贵阳引产收费低的医院:北京计划生育委员会-《新时期人口和计划生育工作读本》第五讲 人口和计划生育法制建设

  人口和计划生育法制建设，是指按照民主原则把有关人口和计划生育工作的国家事务制度化、法律化，并严格依法进行管理的活动总称。它是一个动态的概念，包括立法、执法、守法、法律监督等环节和过程。
    我国自20世纪70年代初开始在城乡全面推行计划生育以来，人口和计划生育工作取得了举世瞩目的成就。回顾30年来人口和计划生育工作所走过的道路，从法制建设角度看，大致经历了三个发展阶段：
    第一阶段从70年代到80年代初，主要是依靠政策推行计划生育。在这个阶段，人口和计划生育尚无国家立法，在地方也只有个别省区制定了计划生育条例，其他地方也都没有立法。当时推行计划生育工作主要是依靠国家政策、强有力的舆论宣传和耐心细致的说服动员，同时辅之以必要的行政管理措施。
    第二阶段从80年代中后期到90年代中后期，主要是依靠国家政策和相关法律法规相配合来推行计划生育。由于当时不具备制定国家人口和计划生育法的条件，国家通过制定婚姻法、收养法、妇女权益保障法、未成年人保护法、母婴保健法等法律，增加有关计划生育的条款，制定《流动人口计划生育工作管理办法》等相关行政法规，特别是各地根据中央政策，总结实践经验，相继制定了地方性计划生育法规、规章或者规范性文件，其中29个省、自治区、直辖市人大常委会制定了计划生
育条例，新疆维吾尔自治区制定了政府规章，西藏自治区发布了规范性文件。正是这些地方立法，将中央政策加以具体化、法规化，保证了计划生育工作的顺利进行，也为国家立法积累了经验。
    第三阶段以21世纪初《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》正式颁布为标志，我国计划生育工作走上了主要依靠法制的新阶段，实现了从主要依靠政策，到既依靠政策又依靠法制，再到主要依靠法制的重要转变。

    第一节  人口与计划生育法
              
    一、《人口与计划生育法》颁布实施的重要意义

    人口和计划生育国家立法工作始于70年代末，前后历经20余载。邓小平早在1979年就提出“人口增长要控制，应该立法”。 1982年，党的十二大确立了计划生育是我国的基本国策。我国宪法也明确规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”在党中央、全国人大和国务院的高度重视下，1998年底，九届全国人大常委
会将《人口与计划生育法》列入立法规划。2000年中共中央、国务院下发《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，提出要加强人口和计划生育工作的法制建设，加快人口和计划生育国家立法进程，逐步建立健全人口和计划生育法制体系。遵循中央的指示，为制订《人口与计划生育法》，原国家计生委进行了广泛深入的调研和论证，国务院法制办广泛听取了各省、自治区、直辖市和各相关部门的意见，国务院于2001年3月审议并通过《人口与计划与生育法》草案，提请全国人大常委会审议。经过全国人大常委会三次审议，同年12月29日，全国人大常委会通过了《人口与计划生育法》。同日，江泽民发布第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。
   《人口与计划生育法》是我国第一部人口和计划生育工作领域的基本法律。这部法律的颁布实施，是我国人口和计划生育事业发展史上的一个重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

   （一）《人口与计划生育法》的颁布实施，首次以国家法律的形式确立了计划生育基本国策的地位
    它将具有中国特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，把国家推行人口和计划生育工作的基本方针、政策、制度、措施用法律形式固定下来，结束了人口和计划生育工作长期以来主要依靠政策和地方法规调整的历史，标志着我国人口和计划生育工作开始全面纳入法治化的轨道，为进一步做好人口和计划生育工作，综合治理人口问题，为地方人口和计划生育立法提供了法律依据。
    对于全面提高人口和计划生育工作的管理和服务水平，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展必将产生重大而深远的影响。

    （二）《人口与计划生育法》的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求
    通过依法规范国家机关及其工作人员的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建具有中国特色的人口和计划生育法律制度体系框架奠定了坚实基础，为依法治理人口和计划生育，稳定低生育水平，维护、实现和发展广大群众计划生育、生殖保健的合法权益开辟了广阔的道路。同时反映了我国借鉴国际人口和计划生育领域的成功经验，对相关国际公约和国际文件承诺的认真履行，从而有利于树立我国人口和计划生育工作的良好国际形象，积极争取国际社会的理解和支持。
   （三）《人口与计划生育法》的颁布实施，充分体现了“三个代表”重要思想
    坚持以人为本、以人的全面发展为中心，把依法管理人口和计划生育工作与维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，以及公民实行计划生育的权利和义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口和计划生育工作中的主人地位，使人口和计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，调动广大人民群众的参与热情和积极性，为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口和计划生育事业稳定、健康、持续发展提供了不竭动力。
    人口和计划生育系统的各级领导和广大干部应从全局和战略的高度充分认识《人口与计划生育法》颁布实施的重大意义，正确理解改革创新与依法管理的关系，深刻认识在社会主义市场经济条件下，依法管理人口和计划生育工作的重要性和迫切性；充分认识《人口与计划生育法》的颁布实施，既是对公民生育行为的法律约束，也是对国家机关及其工作人员行政行为的法律规范，对国家机关及其工作人员依法行政、正确执法、文明执法提出了更高的要求，从而增强法制观念和自我约束意识，尽快改变主要依靠社会制约手段推行计划生育工作的局面，认真履行法定职责，坚决纠正不依法行政、不按法律程序办事、甚至损害育龄群众合法权益的做法，把人口和计划生育工作全面纳入法制轨道。

