郭可盈牛仔裤:从国际国内两个视角看义务教育均衡发展问题张力

张力

2009年，是2020年教育改革和发展规划纲要调研起草的关键一年，在征求意见的过程中，促进义务教育均衡发展，作为教育系统和社会各界关注的热点问题，已成为关系义务教育发展全局的重大关键问题。尽管这一问题在2006年写入新修订的《义务教育法》，并在党的十七大报告中列为优化教育结构的重点任务，但从理论到实践还没有完全在各地形成高度共识和一致行动。为了准确把握国家教育法律的要义，深刻学习领会党和国家的总体部署，本文拟结合国际经验对我国义务教育均衡发展问题作一概要分析。

一、近百年世界范围义务教育已经分化为两大体制模式

多年来，我国社会广为议论的义务教育薄弱环节曾是免费问题，免费是现代义务教育制度的应有之义，因为国际公认的义务教育属性有三条：强制性、免费性、普惠性（也称无歧视性或普及性），只有三条同时具备才有必要立法。目前在实施义务教育制度的170多个国家中，只要立法就没有不免学费的。事实上，我国义务教育免费应该从1986年算起。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》建议立法，次年全国人大就通过了《中华人民共和国义务教育法》，第十条就规定免收学费。即使1992年国务院批准的《义务教育法实施细则》第十七条规定可以收取杂费，也是从国情出发，但法律语言一直说的是杂费而非学费，现在则统称为免收学杂费。2006年新修订的《义务教育法》第二条规定不收学费、杂费，并在第六十一条规定由国务院确定实施不收杂费的步骤，这也就是我国近年来先西部后其他地区、先农村后城市免收学杂费的法律依据。从立法实施义务教育的国家看，免费范围存在着一个不宽的“光谱”，比如免费教科书包括轮换制度，据不完全资料据计大概只有20多个国家实施。所以当我国农村（包括县、镇）1.5亿初中、小学在校生2007年开始免交学杂费、还能领到免费教科书时，我国就跻身于义务教育免费水平较高的国家行列了。不过，比义务教育免费更复杂的问题是，各国义务教育经过近百年沿革，已经分化为若干体制模式，具有代表性的应是以下两大类。

一是福利化公立学校均衡发展模式。如欧洲多数国家和阿拉伯国家，政府在社会事业全面福利化的政策框架内，把所有公办学校费用都包下来，在那里很难找到私立中小学，有的国家甚至从学前教育到大学都免费。再如日本、韩国，多年实行义务教育“平准化”政策，公立学校不仅通过财政支出全覆盖，而且城乡学校建设通常使用同一张图纸，既没有薄弱校，也没有豪华校。日本教师五年轮换一次，韩国六年轮换一次，而且校长也定期轮换，前提是按照公务员来管理，不得从事有偿家教，一旦发现就除名，日、韩的义务教育办学宗旨是，尽量不在义务教育阶段提供富裕阶层歧视其他阶层的机会。虽然日本近期允许开办少数私立高收费中小学，韩国也开始为英才儿童举办公办实验学校，但是两国共同的特点是，公立学校全部免费，校外却有一个庞大的家庭教师补习消费产业。当孩子们穿着一样的校服、接受相同质量水平的教育走出学校后，就轮到家长各显神通了。专业化的家教补课、补习从家长腰包掏钱很多，在韩国一度几乎与政府对义务教育投入经费相当。在日本，想要考上好大学不上补习班是不可想象的。因此，义务教育背后是家庭支付能力的竞争，低收入阶层仍处于不利境地。

