经济功能区社会管理创新的探索

　　〔摘要〕随着经济功能区城市功能的形成和城市化进程的加剧，社会管理成为突破发展瓶颈的突出问题。与一般城区比较，经济功能区的社会管理具有城市化、工业化、信息化交错互杂，社会管理与功能区的“三次创业”互相融合，“工厂政体”和体制推动型变革等鲜明特点。当前经济功能区社会管理中存在着经济发展和社会发展统筹性不强，组织设置功能弱化，管理同质化倾向严重，社会管理的开放性、流动性和社会性较弱的问题。实现社会管理从辅助层面向支撑层面转换，推动社会管理创新试点，加强基层社会管理职能，探索流动人口服务和管理模式等，是实现功能区社会管理创新的重要内容。

　　〔关键词〕经济功能区，社会管理，城市化，社会化

　　〔中图分类号〕F120〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）03-0084-04

　　改革开放以来，各地由政府主导，在交通便利、资源丰富、信息畅通等具有吸纳生产要素相对区位优势的地区或城市的特定区域，进行集中投入、连片开发，实行特殊经济政策及管理模式，建设起大批的经济功能区。这种功能区具有一定的国土面积和较为雄厚的经济发展基础，承担着经济增长和要素资源优化配置的重任，以确保自己所占有的资源禀赋优势能够充分发挥。当前，许多经济功能区都已进入城市化加速发展时期，作为城市和社会管理薄弱区，面临人口接踵而至、社会工作纷繁复杂、基层社会事务不断涌出的问题。功能区集中了区域重要的经济、社会和文化资源，而基层社会管理机构的缺位和社会管理需求的背离，则阻碍其进一步发展。因此，深入探求经济功能区社会管理的基本规律，不仅是完善功能区社会管理，推进城市和谐发展的现实要求，更是适应功能区在新世纪转型，实现突破传统发展瓶颈的时代课题。

　　一、经济功能区城市化过程中社会管理问题的产生

　　本世纪初期以来，我国经济功能区的发展开始出现新的变化和发展趋势，许多单一的经济改革试验区都在逐步向着综合配套改革试验区迈进，以浦东新区和滨海新区为代表的区域综合配套改革方案的渐次实施，拉开了这种发展变化的序幕。这种新的发展趋势，使得区域和城市的整体功能进一步扩展，不仅表现为城市间综合交通配置体系的升级，也表现为区域产业结构和区域功能的重新分工与调整，更体现为城市功能的进一步完善和开发。经济功能区从没有出现这么完善的城市功能，从没有这么迫切地开发城市功能的愿望，从没有像现在这样和城市本身融合在一起。综合配套改革的目标不仅仅局限于探讨新区域的经济功能，而且越来越注重社会功能、生态功能和文化功能，从而带动了功能区对城市功能的重新认识和深入探索。功能区在产业开发、新区建设、社区构筑等方面为城市功能的开发与创新进行了积极尝试，一些高规格、大规模的新区已经成为地区和城市发展的示范区和辐射源。这些区域着手创建园林新区、绿化新城、卫生新区和环境管理示范新区，积极构筑起以研发和资本、技术密集型产业为主体的城市产业链，主动服务于城市总体规划定位，自觉服从于城市规划的设计与调整，从而为城市化奠定了良好基础。在城市发展过程中，许多功能区还担当着城市再开发的重任，将功能区的资源、体制、功能和所在城市的资源、体制、功能相衔接，进而完成对老体制的改造，实现城市整体功能的提升。

　　与城市化进程同步，经济功能区的社会管理问题逐步显现。外来人口管理、城市社区建设和管理、城中村改造、城郊结合部管理以及农民市民化的转变等，对经济功能区的社会管理提出新的挑战。第一，在人口结构上，由于企业劳动力需求量较大，功能区流动人口越来越多。流动人口在为功能区发展作出重大贡献的同时，也带来了服务与管理的压力，如流动人口与当地居民的融合、犯罪预防、劳资纠纷等。第二，在社会结构上，功能区由于多处于市郊区，原有居民多为农民。农村区域转变为社区后，村民向市民转化过程中出现的社会适应性问题较为突出，同时社区服务与社区管理理念缺乏传统积淀，社区成员的构成导致社区参与度不高。〔1 〕第三，随着经济规模的扩张，功能区的面积不断扩张，土地征用规模不断扩大，失地农民激增，由此带来房屋拆迁、安置、赔偿、再就业和社会保障等诸多问题。第四，由于功能区社会管理基础设施比较薄弱，在大规模兴建基础设施，强化水电气、道路运输等物流系统设施的同时，对于学校、娱乐、商业等社会服务设施配套建设的重视普遍不足。许多开发区、新区缺乏基本的社会服务功能和设施，生活设施的不便捷导致多数新区活力不够，城市气息不足。

