说明讲话有道理的成语:张家港市推行惩防体系制度建设系统化管理工程的实践与思考

    去年以来，张家港市按照中央《工作规划》部署和要求，结合实际，坚持把反腐倡廉建设纳入系统化管理和制度化建设轨道，全面实施制度建设系统化管理工程，形成了科学合理、结构严瑾、运转协调的反腐倡廉制度体系，促进了经济社会又快又好地发展，为全面推进“协调张家港”建设提供了坚强政治保证。     一、推行惩防体系制度建设系统化管理工程的基本定位    2008年5月，中央颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，进一步明确了惩治和预防腐败体系建设的指导思想、基本要求、政策措施和工作目标。为认真贯彻落实《工作规范》，不断深化“协调张家港”特色的惩防体系建设，2008年9月，张家港市委在认真研究、反复征求意见和基础上，提出把系统工程的理念贯穿于全市惩防体系的全过程，制订下发了《关于实施制度建设系统化管理工程，全面推进惩治和预防腐败体系建设的意见》。《意见》明确，要以系统管理的方法，根据惩防体系建设总体协调的需要 ，认真分析研究教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六个方面的内在联系，进一步加强部门与部门之间关联制度的互相对接，注重部门内部各项内控制度的相互制约，强化制度建设信息化平台的相互贯通，努力实现惩防体系制度建设最优化设计，最优控制和最优管理的目标。在具体操作中，我们将之归纳为“12111系统管理模式”，即：通过营造一个环境、完善两大机制，构建一个框架，搭建一个平台，实现一个境界。    一是营造1个环境。就是要进一步坚持“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各司其责，依靠人民群众参与和支持”领导体制和工作机制，依托党风廉政建设责任制管理体制，依托党风廉政建设责任制管理体制，进一步突出责任主体，强化组织领导，突出责任分解，明确工作职责，突出宣传教育，增强责任意识，进一步营造深化和推进惩防体系建设的浓厚氛围。    二是完善2个机制。通过有效形成“持续集成机制”(包括继承、扬弃)和“持续创新机制”(包括原创型创新、改进型创新、集成型创新)两大机制，加 强对惩防体系建设过程中新情况、新问题的调查研究，加强对惩防体系建设工作成效的评估，在归纳、提炼的基础上，通过持续改进，完善制度，强化执行，将制度的预防作用发挥到最大限度，滚动推进全市惩治和预防腐败体系的不断完善和提高。    三是构建1个框架，就是要按照《工作规划》提出的制度建设要求，在建立完善各单项性制度的同时，通过有效整合，着眼构建教育管理和监督惩处的完整闭环，建立部门内部和部门之间沟通快捷、分工明确、责任到位、衔接快速、处置及时、运转高效的制度运行框架，进一步理顺条块关系，推动建立 “条”、“块”联动的制度执行和评估的长效机制，增强制度建设的整体性、系统性和实效性。　      四是建立1个“平台”，就是要充分吸收和应用电子政务和相关业务部门信息化建设的成果，以建立有关单项工作监督管理数据化平台为基础，以对接、分权、执行、监督、反馈为基本工作程序，在进一步完善的基础上，加强信息化平台的对接互通，建立有效的专项工作系统性工作规程执行监管系统、数据交换系统、违规环节定位系统，充分发挥现代信息技术在惩防体系制度建设中的积极作用，促进惩防体系制度建设管理和考核的标准化、网络化、绩效化，促进惩防体系制度建设系统化水平进一步提高。     五是实现1个境界。就是要通过系统构建，全市形成健全的拒腐防变管理机制、反腐倡廉制度体系和权力运行监控机制，全面建立覆盖全市的制度建设系统化、信息化管理平台，切实做到“监督有系统、信息有管理、责任有记录、活动有统计、交流有平台、督查有数据、整改有措施、长效有机制”，人民群众对党风廉政建设和反腐败工作的满意度进一步上升，廉洁相关指数的评价持续走在全省乃至全国的前列。　      二、推行惩防体系制度建设系统化管理工程的背景和动因推行惩防体系制度建设系统化管理工程，是张家港市委立足本市实际，结合“协调张家港”建设的总体规划提出的，是加强反腐倡廉建设的一项重要工作举措，其主要动因基于以下几个方面：    一是上级有要求。中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》颁布后，省、苏州市都提出了具体贯彻落实的要求。特别是苏州市委常委、纪委书记沈文祖在全市惩防体系制度建设工作暨排查廉政风险点动员会上强调，贯彻落实《工作规划》，要按照“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的原则，持之以恒地推进制度建设，将预防腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节。同时，他还强调，要以风险排查和技术反腐为抓手，着力解决关键岗位监督难的问题，条件成熟的地方和单位，要积极运用信息技术手段抓好制度落实，保证权力沿着制度化和法制化轨道运行。    二是工作有基础。2005年初，中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》颁布后，我市及时制订了贯彻落实的意见，并把制度建设作为重要内容，明确了具体的工作目标。几年来，我市按照惩防体系建设的要求和省委制度建设年、推进年、提高年和制度建设规范执行年的总体部署，加大了制度建设的力度，按照“探索、建立、完善”三个层次，建立了3000多项结合实际、操作性强和管用的工作制度。特别是涉及人、财、物管理的一些在重要的工作制度都已如期完成。同时，我市率先开展的行政权力公开透明运行、行政机关质量体系贯标工作本身也是属于系统化管理的范畴。    三是现实有需要。从近几年全市惩防体系制度建设的工作实践来看，尽管我们取得的成绩是有目共睹的，但存在的问题也不容忽视。从系统化的角度考量，主要表现在以下几个方面，一是制度建设的系统化还不够。特别是一些权责交叉的部门和单位，还存在着管理职责界定不清、工作责任落实不明的问题。例如，城市管理综合执法涉及城管、环保、公安、工商、园林、建设、规划等多个部门，但至今尚未形式一套规范的《城市管理行政执法操作流程及操作规程》，导致在具体工作中出现推诿扯皮或反复协商、影响行政效能的问题。二是制度执行的系统化还不够。由于一些涉及相关工作的制度分散在各部门之中，缺少对接和沟通，容易出现“铁路警察各管一段”的问题，难于对某项具体工作进行全方位的监督、检查，从而发生不规范的问题。例如，在工程建设方面，涉及发改委的建设立项、国土局的土地征用、规划局的规划审批、财政局的资金拨付、招投标中心的工程建设招投标以及审计局的工程审计等多个环节，在这么多环节中，其它任何环节做得再好、再规范，只要其中一个环节出了问题，这个工程也不能称为好的工程或者说规范的工程。三是技术反腐手段的系统化不够。规范制度流程、强化过程控制、及时纠偏纠错，依靠信息化技术，实现人管人向机器管人的转变，这方面，我市工作开展得比较早，但由于没有明确的要求，缺少必要的组织协调，存在一些问题，例如随意性的问题。前几年，我市在全省率先开发了行政事业单位收费信息化管理系统，发挥了很好的作用，但由于一些客观的原因，这个系统就停用了。再如各自为政的问题。全市不少部门都积极开展了制度建设信息化管理的探索，但由于是部门的自发行动，很多信息化系统缺少实时监督和公开方面的平台，同时，一些相似的系统存在重复投资的问题，资源没有得到有效的整合。而最大的问题，这些系统的建立，都只局限于一个职能部门，由于参数的不同，部门与部门之间相关制度的信息化平台无法进行系统构建，影响了整体效能的发挥。    三、推行惩防体系制度建设系统化管理工程的具体做法    实施制度建设系统化管理工程，是我市落实中央《工作规划》，全面深化惩治和预防腐败体系建设的一项重大举措。两年来，我市按照“管人、管财、管事”的内在逻辑联系，将相关制度进行系统对接，形成上下相通、左右相连、流程清晰、责任明确的系统管理工程。主要做法是：    （一）搭建信息管理平台，实现横向对接。2008年9月，市委下发了《关于实施制度建设系统化管理工程，全面推进惩治和预防腐败体系建设的意见》，提出在涉及多部门的相关制度构建中，要从系统工程的角度，利用现代科技手段，通过搭建信息管理平台，切实做到“责任清、数据明、协调快、决策准、执行好”，促进监督部门实现“信息共享、过程管理、监督同步、纠错及时、追究到位”，促进社会公众“反映情况方便，获取服务及时”。近年来，先后建设工程涉及财政、建设、国土、规划等多个部门，为此，我市先后推行了政府投资建设工程 “代建制”，建立了建设资金集中支付制度，完善了工程决算委托审计制度，组建了市财政投资项目评审中心，通过部门之间相关信息平台的对接，有效形成了“工程集中、事权分散、监督到位，相互制约”的管理机制。到目前为止，共实施政府投资项目41个，总投资43.8亿元，建筑面积100万平方米，已完成投资23亿元，节约投资成本3.8亿元。    （二）规范制度执行流程，实现内部对接。按照今年省委提出的“反腐倡廉制度建设框架构建年”要求，制定了《关于反腐倡廉制度体系框架构建年工作的实施意见》，将全市制度体系重点任务分成7大类101项具体内容，落实到56个主办部门和相关协办单位，明确标准和程序、细化要求和内容，编制236本内部控制和外部监督制度汇编。结合行政审批制度改革，对制度进行了系统的梳理，对行政执法权、行政事业性收费权、重大事项决策权、组织人事权、财物处置权等6类权力进行全面清理，市政府本级职权由159项核减为122项。同时，加大制度执行的力度，强化了制度的改进和完善，通过建立健全制度，完善制度流程，将反腐倡廉的要求融入管理制度之中。在选人用人方面，严格执行干部选拔任用条件和程序，建立了干部“四级公选”制度，严格实行领导干部民主推荐、民意测验、任前公示、任职试用、失职追究等制度。在规范财政管理方面，扎实推进了部门预算、国库集中收付、非税收入管理、政府投资项目监督等六项改革，不断提高了资金管理水平，进一步堵塞了各种资金管理漏洞。    （三）夯实农村基石工程，实现延伸对接。在加强市本级层面制度体系建设的同时，注重惩防体系向基层的延伸，围绕农村基层党风廉政建设的关键性、深层次问题，突出工作重点，建立完善相关制度。以“规范管理、规范决策、规范监督、规范行为”为重点，构建了“四位一体”规范化工程；以“干部作风清廉、干群关系亲和”为重点，健全组织体系、制度体系和监管体系，打造了“333清廉工程”；以加强基层干部的监督管理为重点，构建了基层主要负责人分级预警监督机制，将日常监督、年度考核、信访举报等五个方面的内容进行有效整合，并赋予一定的分值，累计得分由高到低划分为五个分数段，确定为“绿、蓝、黄、橙、红”等5个警戒等级，进行相应的监督和组织处理；以规范农村资产、资金、资源管理为重点，建立了村级阳光综合审计制度，全市各镇（区）共审计行政村190个（次），开展村干部经济责任审计73人，促进增收节支398.78万元，审计村级基建工程项目61个，核减工程款926.28万元。    （四）巩固制度创新成果，实现重点对接。在实施制度建设系统化管理工程中，注重与业已开展的各项创新制度有机结合起来，在持续深化上下功夫，实现重点对接。一是与深化权力公开透明运行工作相结合。每项权力行使后，要求经办人员即时填写《权力动态运行情况登记表》，按承办科室、办理人员、办结日期等9项内容进行登记，每月汇总后在一定范围内公开。制订出台了《张家港市依申请公开政务信息办法》，公众有权向党政部门提出权力运行信息查询申请，受理部门必须在限定时间答复。目前，社会公众累计向各级党政机关提出申请3272件，受理部门实际公开3076件，公开率达94%。二是与深化行政机关导入ISO质量管理体系相结合。在市政府本级及39个工作部门、9个镇（区）全面导入了IS09001质量管理体系，通过制定细致、明确的规范文件确定权力运行的流程和要求，把工作责任分解到每一个环节、每一个时段、每一个具体责任人。三是与深化廉政风险点排查工作相结合。结合实际，着眼规范，立足防范，认真开展廉政风险点排查，全市共排查廉政风险岗位2850个、廉政风险1279条，建立和完善相关制度3882项。    