二是公立学校均衡发展的兼顾选择需求模式。如美国，主要体制模式是在保证基本公共教育服务充分供给的前提下，适应不同阶层的选择性需求。美国实行教育分权制，各州义务教育年限略有不同，但除联邦和州财政专项资助补贴外，主要依靠学区收取专门的教育税（财产税），来支付义务教育公立学校费用。由于富人和穷人所缴税额不同，所得政府补贴也不同。即使富人区学校所得政府补贴少，但纳税额足以支撑质量上好的公立学校。相反，低收入阶层聚居区甚至贫民窟的学校虽有政府补贴，但很难聘到高质量教师。有些富人家庭连所居住学区的高质量公立学校都不满意，而把孩子送进高收费私立学校，有的一年学费高达4万美元。俄罗斯和东欧地区依然保持公立学校均衡发展传统格局，也增设少量私立学校作为富裕阶层的择校对象。其他发展中国家情况大体如此，如印度，在城市既有很好的公立中小学，也有高收费私立学校，但农村学校质量普遍偏低，农村学校正式教师都是公务员待遇，当财政不足时乡村就没有足够的教师或教学点，于是，有的地区村民集资聘请识字青年教孩子学习。再如巴西、墨西哥，公立中小学不仅免除学费、书本费，而且提供免费早餐或午餐，硬件条件也不错，教师也敬业。但中产阶级和富裕阶层却不愿把孩子送到公立中小学，而是送到高收费私立学校，以便孩子考上优质高中，保证考大学时能有更高竞争力。结果，两国质量最好的是公立大学，收费很低，每年招收的学生90%来自中产阶级或富裕阶层家庭，对低收入家庭子女进入优质大学的机会形成挤压。也有个别发展中国家，试验举办少量优质公办校，收取低于私立学校的额外费用，提供的是准精英化教育。

总之，无论是福利化模式，还是兼顾选择模式，义务教育均衡发展都与促进公平的基本政策取向有直接关系，一个比较共同的特点是政府全额负担公办学校支出，提供免费程度不同的义务教育，保证基本入学机会公平。同时，部分国家给义务教育阶段的非公共服务留出一定选择空间，通常是满足有额外支付能力的中高收入阶层的选择需求，显然，不同国家在公共教育资源配置方面存在着政策价值取向的差异。

二、2015年前世界全民教育重点是扩大受益面和提高质量

谈到义务教育，还须关注世界的全民教育（Education for All，简称EFA）问题，这是国际组织1990年在泰国宗滴恩开会时各国政府形成初步共识的主题，从字面上看就是“为了所有人的教育”。1990年～2000年间全民教育的重点放在扫盲和普及义务教育上，多数发展中国家着力普及初等义务教育，低收入国家感到压力很大。相比之下，发达国家早已普及九年乃至更长年限的义务教育，在满足学龄人口基本教育需求方面达到很高水准。回顾我国中小学教育，新中国成立后有过顺利发展，也走过曲折道路，改革开放以来教育事业步入正轨，1986年立法确定义务教育制度，特别是党中央和国务院1993年发布《中国教育改革和发展纲要》，要求到20世纪末基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲，使得义务教育进程同政府签署世界全民教育宣言的承诺相契合，在世纪之交取得了显著成就。国际组织认为，在九个发展中人口大国（简称E9）之中，我国全民教育进展比较顺利，另外巴西、墨西哥、埃及、印度尼西亚的义务教育普及程度也很不错，但印度、巴基斯坦、尼日利亚、孟加拉国遇到不同程度的困难。

2000年，国际组织酝酿全民教育第二阶段任务，推出了《达喀尔行动纲领》。该纲领确认了到2015年前要实现的六项目标，并作为全球《千年发展目标》的内容，让各国政府统筹考虑作出承诺，它们分别是：(1)扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育；(2)确保在2015年以前所有的儿童，尤其是女童、各方面条件较差的儿童和少数民族儿童，都能接受和完成免费的和高质量的初等义务教育；(3)确保通过公平获得必要的学习机会，学习各种生活技能，来满足所有青年人和成年人的学习需求；(4)2015年以前使成人脱盲人数，尤其是妇女脱盲人数增加50%，所有的成年人都有接受基础教育和继续教育的平等的机会；(5)2005年前消除初等教育和中等教育中男女生人数不平衡的现象，并在2015年以前实现教育方面的男女平等，重点是确保女青少年有充分和平等的机会接受和完成高质量的基础教育；(6)全面提高教育质量，确保人人都能学好，在读、写、算和基本生活技能方面都能达到一定的标准。上述目标涉及了学前教育、免费初等义务教育、成人学习、扫盲、消除性别差异、提高质量等领域，对第一阶段目标进行了重大调整，不仅发展中国家觉得全民教育第二阶段任务很重，而且连部分发达国家也感到有一定压力。

尽管各国政府在签署《达喀尔行动纲领》时已达成基本共识，但进入新世纪以来，世界经济发展出现许多新的变数，各国在推进全民教育方面显得不够协调。现在《达喀尔行动纲领》时间过半，各国进展很不平衡，发展中国家遇到制度和财政等方面诸多困难，同时也认为发达国家没能在教育援助上负起应有的责任。国际组织则根据形势的变化，经常对全民教育的理念赋予新的意义，归纳一下至少有以下五方面思路，均围绕所谓“面向全民(for all)”展开，政策含义却各有侧重，可为不同国家的教育决策提供参考。

一是有质量的全民教育(Quality Education for All)，联合国教科文组织曾在2003年巴黎召开的世界教育大会期间举行了教育部长圆桌会议，90多个成员国教育部长围绕“有质量的全民教育”主题展开了讨论，当时部长们愿意确认的是，全民教育的重点在于义务教育，应当通过均衡发展增加机会公平，并在此基础上不断提高基本教育质量。这也是最容易达成共识的一个政策思路。二是保障全民基本技能(Ensure Basic Skill for All)，近年来世界银行的序列报告曾就知识社会、知识为了发展等专题进行研究，有报告提出，保障全民拥有掌握基本（知识）技能的能力，是适应经济社会发展和产业结构调整需求的重要环节，应作为人力资源开发重点之一，联合国教科文组织对此也有所呼应。这一政策思路对后发国家尤其显得十分重要。三是全民的终身教育(Lifelong Education for All)，20世纪90年代以来，经合发展组织在年度教育政策分析报告里不断对这一理念进行阐释，而且对部分成员国不同年龄组人口参与正规学校教育和成人教育培训的状况进行了抽样调研，力图把动员全民参与的终身教育作为其成员国教育政策的标志性价值。要把这一思路付诸实施，无疑需要强大的经济实力和完善的公共财政制度作为支撑。四是更强的全民教育(Strong Education for All)，这是经合发展组织在2008年题为“教育公平的十个步骤”的专题报告中所强调的一个政策要点，表面上是针对公共教育供给公平程度而言，其深层目的则在于抢占国际范围人才竞争的先机和制高点。这属于发达国家最具前瞻性的战略思路之一。五是全纳的全民教育(Inclusive Education for All)，联合国教科文组织2008年在日内瓦召开的世界教育大会，就从全纳教育的主题切入，核心是尊重学生和社区的需求、能力、特点、预期的多样性，消除一切形式的歧视。这一思路依然把义务教育阶段作为行动的重点领域。

国际组织倡导的教育政策思路所传递的信号是，如今全民教育已成为一个跨国界政策行动，绝大多数国家都要对全民教育作出相应决策，我国在制定实施教育规划政策时，也需将其作为参考，这是在经济全球化背景下我国提升综合国力和国际竞争力的选择。因此，从国家层面法律政策文本看，对于上述五个方面的宏观政策思路，我国政府都已进行了原则部署。其中，与义务教育均衡发展关系最直接的还是第一、五项思路：有质量的全民教育，意味着我国义务教育人口覆盖率达到99%以后，应满足社会不同阶层对义务教育质量的新要求；全纳的全民教育，在义务教育阶段的重点，则是强调让每个适龄儿童少年受益，并缩小现实差距而趋于更加公平。

三、我国促进义务教育均衡发展的关键是落实政府法定责任

促进义务教育均衡发展，已纳入我国法律范畴，成为教育政策的重要内容。2006年新修订的《义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”第二十二条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。”实际上，《义务教育法》界定了促进义务教育均衡发展的三层意义：首先，实施主体是国务院和县级以上地方人民政府；其次，实施要件是合理配置教育资源，改善薄弱学校办学条件，缩小校际办学条件差距；第三，保障重点必须放在农村地区、民族地区以及经济困难家庭和残疾的适龄儿童少年，而且需要地区之间的支援。

自新修订的《义务教育法》明确“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”以来，对于义务教育免费及由此扩展的“两免一补”政策，农民与城镇居民的态度有所不同。有调查表明，农民是免费义务教育政策的主要拥戴群体，尤其是中西部许多地区贫困农民家庭，原来勒紧腰带才能送孩子们上学，现在上学不交费而且还有免费教科书，他们深切体会并由衷感谢政府为解决上学难问题所做的努力。尽管当地办学条件和师资水平与城镇地区相比尚有很大差距，但农民对于免费义务教育政策的满意度依然明显高于城镇居民。在许多城镇地区，由于历史上留存的优质资源集中在少数公办学校，且以实验校、示范校或重点校形式运作，同时同一区域内还存在相当数量的薄弱校，在国家关于义务教育就近免试入学法律政策的限制下，很多城镇居民希望择校却又觉得费用负担过重，家长们反映免交几百元学杂费是不错的，但是万元以上择校费也能降低就好了。因此，2009年初在向社会征求对2020年教育改革和发展规划纲要意见时，择校问题同义务教育均衡发展紧密相连，再度成为社会广泛关注的热点。