    二、《人口与计划生育法》的立法指导思想和主要特点

   《人口与计划生育法》的立法指导思想是：有利于控制人口增长，提高人口素质，有利于提高人口和计划生育工作水平，有利于保障公民的生存权、发展权和增进家庭的文明幸福，体现以人的全面发展为中心，体现人口与经济社会的协调发展与可持续发展。
    《人口与计划生育法》突出体现了以下特点：
    1.体现协调发展与可持续发展思想。该法总则第1条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”，并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。
    2.强调综合治理人口问题。该法明确规定国家采取综合措施，对人口与发展问题实施综合决策，规定了各级党委、政府、人口和计划生育部门及相关部门做好人口和计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企业事业组织、村〔居）民委员会和公民等应当协助政府做好人口和计划生育工作的义务，人口和计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。
    3.强调稳定现行生育政策。该法把自80年代以来形成的现行生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动人口和计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。
    4.体现公民实行计划生育权利与义务的统一。该法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还相应规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权益应承担的责任，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社
会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，依法缴纳社会抚养费，作为对社会的补偿。
    5.强调严格依法行政。该法明确规定各级人民政府在推行人口和计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的管理与服务的职责，明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责，以及侵犯公民合法权益应追究的法律责任。同时，也明确规定了人口和计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护，对拒绝、阻碍人口和计划生育工作人员依法执行公务的行为追究法律责任。
    6.坚持区别对待、分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之人口和计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作出原则规定，为地方制定人口和计划生育法规提供法律依据，基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。
   7.借鉴国际社会的有益经验。《人口与计划生育法》体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育与提高妇女地位结合、在人口和计划生育领域引入生殖健康服务、实行避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行有关国际公约和开罗人口与发展大会行动纲领的政治承诺。

    三、《人口与计划生育法》的立法基本精神．

   《人口与计划生育法》共7章47条，范围涉及计划生育以及与计划生育有关的人口工作。全面、正确理解《人口与计划生育法》，必须准确把握该法的基本精神。概括起来，《人口与计划生育》的立法基本精神主要体现在以下4个方面：
   （一）立足于本国国情，坚持实行计划生育基本国策，强调稳定现行生育政策，推动人口和计划生育工作的稳定、健康、持续发展
    由于我国人口基数大，人口与经济社会资源坏境之间的矛盾依然尖锐，这一国情决定了必须长期坚持较为严格的生育政策。目前，在广次农村特别是中西部农村地区，由于受生产力发展水平和传统生育观念的影响，社会保障制度尚未建立，群众实行计划生育后一些实际困难还没有得到很好的解决，开展计划生育工作仍有相当的难度，群众的生育意愿与国家的生育政策之间的矛盾在短时间内还不可能根本解决。因此，必须采取切实有效措施推行人口和计划生育工作，坚持计划生育基本国策不放松。同时，也要努力争取国际社会对我国实行计划生育的基本理解和接受，为我国发展和广泛参与国际事务创造良好的国际环境。
    实践证明，我国现行生育政策是切合实际、行之有效的，已经被广大干部和群众所接受，现在既没有进一步收紧的必要、也不具备放宽的条件。为此，《人口与计划生育法》强调要稳定现行生育政策。各地在修订地方立法时，必须严格按照稳定现行生育政策的要求，既不收紧，也不放宽，个别地方根据本地实标情况确实需要作微调的，一定要经过认真论证，作出科学的人口预测，确保完成既定的人口计划。

   （二）体现公民实行计划生育的权利与义务相统一原则，把国家的长远利益、根本利益与公民的现实利益、实际利益结合起来
    对于广大发展中国家来说，人权首先是公民的生存权、发展权。国家推行计划生育，正是为了保护、实现和发展公民的生存权、发展权，维护公民享有更高生活质量的权利。同时，生育又是公民的一项基本权利，公民依法生育应该得到尊重和保护。国家应当为公民充分享有和行使依法生育及生殖健康的合法权益，创造良好的法制环境和社会经济条件。在人口和计划生育领域，正确的人权观应体现为国家整体利益、长远利益与公民个人利益、具体利益的统一，公民享有合法权益与履行义务的统一。任何对权利的承认同时就意味着责任。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。个人生育权的行使，与夫妻应承担的社会责任、对现有子女和未来子女的责任紧密联系在一起。
    《人口与计划生育法》规定，“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任”。具体说来，公民在实行计划生育中应享有的权利主要有：(1)依法生育的权利；(2)实行计划生育男女平等的权利；(3）获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利；(4)获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利；(5)获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利；(6）获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会保障的权利和平等发展的
权利；(7)公民实行计划生育，其人身权、财产权不受侵害的权利；(8)公民有获得法律救济的权利等。公民实行计划生育的义务主要有：(1)公民有实行计划生育的义务；(2)公民有按照法律、法规规定的条件依法规范生育行为的义务；(3)夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任；(4)公民有自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导的义务；(5)公民有协助政府开展人口和计划生育工作的义务；(6)违反法律法规规定条件生育子女的公民，有依法缴纳社会抚养费的义务等。