　　二、经济功能区社会管理的特殊性

　　（一）社会管理中城市化和工业化、信息化等交错互杂，引发各种社会问题。工业化过程中的征地拆迁、环境和资源保护、安全生产与劳动保护等，市场化过程中的就业与失业、企业改革、劳资关系、劳动权益保护、劳动力转移和培训、收入分配、市场监管和服务以及社会保障与社会福利等，信息化过程中的互联网交流、新兴媒体管理、食品药品安全管理、舆情控制与管理等，国际交流中的信仰多元化、文化传播与文化安全等诸多事项，〔2 〕与社会结构变动、社会需求结构变化和升级交错进行，从而引发教育、计划生育、养老、医疗、工伤、心理健康、城市融入、政治参与、精神文化甚至生理需求等问题。这些社会事务使得社会管理工作量大大增加，社会管理难度加大。

　　（二）社会管理与功能区的“三次创业”互相融合。如果说改革开放初期经济功能区从计划经济体制向市场经济体制的转型是第一次创业的话，那么，进入上世纪90年代以来，各类开发区、新区从加工制造业中心逐步向高新技术产业中心转移是第二次创业。“一次创业”到“二次创业”的转变，是从要素聚集向创新驱动的转型，体现了经济发展量与质的重大转变。在“二次创业”方兴未艾之际，以功能区城市化、社会化发展为综合导向的“三次创业”正在兴起。在“三次创业”的新阶段，新兴区域的发展已经不是追求单一的经济增长功能，而是更加侧重于探索综合性功能的创新与突破，这一过程已不仅是强调创新要素的聚集，而更重要的是要形成一种促进要素的“聚合”和“聚变”，并由此不断衍生和触发新的创新活动的社会经济制度环境。〔3 〕“二次创业”向“三次创业”转变，体现了发展内涵的转变。目前，许多先导区域正积极投入新型发展的转变中，通过打造高端创新社区、修订完善政策制度和改进管理组织架构等努力推动着功能区域向创新型社会转变。

　　（三）“工厂政体”特征明显。由于各类开发区、高新区和新区都以企业大规模集聚发展开来，因此，经济功能区的人口组成和传统城市具有较大差别，劳动人口、外来人口和流动人口管理突出。在一些区域，少数规模较大、经济实力较强的企业承担了部分外来人口的社会管理工作，实施所谓的“工厂政体”。“工厂政体”是新形势下功能区应对社会管理问题的一种方式，它在一定程度上沿袭了传统的“企业办社会”的做法，虽然有效地解决了部分人口的社会管理主体和管理的覆盖面问题，但也存在明显的弊端，主要是这种管理体制和管理模式是为企业利益最大化服务的，而不是为社会利益最大化服务。由“工厂政体”实施的社会管理很难有效保障工人的各种合法社会权益。因此，如何发挥企业在社会管理中的积极作用，推动企业和社会组织成为社会管理的主体，是功能区社会管理创新的重要内容。

　　（一）经济发展和社会发展的统筹性不强。经济发展和社会发展是相互依赖、互相促进的。改革开放三十多年来，由于坚持了以经济建设为中心，我国实现了黄金发展的三十年。但是，必须清醒地看到，在大力推进经济增长，促进财富迅速积累和增加的过程中，社会建设的重要性需要逐步提高，对社会事业的重视程度、对社会建设的重要意义在新的时期应该有充分体现。经济功能区是我国改革开放的前沿阵地，它们在经济建设上是实践的探索者和领路者，在社会建设中同样需要成为改革和实践的探索者和领路者。当前不少经济功能区重经济建设、轻社会管理的思想十分突出。许多区域的“十二五”规划，大篇幅地谋划了区域的功能布局、产业定位、增长目标等经济指标，对社会管理的地位、目标、创新手段、创新途径、社会发展计划、医疗教育文化体育等事业发展采取了一笔带过，敷衍了事。领导干部热衷于招商引资、上项目、建楼堂，追求GDP的双位数增长，追求地方财政的几年翻番，对社会民生建设缺乏应有的兴趣和热情，对社会管理的地位重视不够、对社会基础设施建设投入不足、对常规化和科学化的社会管理手段研究不多，这必将带来严重的社会发展后果。

