗！