重口电影图解:治理腐败的“普世药方”

　　慎防“绝对腐败”与“功能型腐败”相结合

　　首先，必须认识到现代化进程中，会同时出现两种不同性质的腐败。一种是“绝对腐败”，即掌权者(或集团)利用手中的公共权力谋取私利。这样的腐败，是亡国之罪，古今中外任何政治体制都力图严加打击。因为任其泛滥的结果，必然是整个政权的彻底垮台。

　　另一种是“功能型腐败”。从根本上说，这种腐败是在经济(尤其是市场经济)快速发展过程中，由于某种商品、资源或服务供求不平衡，而市场经济机制不完善、法律制度不健全，人们经济活动的领域和范畴超越了原有的经济框架和法律规范造成的。比如说某种商品短缺，有人就会给掌管商品的人某种“好处”，以此获得优先购买权;又比如说某种服务(如医疗)短缺，有人就会给提供服务的人“红包”，以此获得优先服务权，如此等等。为了在市场经济中获取利益最大化，人们往往很难抵御“功能型腐败”带来的各种便利和好处。这就是在今天的中国，尽管人人恨腐败，但“功能型腐败”现象却普遍存在的根本原因。

　　值得注意的是，在政治经济体制存在缺陷、市场经济高速发展的情况下，“绝对腐败”和“功能型腐败”有着天然的相互吸引力。掌权者的权力“寻租”，往往从掌控某种资源(或某种服务能力)的利益集团获得最佳回报;而这些利益集团对公共权力的挟持，又极大地加强了他们对资源的控制和掠夺。其结果是，在特权利益集团出现并不断坐大的同时，腐败形成了由点至面、由表及里的板块状恶性发展，最终导致整个国家和社会的持续衰败。拉美、非洲和东南亚一些发展中国家的经历，就是前车之鉴。

　　二战后发达国家如何治腐

　　对于两类不同性质的腐败，必须以不同的方式治理。

　　“功能型腐败”也曾在西方各国长期泛滥。直至20世纪上半叶，由“功能型腐败”所主导的内线交易、投机欺诈、弄虚作假、以次充好、囤积居奇等现象，在纽约、芝加哥、伦敦、巴黎等西方经济中心普遍存在。各种利益集团积极拉拢政客、警察、法官等公共权力执掌者，“黑手党”政治横行。

　　二战以后，西方各国通过立法、加强监管、检控等多种措施，严厉打击以“绝对腐败”为核心的有组织犯罪。与此同时，上世纪60年代以来，发达国家在“功能型腐败”得到有效治理和控制的同时，律师、咨询、游说、中介、保险、公关、调研、策划等服务产业得到发展。

　　发达国家的经验证明，在完善市场机制、健全法律规范的基础上，通过竞争机制将各种“功能型腐败”行为转变为合法、透明、公平竞争的服务性产业，是解决“功能型腐败”的最有效途径和方法。必须指出的是，“功能型腐败”的治理必须与打击“绝对腐败”同步进行。否则，在“绝对腐败”的引领下，“功能型腐败”必将大行其道，其结果是劣币驱逐良币，法律条文和市场规范成为一纸空文，经济发展也因社会经济机制的混乱而陷于停滞。

　　相比之下，“绝对腐败”的危害更大，而且是根本性的。然而，中国数千年文明传统中，并没有找到解决“绝对腐败”的有效办法。历代王朝控制腐败的典章制度，如异地为官、官员轮调、稽核、举报、私访甚至严刑苛法等，有一时之效，无久治之功。整个官僚体系因“绝对腐败”而最终完全失控，是历代王朝末年所面临的根本危机。一遇外侵内乱，便分崩离析。千百年来，所谓“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律，根本原因便在于此。

　　在现代社会中，对“绝对腐败”的有效治理方法，无外乎“高薪养廉制”和“民主制”两种。

　　高薪养廉制在新加坡、香港和西北欧的一些小国实行，主要内容是官员精英化、考核制度化、监察(司法)独立化三方面的制度化建设。其中的关键，是建立健全一套完全独立于行政体系的督导、监察(司法)制度，时刻监控、严厉查处官员的“绝对腐败”行为。同时，以立法形式保障舆论对官员体系的独立监督和各级会议对官员的问政制度。

　　“民主制”则为绝大多数发达国家所采用。首先，这套制度是建立在“权力导致腐败”这一理念之上的，因此，有效治理腐败的根本，是以立宪的方式对“权力”作出制度上的分化和制约，即将政治权力中的三要素——立法、司法、执法——分置于议会、法院、政府三个互相独立的政治机构之中，利用“权力必争”的本性，使其在政治事务中互相制约监督，形成“权力制衡”机制，从制度上杜绝“绝对腐败”泛滥。