　　（二）社会管理组织设置功能弱化。经济功能区普遍面临的难题是社会管理组织设置薄弱。由于绝大多数功能区在管理体制上采取的是管委会模式，基层机构的设置与传统城市组织大相径庭。许多地区街道办事处的组织规模、机构设置、制度机制以及人员配备，仍然依据多年前制定的《城市街道办事处组织条例》设置。在管理层级上，管委会作为一级政府的领导和统管，其职能部门呈条条状态分布，下辖社区居民委员会，满足基层社会需求的管理职能任务由基层街道派发，但同时职能部门又受到省、市级政府相关职能部门的管制，整个基层社会管理体制以条块分割的破碎化状态存在。〔5 〕由于功能区近年来城区面积和人口数量迅速膨胀，管理需求加速增长，社会矛盾频发，体现出现有社会管理组织制度的不适应。基层政府社会事务的异质性及其发展演变的无规律性，使得现有的组织系统设置无法及时有效地满足基层工作需要，基层社会组织不仅面临数量的不足，其结构和质量也无法满足现代新区社会管理的要求，这些因素制约了社会管理工作的创新和发展。

　　（三）社会管理的同质化倾向严重。与一般城区相比较，功能区的社会管理呈现出不同的特点。如何围绕功能区的整体创新氛围开展社会管理创新，如何推动功能区经济发展和社会管理创新协调同步，如何推动功能区流动人口管理和各项社会事业发展，这些都需要根据区域的独特因素，采取针对性的策略进行。从国内各功能区的社会管理情况看，普遍存在和一般城区社会管理同质化的倾向。这种同质化倾向突出表现在机构设置同质化和工作特点同质化。在机构设置上，本来功能区完全可以按照自身工作特点创造性地开展工作，但是，实际上许多开发区基本都按照省或者市的机构作为标准，上下对称，导致有的机构长年无所事事，有的机构应付不了各种复杂任务。在工作特点上，由于机构的同质化直接造成了社会管理缺乏特点和针对性。与日益增多的社会摩擦和利益需求形成鲜明对比的是，功能区基层社会组织的利益调节机制、诉求表达机制、矛盾调解机制、权益保障机制等普遍缺乏活力或者功能不足，功能区基层工作的针对性和灵活性问题亟待及时有效地解决。

　　（四）社会管理的开放性、流动性和社会性较弱。从经济建设看，开放性和流动性是功能区的基本特征，但从社会管理看，我国经济功能区由于区域管理体制的特殊性限制，表现出开放性、流动性弱的特性。体现在：第一，管委会体制下的组织模式相对封闭，部门“条”“块”分割，使其很难及时掌握基层的基本情况和发展动态。企业随着社会发展波动和变化，也会给社会管理带来很多不确定性。第二，和功能区流动人口的流动性形成鲜明对比的是，单位之外的团体、人员很难纳入到体制之内，享受不到政策之光的普遍照耀。社会力量也很难突破管委会体制的藩篱独立自主地开展活动。管委会作为社会管理的单一主体，“自闭”于社会力量的发育，必然难以吸纳社会协同力量。第三，在制定政策和进行体制改革过程中对社会效应的重视和评估较弱。如城市建设和城市改造，需要充分考虑公众需求以及平衡各方利益，但实践中许多功能区只考虑发展速度、财政收入、土地费用和投资收益等经济指标，将社会工程缩小为经济工程，将民生问题替换成商业问题，用经济目标掩盖社会目标，用经济利益挤压社会利益，用行政意志替代民众意志，用领导决策替代公民决策，导致主观上缺乏开放性和公民参与意识，漠视公众的想法、意见和建议。〔6 〕

　　四、经济功能区社会管理创新的政策建议

　　（一）实现社会管理从辅助层面向支撑层面转换。功能区是改革开放的示范区，也应该成为确保公民分享改革开放成果的示范区。因此，功能区社会管理创新的重要目标就是通过实现社会发展的逐步转型，将社会工作重点逐步由支持经济建设的辅助功能，逐步转变成推动开放的主导功能，实现其从辅助层面向支撑层面的转换。新阶段，功能区应重点围绕社会保障体系的完善，收入分配的优化调节，劳动者收入保障机制的建立，区域人口医疗卫生服务体系建设，区域最低生活保障建设等关乎民生的重点问题，夯实执政之基和力量之源，以保证群众共享改革开放成果。