   （三）以人为本，建立有效的管理与服务制度，寓管理于服务之中
   《人口与计划生育法》既肯定了以往工作中加强管理与服务的行之有效的经验和做法，又体现了计划生育管理与服务的改革发展方向。在宏观管理的层面上，规定了运用法律的、经济的、计划的、教育的、技术的以及行政的综合手段进行宏观调控；在直接面对广大群众实施具体管理的层面上，主要从6个方面做了规定：
    1.宣传教育制度。动员社会各方面力量，通过开展全民性人口和计划生育宣传、教育，深入细致的思想教育工作，采取有效的教育、交流、咨询、服务措施和办法，帮助群众理解和执行计划生育基本国策，依据法律法规规范个人的生育行为，自觉履行实行计划生育的义务。
    2.生育政策管理制度。把国家的生育政策用法律的形式固定下来，公民有义务依照法律法规规定的条件安排生育计划，计划生育部门通过发放生育服务证、生殖保健服务证和建立必要的许可、登记制度，维护正常的计划生育管理秩序。
    3.孕前管理制度。建立经常性的、有效的孕情检查和随访服务制度，把工作做在妇女怀孕之前，预防和减少不符合法定条件的怀孕及生育，指导育龄夫妇知情选择以长效为主的避孕节育措施，对不符合法定条件的怀孕及时采取补救措施。《人口与计划生育法》还规定了计划生育技术服务机构及其技术服务人员要建立严格的管理制度和实施计划生育手术的安全保障制度，确保技术服务质量，不断提高技术服务水平。这些规定，都是为了更好地把管理与服务结合起来。
    4.奖励优待和社会保障制度。广大群众为控制我国人口过快增长做出了贡献，《人口与计划生育法》通过建立计划生育利益导向和激励机制，落实各项计划生育奖励与优惠措施，在鼓励公民建立少子女家庭的同时，帮助他们解决生产、生活中存在的实际困难，增加经济收入，提高社会经济地位；要求在建立健全社会保障制度时应有利于人口和计划生育工作，把有关计划生育奖励优待措施纳入杜会保障体制中。
    5.必要的社会制约和经济限制措施制度。我国社会生产力还不发达，社会保障制度尚不完善，群众的生育意愿与现行的生育政策之间还有一定的差距，在计划生育工作中要有一定的社会制约和经济限制措施。如对不符合法定条件生育子女的公民征收一定数额的社会抚养费，对不履行避孕节育义务、不接受计划生育技术服务指导的公民，可通过实行计划生育村民自治、制定计划生育乡规民约、签订计划生育协议或合同、追究违约责任等形式，制定必要的社会制约和经济限制措施。
    6.法律责任追究制度。法律规定对不符合法定条件生育子女的公民征收社会抚养费，既是一种经济限制措施，也是其承担的一种法律责任。同时，对他们中是国家干部、职工的，还要给予行政处分或纪律处分。为了维护人口和计划生育工作的正常管理秩序，《人口与计划生育法》对国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、负有协助管理义务的公民、法人和其他组织违反法定义务的行为分别规定了民事的、行政的、刑事的法律责任。

   （四）坚持行政机关行使权力与承担责任相一致的原则，规范人口和计划生育行政行为，严格依法行政
   《人口与计划生育法》坚持了依法行政的原则，体现了行政机关权责一致的思想。既规定了计划生育行政部门拥有的法定职权，包括行政创制、行政决定、行政许可、行政命令、行政执法、行政监督的权力，人口和计划生育部门依法执行公务受法律保护；又规定了各级政府及其工作人员在推行人口和计划生育工作中必须严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，明确了各级政府、人口和计划生育行政部门、计划生育技术服务机构应承担的责任和义务，包括依靠宣传教育、科
学管理、综合服务，利益导向和激励机制开展计划生育工作；建立奖励优待和社会保障制度；实现孕前管理，建立健全技术服务网络，提供计划生育和生殖保健优质服务，维护公民合法权益；向育龄夫妻免费提供基本项目的计划生育技术服务；指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育方法，实施计划生育手术时保证受术者安全等内容。《人口与计划生育法》既赋予行政机关法定职权，保护人口和计划生育行政部门依法履行职责，又严格规范了人口和计划生育部门及其工作人员的行政
行为，对玩忽职守、滥用职权、不履行法定职权、侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的行为规定了责任追究。可以说，这是对人口和计划生育行政部门及其工作人员提出了新的标准和更高的要求。
    坚持公民权利与义务相统一、行政机关权力与责任相一致的原则，对于人口和计划生育部门尤为重要。由于历史的原因，在以往的人口和计划生育工作中，确实存在着对公民要求履行义务多、维护其合法权益少，对行政机关规定行政权力多、明确法定责任少，硬性管理多、提供服务少的倾向。造成公民权利与义务、政府权力与责任的脱节、错位和失衡，有些做法甚至还损害了群众利益，导致党群关系、干群关系紧张。当前，国家依法治国基本方略和人口和计划生育工作形势的变化，迫切要求我们必须坚持依法行政，依法管理，优质服务，切实尊重、保护和实现公民实行计划生育的合法权益，再也不允许我们用牺牲党群关系、干群关系来完成人口控制计划。