义务教育能否实现均衡发展，是当前人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一，而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，始终是党和国家一切工作包括教育工作的出发点和落脚点。胡锦涛总书记深刻指出：“教育涉及千家万户，惠及子孙后代，是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面。”这一论述阐明了教育在满足人民群众需求方面的重要性和迫切性。改革开放以来，我国教育事业取得了巨大成就，学龄人口入学机会迅速扩大，特别是进入新世纪我国免费义务教育政策有了突破性进展，温家宝总理也曾在2008年政府工作报告中总结道，“我们在实现教育公平上迈出了重大步伐”。然而从全局和长远看，我国社会始终蕴藏着极为旺盛的教育需求，现代化建设和人民群众对于高质量教育的强烈需求与优质教育资源供给不足的矛盾仍很突出，在城乡、区域及学校之间，义务教育师资和办学条件差距十分明显，部分公共教育资源的配置、使用缺乏有效监管，近期社会对教育不公平状况的反映一直包含择校等问题在内。

因此，按照党的十七大的战略部署，促进义务教育均衡发展，有效缓解义务教育公办学校择校问题，越来越成为教育事业科学发展的重点之一，迫切需要落实政府的法定责任，把促进教育公平作为国家的基本教育政策。当前，需要从区域内（重点是县域内）减少义务教育校际差距起步，加快缩小城乡间、区域间差距，这势必涉及一系列政策问题，诸如依法保证预算内教育经费足额到位，切实巩固免费政策成果；推行公办校的办学条件标准化建设，加快改造薄弱学校，取消实际或变相存在的重点校、重点班；根据城镇化进程科学合理布局学校，加大城镇学校教师对口支援农村学校、优质学校对口支援薄弱学校力度；对教师开展系统全员培训，试行校长、教师跨校跨区定期交流机制，等等。从长远考虑，义务教育教师应比照公务员管理，同现在的绩效工资政策方向是一致的。至于历史留下的公办优质资源择校问题，还需各地区因地制宜地统筹解决，其实，理清义务教育均衡发展相关法律和政策的关系并不难，关键是各级政府领导和教育行政部门能否下决心贯彻执行。

近年来，部分省市在全面整体推进区域内义务教育均衡发展方面取得了初步成效，除前述措施外，其配套政策还包括：强化义务教育免试就近入学和入学不与等级证书挂钩，重新划定学区，安排优质校和薄弱校结对，把示范性高中招生名额合理分配到辖区内所有初中，民办校满足择校需求，等等。为了配合2020年教育改革和发展规划纲要研制，及时总结实践经验，进一步凝聚共识，教育部2009年11月召开了全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会，刘延东国务委员在会上作了题为“优化资源、促进公平、加快义务教育均衡发展”的重要讲话，强调“推进义务教育均衡发展，是党和国家着眼现代化建设全局和经济社会发展的阶段性特征，着眼满足群众接受更公平和更高质量教育的新期盼，对义务教育发展提出的方向性和制度性要求。完成好这一战略任务具有重大意义”。她从三个方面阐述了原则性要求，即“提高认识，把推进均衡发展作为义务教育改革发展的战略性任务；加强关键环节，确保实现义务教育均衡发展的目标；各级政府要切实承担责任，为推进义务教育均衡发展创造良好环境”，并提出了总体政策思路和工作要点，为今后义务教育均衡发展明确了努力方向。我们坚信，只要立足基本国情、省情、社情、校情，沿着国家既定法律政策方向探索实践，并参考全民教育特别是义务教育的国际经验，借2020年教育改革和发展规划纲要研制的有利时机，采取科学的政策措施，我国义务教育事业必将开创一个均衡发展的新局面。

【作者简介】张力　教育部教育发展研究中心主任、研究员

（转自《人民教育》(京)2010年1期）