　　（二）以区域稳定和谐为重点，推动社会管理创新试点。一是深化构建以党的领导为核心，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。二是建立健全预防与处置并重、管理与服务相融、公正与效率统一的服务管理体系，加快完善全方位、多层次、动态式社会治安防控体系。三是强化构建覆盖全面、反应灵敏、多方联动、调处有力的矛盾纠纷预防和化解机制；形成常态化、科学化、精细化的重点地区排查整治长效机制；完善充满主动性、富有针对性、确保及时性的能动司法保障机制。四是针对功能区生产安全和公共安全隐患多、事故数量大的特点，完善管委会、社区、工厂等多级联动的公共安全工作体系，确保安全生产和社会稳定。

　　（三）以重心下移、权利下放为契机，加强基层社会管理职能。针对一些街镇规划布局不合理，经济实力不强，社会管理基础薄弱，公共事业建设滞后，特别是事权配置不够科学等问题，要坚持责权统一、重心下移原则，逐步展开街镇管理体制改革，尝试下放事权、扩大财权、改革人事权，在街镇构建“一级政府、分类服务”的行政审批和公共服务体系。要进一步扩大街道和社区在社会管理中的财务能力，实现街道和社区管理信息化、网格化、数字化，并依托社区服务中心，解决居民生活中的难题。还要进一步完善社区居委会和村委会民主自治制度，加强社区居委会和村委会建设，有序地扩大基层民主，支持和鼓励人民群众参与和谐社区、和谐村镇建设。

　　（四）以流动人口和外来人口管理为重点，探索人口服务和管理模式。一是深化探索流动人口和外来人口的管理方式、方法。借助现有的电子通信技术，建设流动人口基本信息管理网络化工程，及时掌握流动人口情况。二是深入探索流动人口的社会保障、文化建设和精神文明建设。将外来人口和流动人口与本土文化的发展结合起来，建立流动人口常规化培训、轮训机制，将流动人口和外来人口关心的社会事业如子女入学、入托，家庭成员的基本医疗等社会保障建设与公民服务基本均等化的社会服务体系结合起来，为社会和谐稳定发展探索新的道路。三是将流动人口和外来人口纳入到体制内的基层社会组织的管理中，健全该类人口的工会、行业协会、民间组织建设，保护进城务工人员的合法权益。四是将劳动人口的社会管理与经济管理结合起来，通过统计工资收入水平、产业分布状况、劳动者素质等，既为社会管理系统提供信息，又为经济管理系统的决策提供依据。

　　（五）以加强社会中间组织建设和培育公民社会为重点，探索建立新型的多元化参与社会管理机制。应以创新社会管理中间组织作为重要内容，在经济功能区引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过补贴扶持、购买服务、业务外包等多种措施培育专业化、社会化的各类组织，推动中间组织协助政府进行社会管理工作，承担政府转移出来的部分职能，处理社会事务，提供公共服务，整合分散的社会资源，反映和表达社会成员的利益要求，在政府、企业、社会之间发挥沟通、协调作用，为缓解社会矛盾、建构和维护社会秩序提供现实基础。

　　（六）以健全分级分类的管理体制和管理方式为重点，探索建立新型管理体制。功能区社会管理创新不宜频繁采用短期性的运动式管理方式和推行封闭性的条块式管理方式，应围绕分级分类管理的途径，探索新体制。在政府职能上，要明确管委会的社会管理职责和功能，理清各自的职能分工和职责所在；街道社区（包括乡镇）要充实职能，管理重心下移，切实担负起管的责任，逐渐成长为社会管理最重要的执行者和参与者。在管理职责上，要对功能区的社会管理事务按照性质、条件进行分类：对于适合购买、外包的，采用市场化、社会化方式；对于社会安全、社团管理、社会保障等，采用行政管理途径；对于混合类社会事务，采取综合手段。通过明确职责、分类管理，解决好部门之间的越位和缺位。

　　参考文献：

　　〔1〕杨书胜，等.论青岛开发区推进社会工作职业化的优势、不足与建议〔J〕.工会论坛，2009，（5）.

　　〔2〕龚维斌.领导者要正视我国社会管理体制面临的新挑战〔J〕.领导科学，2010，（5）.

　　〔3〕梁桂.聚集、聚合、聚变〔N〕.中国高新技术产业导报，2006-10-23.

　　〔4〕魏毅敏.中国社会管理模式初探〔J〕.理论观察，2009，（4）.

　　〔5〕康志亮.城市基层社会管理问题及策略探讨〔J〕.法制与社会，2010，（7）.

　　〔6〕刘中起，马西恒.新形势下地方政府社会管理新方式的路径研究〔J〕.湖北社会科学，2010，（1）.