雷顺成:推进农村基层惩防体系建设的思考 1

推进农村基层惩防体系建设的思考

栏目：工作研究作者：王昌亮 孙乐业     2005年1月，中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，是我们党在新形势下作出的反腐败斗争的重大决策，也是加强党的执政能力建设的重要举措。当前如何在农村基层建立健全惩防腐败体系，是我们必须深入研究和探索的理论和实践问题。因为农村基层党风廉政建设是“三农”工作和社会主义新农村建设的重要基础和保障，始终关系党的形象，关系人心向背，关系新农村建设的成败。从惩防体系建设入手，建立农村反腐倡廉长效机制，对于巩固我们党在农村的执政基础，提高党的执政能力建设具有重大的现实意义和深远的历史影响，是加强农村基层反腐倡廉建设的有效保证。

   

    树立惩防体系建设理念是加强农村基层反腐倡廉建设的前提

    中国传统乡村社会结构是以血缘群体和地缘群体为基础的，它们是维系乡村社会关系的纽带，在传统乡村社会自主自治方面起到了一定作用。随着人民公社体制的废除，我国建立起以“村民自治”为主要特征的乡村管理体制。由于受两千多年封建专制统治的影响，以血缘群体和地缘群体为基础的传统乡村社会结构仍然发挥着潜在的不可忽视的影响，这种社会结构在填补村治的若干空白，稳定和维持某种程度的乡村公共秩序，发展和维护部分乡村的公共利益，满足和维系村民公共情感的同时，又销蚀了基层政府及下属机构等公共组织的权威，影响了乡村民主法治建设的进程，对村级民主决策、民主管理和民主监督产生了消极作用，为腐败现象的滋生蔓延提供了可乘之机。

    这种宗族复兴与乡村治理中的矛盾，使得我们在谋求乡村政治稳定与社会发展目标的过程中，必须科学地在农村基层社会中逐步扩张国家权力的影响，消减农民的地缘情结。而惩防体系建设则是一剂良方，通过建立健全农村基层惩治和预防腐败体系，深入开展农村党风廉政建设和反腐败斗争，有利于提高村民的法律意识和廉政意识，有利于提高农村反腐倡廉法制化水平，有利于发展农村基层民主政治，为建设社会主义和谐新农村奠定良好的基础。

    建立健全惩防体系制度建设是加强农村基层党风廉政建设的基础

    “没有规矩，不成方圆”。从近几年来中纪委查办的一批大案来看，留给我们深刻反思之一，就是“从严治党”必须以制度建设作为基石，即“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”。缺少完备的制度，就会给党和人民的事业带来极大危害。当前，农村基层惩防体系建设必须紧紧抓住制度建设这个中心，在农村着重围绕“钱怎么花”、“地怎么管”、“事怎么办”、“人怎么选”和“路怎么走”等问题，建立健全加强农村社会管理和公共服务的体制机制，完善处理人民群众内部矛盾的工作机制，建立健全社会利益的沟通渠道和协调机制。坚持和完善党员大会制度，建立健全民主选举、民主议事和民主管理制度，不断提高农村党员干部依制守廉的自觉性。

    加强制度建设，必须增强制度的科学性、针对性、实效性，遵循制度建设的客观规律。出台一项制度要考虑它的先进性，不能固步自封，只治标不治本。所以第一步要认真调研，集思广益，认真总结经验，经过上下反复讨论，形成具有可操作性的意见。第二步递交全体村民或村民代表大会进行讨论，有的也可以通过听证、公开征求意见，充分发扬民主，不能几个人定大家的事。让群众直接进入参政程序，使制度更加完美，更加符合民意，更加深入人心。第三步就是科学性。要能够操作，便于履行。比如，我们今年开展的“阳光村务工程”建设中，建立了村级事务“四议两公开一监督”议事决策机制，完善农村集体“三资”委托代理制度，明确了村“两委”班子成员各自的工作职责和具体要求，使党员干部廉洁从政有章可循，较好地完善了农村基层的惩防体系建设。此外，在实际工作中，我们还要科学研究信访形势，建立起党政领导班子成员值班接访制、主要领导批转处理制和村干部信访责任制，对苗头性问题做到早知道、早了解、早处理，才能根据实际情况不断地完善惩防体系，及时化解农村在发展中出现的矛盾，保证不发生群体访和越级访，从而维护基层农村的稳定。