四、推行惩防体系制度建设系统化管理工程的主要收获    通过实施制度建设系统化管理工程，完善了各项制度的配套和衔接，增强了制度建设的整体性、系统性和实效性。    一是营造了系统构建的浓厚氛围。按照系统构建的总体目标和阶段性任务，充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体的作用，加大系统化工程的宣传力度，形成了全社会参与、支持、监督的舆论氛围。把系统构建情况列入领导班子和领导干部年度考核评价体系，作为工作实绩考核和干部奖惩的重要依据，推动了各项目标任务的落实。同时发挥专门监督机构、新闻媒体监督和群众监督的作用，进一步拓宽监督渠道，延伸监督触角，形成了专门机关监督为主体、其他机关监督为补充、社会各方面积极参与监督的整体合力。    二是拓宽了系统构建的工作领域。坚持把制度建设系统化管理工程作为系统构建的有力抓手，坚持与时俱进，打破思维定势，创新载体、创新方法、创新手段，形成了操作性较强的一系列制度规定，进一步健全完善按制度办事、靠制度管人的工作机制，不仅有效拓展了工作领域，而且巩固和发展了特色工作和创新成果，为全面推进“协调张家港”特色惩防体系建设积累了宝贵的经验。    三是增强了系统构建的责任意识。通过落实党政部门“一岗双责”的牵头和协办责任，将重点构建任务与重点工作领域进行“配对”，明确时限要求和工作责任，实现了“要我抓”向“我要抓”的转变；通过落实纪检部门的组织协调和监督检查责任，做到了责任到位、督查到位、协调到位、措施到位。五、推行惩防体系制度建设系统化管理工程的几点思考    一是要注重教育引导，筑牢系统构建的思想基础。要按照系统构建的总体目标和阶段性任务，充分发挥“大宣教”机制的作用，随时关注社会思想文化生活的深刻变化，全面了解党员干部的思想状况，及时抓住领导班子调整、干部人事变动、重要节假日等关键时期，借助社会舆论、大众传媒和现代信息技术等手段，以吸引“眼球”、拔动“心弦”为目的，千方百计增加教育的“含金量”，通过知识竞赛、演讲比赛、观看警示教育片、举办反腐倡廉展等多种形式，提高教育的吸引力、说服力和感染力，把反腐倡廉教育延伸到每个角落、拓展到所有空间，在“润物细无声”的教育引导中，营造良好的反腐倡廉氛围和环境。    二是要加强制度建设，抓住系统构建的关键环节。要围绕权力运行的重点部位和关键环节，落实责任主体和权责、明确标准和程序、细化要求和内容，确保每项制度“行得通、做得到”和“切实解决实际问题”。要定期对制度建设情况进行一次分析，了解和掌握制度建设的最新进展，列出完成任务的时间表。对一些关键性制度，要找准突破口，周密安排部署，分工专人负责，确保取得实效。要加大对制度执行情况的监督检查，针对检查中发现的突出问题，深入剖析研究，查找根源，探索源头治理办法，进一步加强反腐倡廉制度建设，切实提高制度执行力。    三是要防范廉政风险，完善系统构建的预警措施。要把廉政风险点排查纳入长效管理，根据形势和任务的变化，定期梳理、排查岗位和个人廉政风险，防止出现紧一阵、松一阵的现象。要进一步发挥我市行政权力公开透明运行、行政机关导入质量管理体系等创新性工作的成效，使反腐倡廉建设与业务工作、日常管理互融互动。同时，要按照《张家港市反腐倡廉建设预警机制实施办法》，不断完善问题纠错、提醒教育、权力监控、问责制约等预警措施，确保预警工作的实效，防止廉政风险由潜在向现实演变，由局部向面上延伸。    四是要强化监督制约，形成系统构建的整体合力。要认真落实党内监督各项制度，加大巡查、督查、自查和抽查的工作力度，强化党务公开、诫勉谈话、经济责任审计、个人重大事项报告、述职述廉等措施，保证党内权力运行更加规范、有序。要积极推行领导干部问责制，建立健全有责必问、有错必纠的权力约束机制，对公共资金使用不当、投资项目出现失误的坚决问责，对发生严重损害群众生命财产和重特大安全事故的坚决问责。要整合监督资源，充分发挥人大、政协、司法、人民团体、新闻舆论、审计等监督主体的作用，使其与党内监督有机结合，形成党内外监督工作合力，真正形成各负其责、各尽其力、齐抓共管，整体推进的局面。