    四、《人口与计划生育法》的若干授权性规定

    所谓授权性规定，是指授权立法的规定，即《人口与计划生育法》授权其他国家机关制定执行性的规范性法律文件。
   《人口与计划生育法》作出授权性规定，有着重要的客观原因和历史原因，是从我国国情出发，实事求是地作出的重要规定。由于我国幅员广阔，各地经济社会文化发展不平衡，人口和计划生育工作基础与发展也不平衡，现行人口和计划生育管理的各项具体政策，如生育政策、奖励政策及限制政策等都是由各省、自治区、直辖市结合本地实际情况，通过地方立法确定的，难以在目前的《人口与计划生育法》中规定全国统一模式。因此有必要继续由各地方就这些具体问题根据《人口与计划生育法》的原则作出因地制宜的规定，待时机和条件成熟后再统一规范到《人口与计划生育法》中。
    人口和计划生育国家立法的主要目的是在国家基本法律的层次上为人口和计划生育事业提供法律保障，为地方制定人口和计划生育法规提供法律依据。由于各地经济、社会发展水平和人口状况的差异，人口和计划生育工作基础不同，国家立法只能就涉及全局的重大问题作出原则规定，基层管理与服务的具体制度和措施，则需要授权地方立法作出规定。《人口与计划生育法》及与之相配套的法律、法规、规章一起，共同构建了一个完整的人口和计划生育法律制度体系框架。

   （一）《人口与计划生育法》授权的主要内容
   《人口与计划生育法》明确授权立法的主要内容有7个方面，体现在5条法律条文中：
    1.第18条第1款生育调节的具体办法，授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定。
    2.第18条第2款少数民族实行计划生育的办法，授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定。
    3.第29条计划生育奖励措施，授权省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府制定。
    4.第45条流动人口计划生育工作具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权国务院制定。
    5.第46条中国人民解放军执行《人口与计划生育法》的具体办法，授权中央军事委员会制定。
    应当明确的是，《人口与计划生育法》有明确授权的，被授权机关必须认真行使立法权限；法律虽然没有作出明确授权规定，但根据地方立法权限，地方人民代表大会或政府可以依据法律、行政法规的规定，结合本地区实际情况制定具体实施法律法规的办法。

   （二）实施授权立法应注意的问题
    在执行《人口与计划生育法》授权立法规定时，必须注意以下几个问题：
    1.被授权机关在立法时，应严格按照《人口与计划生育法》授权的目的和范围行使该项权力，决不允许将授权范围随意扩张。例如：《人口与计划生育法》第16条第1款对地方国家立法机关可以根据当地经济、文化发展水平和人口状况制定生育政策的具体规定，是在“国家提倡公民晚婚晚育，一对夫妻生育一个子女；根据具体情况，可以依法合理安排生育第二个子女”的前提下授权的，也就是说，地方立法只能就如何
“依法合理安排生育第二个子女”作出具体规定，决不是各自省（区、市）可以自行制定生育政策。
    2.被授权机关不得将该项权力转授其他机关，这包括：国务院不得将被授权力转授给国务院所属部门、地方权力机关和地方政府；地方人大及其常委会不得以任何方式将被授权力转授给同级人民政府，以及它的下级权力机关或者人民政府。
    3.经过实践检验，制定法律的条件成熟时，应及时将授权事项上升制定为法律。待人口和计划生育工作进一步深入发展，人们的生育观念发生根本性转变，《人口与计划生育法》有关授权立法的事项，应由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定全国统一的相关政策，使之上升为法律，充实到《人口与计划生育法》当中。

    第二节人口与计划生育法规、规章

    人口与计划生育法规、规章，包括由国务院制定的计划生育行政法规，由各省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定的地方人口和计划生育条例、单项法规，以及由国务院计划生育行政部门、各省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府根据国家有关人口和计划生育的法律、行政法规或者地方法规制定的规章。这些法规和规章是贯彻落实《人口与计划生育法》的重要举措，是人口和计划生育法律制度体系的必要组成部分。

    一、人口与计划生育行政法规

   《人口与计划生育法》明确授权国务院制定的行政法规有3部：《计划生育技术服务管理条例》（以下简称《条例》）、《社会抚养费征收管理办法》和《流动人口计划生育工作管理办法》，现已全部颁布实施。