    强化农村基层惩防体系监督体制建设是农村反腐倡廉建设的关键

    在源头上防治腐败，最重要的是抓好监督体制的建立，建立事前防范和事中控制性的监督体制。首先是要建立健全基层干部监督机制。完善基层党政干部廉政、诫勉谈话、述职述廉和重大事项报告制度，定期召开民主生活会，普遍开展农村干部任期经济责任审计。其次是抓好制度的监督落实。当前，制度执行不到位是农村基层较为普遍的问题。有的村虽然建立了不少有关党风廉政建设的制度，但这些制度往往在实际工作中并没有得到很好地贯彻执行，这也是造成村民频繁上访的重要原因。在查处的村级案件中，其中有很大一部分是由于决策不民主、程序不合法、村务不公开等原因造成的。而制度执行得到位，就会促进农村经济社会各项事业的健康发展。在调研中发现，在有些村由于严格按照程序进行民主决策，做到了程序合法、决策资料齐全、公开规范，将矛盾化解在内部，村“两委”班子就能腾出更多的精力用于调整产业结构、修路建桥、村庄规划等民生工程上，这样的村班子群众拥护，村内的经济发展也快，村内的形势也比较稳定。所以说，再好的制度写在纸上只是“摆设”，毫无生命力可言。必须建立健全抓落实的监督机制，在狠抓制度的落实上下功夫，切实提高制度的执行力。

    要抓好对干部的监督和制度的落实，一要建立健全宣传教育机制。让广大党员、干部和群众了解制度的内容，掌握其精神实质和基本要求，增强法制观念，把严格执行制度的理念渗透到日常行为之中，自觉用制度约束自己的言行。二要建立健全监督检查机制。对制度落实情况定期督促检查，对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的，坚决依纪依法严肃处理，维护制度的权威性。三要建立和完善制度执行责任追究机制。把反腐倡廉制度的落实纳入党风廉政建设责任制，督促乡村两级把贯彻执行反腐倡廉制度作为大事来抓，带头坚持制度，自觉遵守制度，认真落实制度，为制度的贯彻实施营造良好的环境和氛围。四要建立制度实施过程中的评估和完善机制。制度出台后，要对制度运行情况进行跟踪了解，收集各方面反映，采纳正确的意见和建议，并及时做好制度的修订和补充工作，使制度更加符合发展变化着的实际，使制度更加管用。

    与时俱进抓好惩防体系建设是农村基层党风廉政建设的生命

    由于我国正处于经济高速发展、政治体制逐步改革完善的特殊时期，许多制度的改革带有过渡性，甚至还存在不规范和难以操作的问题。因此，农村基层惩防体系建设也要始终体现与时俱进的精神，不断进行自我完善，既要坚持已有的好做法，更要注重研究新情况、新问题，不断探索新思路、新办法，及时制定和完善有关制度，增强主动性、前瞻性和有效性。

    惩防体系建设要适应不断发展变化的客观实际，就必须做到与社会主义市场经济体制相适应，与民主法制建设相统一，与反腐败斗争实践需要相配合，更好地维护群众的知情权、决策权、参与权、表达权和监督权。一要以管事为目的，完善村务民主决策和民主管理制度。不断创新方法，完善村民说事、理事、议事制度以及乡镇政府指导和监督村务民主决策和民主管理制度，真正让群众行使村务决策权。二要以理财为重点，健全村级“三资”管理制度。加强对“委托代理”制度落实的监督和对村级财务的审计监督。三要以监督为关键，积极探索对村干部管理的有效途径。例如，我们可以把党风廉政建设责任制向村级组织延伸，做到年初有部署，年中有检查，年底有考核。建立“点题式”村务公开制度，群众可将自己关心的热点问题写在“点题栏”内，村级组织根据群众的点题进行有关内容的公开。扩大村干部任期经济责任审计和离任审计的范围。推行村干部述职述廉制度，在村民代表大会上对村干部进行民主测评等等。在调研中发现，有的乡镇在年度目标考核中，坚持考评结果与村干部年度工资报酬、评先选优和党风廉政建设专项考核直接挂钩，并且实行了党风廉政建设责任制一票否决，取得了良好的效果。通过考核制度的创新，强化了村民对村级干部的工作监督，激发了村级干部创业立业建设新农村的责任感、积极性和主动性。

    总之，惩防体系建设是农村基层反腐倡廉建设根本举措，也是农村基层搞好廉政建设的必由之路。因为建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系是经济发展的“助推器”，是社会进步的“防火墙”，是党员干部勤政廉政的“紧箍咒”，是群众实施监督的“火眼金睛”。谁逾越了或违反了，就是违纪违法，就得依法依纪查处。只有这样，党才能清正，国才能安定，人民才能安康，社会才能和谐，建设社会主义新农村的宏伟目标才能早日实现！

    （作者单位：肖县纪委监察局）