　　其次，是立法保护舆论对权力的独立监督和批判功能，鼓励舆论界问政、议政，甚至跟踪政治人物的一举一动。而市场竞争机制和严格的法律规范，又使得媒体必须严肃谨慎地对待自己有关政治任务和实践的报道。

　　再次，是通过定期的选举制度，由选民根据政治人物的表现和问政能力，定期选举执掌公共权力的官员。尽管并非所有的“民主制”都以立法形式要求各级官员和参选者公布自己的财产状况和来源，但由于竞选的激烈和舆论的监督，各级政治人物往往会主动公布自己的经济信息，一方面争取公众信任，一方面防止竞争对手“抹黑”。

　　建立治理“绝对腐败”的制度基础

　　然而，不论是“高薪养廉制”还是“民主制”，在目前的中国都很难实施。高薪养廉制的弱点在于运作、管理成本较高，操作也必须十分精确，因而只能在政府规模较小、社会政经状况相对划一、发展水平较高的小国(地区)实行。而中国除了政府体系规模庞大复杂外，更重要的是各地政治经济文化等各方面发展水平差异极大，因而很难以绝对同一的标准录用和管理官员。西颦东效的结果，只能造成混乱。

　　作为一个大国，“民主制”似乎是中国有效治理“绝对腐败”的唯一选择。但是，由于缺乏健全的民主政治制度和发达的公民社会的基础，用“民主制”治理腐败，非但不能奏效，而且很容易造成政治利益集团以“反腐”来谋取政治利益，使社会发展成为夹生饭，陷入各利益集团反复权争的恶性循环。东欧各国在苏联垮台后以“民主、反腐”为号召的“颜色革命”和后来的反颜色革命，便是明证。

　　而另一方面，如果以中央集权为手段打击腐败，尽管可能收一时之效，但古今中外的历史经验证明，在缺乏有效民主监督的体制内，更大的权力只能导致更恶劣的腐败。近年来俄罗斯在普京领导下，以中央强权“反腐”，看似有效，实际结果却是寡头政治的进一步强化。

　　因此，中国要取得反腐倡廉的成功，保持社会的长治久安，必须积极推进政治体制改革，通过不断的制度创新发展民主政治，建立治理“绝对腐败”的制度基础。与此同时，在以下几方面加强制度化建设，遏制腐败的蔓延，尤其要防止“绝对腐败”和“功能型腐败”的结合——

　　首先，要坚定不移地深化经济改革，通过完善市场经济规范、健全法律制度有效治理“功能型腐败”，将其转化为透明合法、公平竞争的服务性产业。

　　第二，积极学习采纳高薪养廉制中对官员的考核、督查、监控等措施和制度，最大限度地排除官员招聘和升迁过程中的人为因素。

　　第三，独立的舆论监督和检调、司法的独立对有效控制腐败十分关键。在推进政治体制改革的过程中，应优先加强这些领域的制度创新。在民主体制尚待完成的情况下，新加坡、香港等地高薪养廉制中以立法形式保证反贪机构在检调、立案、执法过程中的独立性，十分值得借鉴。

　　第四，学习日本、台湾、新加坡等国家和地区的成功经验，通过立法将官员的贪渎行为直接与其退休、医保等福利挂钩，以此提高腐败的成本和代价。

　　第五，积极借鉴民主国家中各级议会成员在遏制腐败中的作用。制订政策、措施和制度，使各级人民代表大会真正成为扩大公共政治参与、发展公民社会的平台，在举报、上访、监控等方面起到实际作用，成为上达民情、监督腐败、协助调查的合法渠道。

　　随着中国快速发展及各种社会经济利益的迅速多元化，现行的一元化政治体制及各种反腐机制，显然已难以有效控制腐败的发生和发展。而市场经济的膨胀和政治制度的滞后，更进一步使“绝对腐败”和“功能型腐败”相互结合，使腐败行为成为一种普遍的社会现象。中国的腐败，不仅危及执政党的生死存亡，而且关系到国运兴衰。继续深化经济体制改革，完善市场经济机制，同时下决心推动政治体制改革，扩大公民的政治参与，完成民主化转型，才是有效治理腐败的途径。

　　(作者系新加坡国立大学李光耀公共政策学院访问教授，曾任美国布鲁金斯学会外交政策高级研究员)