    （一）《计划生育技术服务管理条例》
    2001年6月13日国务院总理签发第309号国务院令，颁布《条例》，并于2001年10月1 日起施行。《条例》的颁布实施，为实现计划生育技术服务依法行政和规范化服务提供了法律依据，为落实计划生育基本国策和保障公民生殖健康权利提供了法律保证。
    计划生育技术服务是落实计划生育基本国策的重要保证。计划生育技术服务是指通过手术、药物、工具、仪器、信息和其他手段，有效地调节人的生育行为，并围绕生育、节育、不育开展相关的生殖保健服务。它体现了以人为本的思想，保障公民获得适宜的计划生育技术服务、增进生殖健康的权利。计划生育服务机构具有医疗保健性质，是卫生资源的一部分，开展与计划生育生育技术服务有关的临床医疗服务，要遵循国务院卫生行政部门制定的技术规范。但是，计划生育技术服务的目的、对象、方式和内容又有别于一般意义的医疗保健服务。计划生育技术服务的目的是为落实计划生育基本国策，其服务对象是健康和亚健康人群，其工作方针是坚持“面向基层、深入乡村、方便群众、服务上门”，其服务内容不仅包括临床医学，更强调咨询随访。因此，计划生育技术服务不能简单地适用一般的卫生法律法规。
    1.《条例》的法律效力和适用范围。《条例》是国务院行政法规，对从事计划生育技术服务的各级、各类机构和服务人员具有普遍的法律效力。《条例》明确规定，在中华人民共和国境内从事有关计划生育技术服务活动的机构及其人员应当遵守《条例》。
    2.《条例》的主要内容。《条例》分为总则、正文。附则3部分共6章42条。其中，总则5条，主要阐明立法目的、法规调整的对象、执法机构，计划生育技术服务工作的原则，强调了公民获得适宜的计划生育技术服务的权利，明确了计划生育技术胶务网络由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成。正文分4章，分别对计划生育技术服务的内容、机构和人员、监督管理和法律责任等作出明确具体的规定。附则就《条例》的过度和生效作出了规定。
    3.计划生育技术服务网络的组成和作用。80年代以前，计划生育技术服务工作是由医疗、保健机构承担的。进人80年代，为严格控制人口过快增长，计划生育技术服务的工作量急剧增加，医疗、保健机构难以完成。在各地政府的支持下，以计划生育技术服务为主要任务的服务机构应运而生。随后，中央领导肯定了这种形式，把加强计划生育技术服务网络建设作为国民经济和社会发展的一项重要任务。截止到1999年，全国已有81%的地级市、90%的县和88%的乡(镇)建立了专门的计划生育技术服务机构，计划生育技术服务机构中拥有技术服务人员（包括医、药、护、技各类人员）约12万名。承担了全国农村70%以上的计划生育技术服务量。计划生育技术服务机构已成为农村落实避孕节育措施不可缺少的重要组成部分，为完成国家和地方的人口计划发挥了不可替代的重要作用。
    大、中城市的计划生育技术服务主要由医疗、保健机构提供。
    为合理利用卫生资源，《条例》明确规定，计划生育技术服务网络由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成，并纳入区域卫生规划。这就要求各级政府在制定区域卫生规划时，要从人口与健康两大目标出发，把已有的计划生育技术服务机构办好用好，同时促进卫生和计划生育技术服务资源的合理利用，将落实计划生育基本国策和促进人民群众生殖健康统一起来。
    4.公民在实行计划生育技术服务过程中享有的权利。《条例》明确规定，计划生育技术服务工作既要控制人口数童，提高人口素质，又要保障公民的生殖健康权利。在实行计划生育技术服务时，公民享有避孕方法的知情选择权。在技术服务人员的指导下，根据自身的生理、心理特点和避孕节育技术的不同，自主选择和落实避孕方法。公民有权获得适宜的、安全的、有效的计划生育技术服务。国家保障农村实行计划生育的育龄夫妇有权获得免费的避孕、节育技术服务，所需经费由地方财
政予以保障，中央财政对西部困难地区给予补助。
    5.计划生育技术服务机构的执业和服务范围的审批。《条例》规定，计划生育技术服务包括计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务。明确了县级以上城市从事计划生育技术服务的机构在计划生育技术指导、咨询服务的基础上，可以在批准的范围内开展与计划生育有关的临床医疗服务：(1)避孕和节育的医学检查。(2)计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗。(3)实行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术。(4)开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目，具体的生殖保健项目由国务院计划生育行政部门、卫生行政部门共同规定。
    为了保证计划生育技术服务质童，满足群众计划生育生殖健康方面的需求，计划生育技术服务机构开展的服务项目，要经过设区的市级地方人民政府计划生育行政部门，依据《条例》的规定逐项审批。从事计划生育技术服务的医疗、保健机构开展的服务项目，须由县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准。乡镇计划生育技术服务机构也要根据《条例》的有关规定，在获准的范围内开展：计划生育技术服务工作。
    《条例》规定了计划生育技术服务机构从事技术难度和风险较大的产前诊断，应当经省级人民政府计划生育行政部门同意后，由同级卫生行政部门批准，并报国务院计划生育行政部门和国务院卫生行政部门备案。从事计划生育技术服务的机构开展使用辅助生育技术治疗不育症的，由省级以上人民政府卫生行政部门审查批准，并向同级计划生育部门通报。使用辅助生育技术治疗不育症的具体管理办法，由国务院卫生行政部门会同国务院计划生育行政部门制定。使用辅助生育技术治疗不育症的技术规范，由国务院卫生行政部门征求国务院计划生育行政部门意见后制定。
    计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当按照批准的业务范围和服务项目执业，并遵守有关法律、行政法规和国务院卫生行政部门制定的医疗技术常规和抢救与转诊制度。其执业许可证明文件每3年由原批准机关校验一次。
    《条例》明确规定，个体医疗机构不得从事计划生育手术。
    6.《条例》对计划生育技术服务人员提出的要求。《条例》规定从事与计划生育有关的临床服务人员：(1)应当依照《执业医师法》和国家有关护士管理的规定，分别取得执业医师、执业助理医师、乡村医生或者护士的资格。(2)在依照《条例》设立的机构中执业。(3)按照批准的服务范围、服务项目、手术术种开展服务。(4)遵守与执业有关的法律、法规、规章、技术常规、职业道德和管理制度。
    7.计划生育技术服务的监督管理。《条例》明确规定，国务院计划生育行政部门，负责全国计划生育技术服务的管理和监督。国务院卫生行政等有关部门在各自的职责范围内，配合计划生育行政部门做好计划生育技术服务工作。
    县级以上地方计划生育行政部门，负责本行政区域内计划生育技术服务的监督管理工作，并对所辖行政区域内计划生育技术服务工作定期检查。
    县级以上卫生行政部门依据《条例》的规定，负责对从事计划生育技术服务的医疗、保健机构的监督管理工作。
    8.关于《条例》中的法律责任。为了保障《条例》的贯彻实施，保障计划生育技术服务质量，维护群众的合法权益，《条例》第5章“罚则”部分，对于未经批准擅自从事计划生育技术服务；买卖、出借、出租或者涂改、伪造计划生育技术服务执业许可证，擅自从事产前诊断和使用辅助生育技术治疗不育症；或者向农村实行计划生育的育龄夫妇提供避孕、节育技术服务收取费用等违法行为明确规定了相应的处罚规定，如责令改正、给予警告、没收违法所得、处以罚款、吊销执业资格等。对于计划生育行政部门、卫生行政部门工作人员滥用职权、玩忽职守、询私舞弊的，给予相应的行政处分，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
    《条例》也明确规定了对不同的违规行为实施处罚的行政主管部门及其法律责任。如，对于计划生育技术服务机构或者医疗、保健机构以外的机构或者人员违反《条例》的规定，未经批准擅自从事计划生育技术服务的、由计划生育行政部门给予行政处罚。对于从事计划生育技术服务的机构未经批准擅自扩大计划生育技术服务项目的，由原发证机关给予行政处罚。对于使用没有依法取得相应的医师资格的人员，从事与计划生育技术服务有关的、临床医疗服务的，由卫生行政部门给予行政
处罚。
    9.《条例》的施行和过渡。《条例》自2001年10月1日起施行。《条例》对从事计划生育技术服务的机构和人员的过渡进行了规定：(1)《条例》实施前已经执业的计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，已经上岗从事计划生育技术服务的各类专业人员，应当自《条例》施行之日起3个月内依照《条例》有关规定办理有关申请、登记、批准手续，领取证明文件。(2)在乡村计划生育技术服务机构
或乡村医疗、保健机构中从事计划生育技术服务的人员，符合《条例》规定的，可以经认定取得执业资格；不具备《条例》规定条件的，按照国务院的有关规定执行。

    （二）《社会抚养费征收管理办法》
     作为《人口与计划生育法》的重要配套法规，《社会抚养费征收管理办法）（以下简称《办法》）于2002年8月2日，由国务院总理签署第357号国务院令予以公布，于2002年9月1日起施行。它确立了计划生育工作实行社会抚养费制度的法律地位，进一步规范了社会抚养费的征收管理工作，明确了社会抚养费的征收对象、征收标推、征收主体、征收管理体制，对于维护计划生育基本国策，保障计划生育行政部门依法征收社会抚养费，维护公民实行计划生育的合法权益，加强计划生育管理与服务，建立正常的计划生育工作秩序，具有十分重要的意义。
    1.社会抚养费的性质。社会抚养费的性质，是不符合法律法规规定条件生育子女的公民，对社会相应增加的社会事业公共投入不足给予补偿的行政性收费，其目的是运用经济制约手段，达到抑制人口过快增长，实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展与可持续发展，通过限制少数人的违法生育行为，从而维护最广大人民群众的根本利益。
    2.社会抚养费的征收对象，即应当缴纳社会抚养费的当事人。具体来说，有下列情形之一的公民，应当缴纳社会抚养费：(1)公民再生育不符合地方人口和计划生育法规规定的条件，生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围。(2)公民未履行法定婚姻登记程序，在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为。(3)公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口和计划生育法规的有关规定，或依法收养后的生育行为不符合地方人口和计划生育法规的规定。(4)公民再婚生育行为不符合地方人口和计划生育法规的有关规定。(5)公民再婚生育行为不符合地方人口和计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定。(6)公民其他不符合地方人口和计划生育法规规定的生育行为。
    3.社会抚养费的征收标准和缴纳方式。《办法》对社会抚养费的征收标准只作了原则规定，各地在确定社会抚养费的具体征收标准和数额时，应考虑以下三个方面的因素：(1)符合《办法》中关于社会抚养费计征的参考基本标准。(2)结合当事人的实际收入水平。一些违反法律、法规规定条件生育子女的高收入家庭在教育、医疗、住房、交通、能源等方面的消费，即所有的公共投入份额远远超过其他家庭，为了体现公平、公正原则，对收入明显超出当地平均水平的当事人，还应对其超出部分加征社会抚养费。(3)考虑当事人违法生育的具体情节，如对非婚生育、重婚生育、违反地方法规的规定多生一孩、二孩或多孩，对经多次说服教育仍执意违反法律法规生育的，应分别情况在征收社会抚养费的数额上有所区别。
    社会抚养费的缴纳方式，《办法》从实际情况出发，也作出了授权规定。各地可根据本地区的实际情况，分别确定由当事人自行到指定的金融机构缴纳、由乡（镇）人民政府或者街道办事处代收代缴、由当事人所在单位代收代缴等方式中的一种或者几种。总的原则是要遵循国家行政事业性收费征缴分离、收支两条线的要求，征收的社会抚养费全部上缴国库。
    4.社会抚养费的征收主体。《办法》根据《人口与计划生育法》的规定，明确社会抚养费的征收主体为县级人民政府计划生育行政部门，这与过去相比是一个显著变化。同时，《办法》规定县级人民政府计划生育行政部门也可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出征收决定，这既符合基层实际，也增加了可操作性。需要明确的是，委托以后，县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体，如果出现行政复议或诉讼，县级计划生育行政部门仍是被复议机关和应诉主体。因此，县级计划生育行政部门应加强对征收工作的经常管理与监督，指导基层提高执法的规范性、合法性，避免征收过程中违法现象的发生。
    5.流动人口的社会抚养费的征收。流动人口中发生的不符合法律法规规定条件的生育行为，主要有两种情况。一种发生在现居住地，一种发生在户籍所在地。依据《人口与计划生育法》和国务院《流动人口计划生育工作管理办法》的规定，《办法》结合实际情况作出三项具体规定：(1)当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地作出征收决定。(2)当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地作出征收决定。(3)当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级计划生育行政部门均未发现的，由首先发现其生育行为的县级计划生育行政部门，按照当地的征收标准作出征收决定。以上三项规定较好地涵益了流动人口计划生育管理中出现的各种情况，既体现了流动人口计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主的管理原则，又较好地解决了流动人口计划生育管理中的实际问题，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。需要进一步强调的是，流动人口在一地已经受到处理的，在另一地不因同一事实再次受到处理，即“一事不再罚”。
    6.社会抚养费的征收管理体制的变化与革新。《办法》根据行政事业性收费管理体制改革的精神，在认真总结以往计划外生育费征收管理经验的基础上，明确规定社会抚养费实行“征缴分离、收支两条线”管理，既有效地从源头上预防和制止了计划生育部门可能产生的腐败现象和行业不正之风，又从根本上明确人口和计划生育工作是一项具有显著社会效益的公益性事业，人口和计划生育事业发展所需经费应由各级政府财政切实予以保证，标志着国家将建立新的人口和计划生育工作经费投入体制，进一步保障人口和计划生育工作健康、稳定、持续地发展。《办法》还明确规定任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分社会抚养费，有关部门要加强对社会抚养费征收管理工作的监督、检查，执收单位要建立健全内部稽核和会计核算制度，严格财务纪律。为了切实减轻群众负担，《办法》明确规定不得擅自增设与计划生育有关的收费项目，擅自提高社会抚养费的征收标准。

    （三）《流动人口划生育工作管理办法》
    1991年12月26日，计划生育领域第一部行政法规《流动人口计划生育管理办法》颁布。之后，随时间推移，流动人口计划生育管理工作中出现一些新情况、新问题，该办法中与实际情况不相适应的条款需要修订、补充和完善，一些成熟的行之有效的实践经验有必要上升为法规予以制度化、规范化。经国务院批准，国家计生委于1998年9月22日颁布了新的《流动人口计划生育工作管理办法》。
    《流动人口计划生育工作管理办法》共26条，包括以下主要内容：
    1.立法宗旨，即制定本条例是为了加强流动人口计划生育管理工作，维护流动人口的合法权益，有效地控制人口增长。
    2.适用对象，即流动人口计划生育管理对象为异地从事务工、经商等活动或者以生育为目的的异地居住，可能生育子女的已婚育龄流动人员。
    3.管理原则，由户籍地与现居住地共同管理，以现居住地为主。两地应当建立联系制度，互通信息。
    4.实行流动人口婚育证明管理制度，证明格式由国务院计划生育行政管理部门统一规定，并对办证、验证等作了规定。这是全国首次实行统一的流动人口婚育证明管理制度。
    5.建立综合治理机制，规定公安、工商行政管理、劳动就业、卫生、房产等管理各相关部门应当配合计划生育行政部门，在各自职责范围内做好流动人口计划生育管理和服务工作，还规定了用人单位、出租或出借房屋的房主的配合管理责任。
    6.维护流动人口合法权益，已婚育龄流动人口可以自行将其现居住地出具的避孕节育情况证明寄回户籍地，而户籍地在了解其情况后，不得再要求其回户籍地接受避孕节育情况检查。流动人口因违反计划生育规定在一地受到处理的，在另一地不因同一事实再次受到处理。
    7.有关法律责任规定，对公民伪造、出卖、骗取婚育证明，有关单位和人员不依法办事，不履行管理职责的分别规定了法律责任。
    8.生效时间，《流动人口计划生育工作管理办法》自1999年1月1日起施行。
    1991年《流动人口计划生育管理办法》和1998年《流动人口计划生育工作管理办法》的颁布实施，对于加强全国流动人口计划生育管理和服务，规范流动人口的生育行为和计划生育部门及相关部门在流动人口管理中的职责、齐抓共管实施综合治理具有重要意义。各省（区、市）进一步加强了对流动人口计划生育工作的领导，相继将这项工作列入当地人口和计划生育领导小组工作范畴，一些流动人口较多的省（区、市）专门成立了流动人口计划生育工作领导小组，并纳入人口和计划生育工作目标管理责任制度和考核制度。在对流动人口实施社会治安综合治理中，建立流动人口计划生育综合治理体制。
    随着我国加入WTO，经济体制改革的深化，农业产业结构调整和建立现代企业制度以及城市化进程步伐的加快，必将进一步带来大量农村剩余劳动力转移、企业下岗转岗职工增多等问题，流动人口日趋增长是必然趋势。流动人口一方面促进劳动力资源合理配置，带来流入地经济的发展和流动人口本身观念的转变、素质的提高，进而会带动流出地的发展，对于实现全面建设小康社会的目标有重要意义；另一方面也给社会治安、社会服务、基础设施以及计划生育管理等带来压力和问题。不论流入地还是流出地，均应充分认识这项工作的长期性、复杂性、艰巨性。
    流动人口多是从农村流向城市、从经济欠发达地区流向发达地区，流动的目的也多是寻求新的工作与生活机会，而不是超生。根据调查，虽然在局部地区计划外生育当中，流动人口的生育占了较大比重，但流动人口的总体出生水平较户籍人口为低。因此，要把工作的着力点放在服务绝大多数人上，通过及时到位的服务，避免和减少意外妊娠的发生，使育龄群众避孕节育的需求能够及时、方便地得到服务，能够享受到人口和计划生育法律法规规定的各项合法权益。在流动人口计划生育
工作中要实现由被动控制型管理向主动服务型管理转变，由单一管理向综合治理转变。

    二、人口与计划生育地方法规、政府规章

    地方法规，是省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会为执行法律、行政法规的规定，或者根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定并颁布的地方法规、政府规章。

    （一）地方人口与计划生育条例
    我国人口和计划生育工作先有地方法规，后有国家法律，自1980年广东省诞生我国第一部地方《计划生育条例》以来，地方计划生育法规从无到有，特别是《人口与计划生育法》颁布后，各地按照法制统一的原则，结合本地实际，及时进行修改完善。目前，各省（区、市）的人口和计划生育条例修改制定工作基本完成，在人口和计划生育工作中发挥十分重要的作用。
    地方人口和计划生育条例的制定逐步形成了符合国情、省情，群众又普遍可以接受的国家现行生育政策，并保持了生育政策的连续性和稳定性。根据宪法关于“国家推行计划生育”和“夫妻双方有实行计划生育的义务”的规定，各地因地制宜地制定了符合本地实际情况的生育政策，成为落实计划生育基本国策，有效遏制我国人口的过快增长，实现人口再生产类型转变的基本保证。
    地方人口和计划生育条例的制定从实际出发，明确了群众实行计划生育的权利与义务，计划生育部门及其工作人员的权力与责任，增强了公民履行实行计划生育的义务、计划生育部门依法行使职权的自觉性。
    地方人口和计划生育条例的制定，有利于人口和计划生育的各项奖励优惠政策与相关经济社会政策，用地方法规的形式固定下来。特别是随着改革开放的深入、经济社会以及计划生育工作的发展，及时将计划生育工作中经实践检验的正确政策、行之有效的制度措施以及反映改革发展方向的新鲜经验用法规的形式固定下来，力求维护和实现群众实行计划生育的权益。对于转变群众婚育观念、规范生育行为，推动计划生育工作健康发展以及新的工作思路与方法的形成起了积极的促进作用。

    （二）人口与计划生育地方专项法规、政府规章
    为具体贯彻实施人口和计划生育法及地方人口和计划生育条例，各地还根据本地区实际制定了一系列配套的政府规章，如流动人口计划生育管理办法、独生子女父母奖励办法、社会抚养费征收管理办法等，对法律法规的原则规定进行细化，增加可操作性。
    部分省（区、市）针对出生性别比严重升高问题，制定了禁止进行胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的专项治理法规。截止2002年底，已有9个省（区、市）制定了禁止进行胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的专项法规。

    三、人口与计划生育部门规章

    近年来，原国家计生委高度重视政府规章、规范性文件的立、改、废工作，对已不适应形势发展和实际情况的规章及时清理、废止，制定了一系列与贯彻执行《人口与计划生育法》、《条例》等配套的规章。如《计划生育统计工作管理办法》、《计划生育系统宣传品管理办法》、《计划生育技术服务机构执业管理办法》、《计划生育技术服务管理条例实施细则》、《病残儿医学鉴定管理办法》、《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》等，均以国家计生委令形式发布。根据国务院颁布的《规章制定程序条例》，原国家计生委还制定了本机关的规章制定的有关程序规定，从而在程序上保
证抽象行政行为的合法性。

    第三节  稳定现行生育政策

    一、《人口与计划生育法》关于生育政策的法律规定

   《人口与计划生育法》第18条规定，“国家稳定现行生育政策”，并对生育政策作出了原则性和授权性的规定，即：“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。这充分体现了我国在制定生育政策时既考虑到国家的长远利益和国家经济社会发展的现状以及未来发展的需要，也考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况和群众的生育意愿及接受能力，实行国家指导与群众自愿结合，分类指导、因地制宜的原则。
    生育政策是《人口与计划生育法》的核心、灵魂。我国现行生育政策是经过30年的实践逐步形成的。1973年国家提出“晚、稀、少”，一对夫妇生育两个孩子的政策。1979年以后提倡一对夫妇生育一个孩子，同时对特殊家庭给予适当照顾，具体由各地根据本地情况规定。据统计，在《人口与计划生育法》有19个省、自治区规定，在农村第一胎生育女孩的，可以照顾生育第二胎；27个省、自治区、直辖市规定，夫妇双方都是独生子女的，可以照顾生育第二胎；31个省、自治区、直辖市规定，生育第一个孩子是非遗传性残疾，不能成长为正常劳动力的，可以照顾生育第二胎等等。

    二、稳定现行生育政策的意义

    《人口与计划生育法》关于国家稳定现行生育政策的规定，无论对当前还是今后一个时期，都具有重要和深远的意义。
    1.在国家基本法的层次，为地方立法规定具体的生育政策，以及为现行生育政策的稳定，提供了法律依据和法律保障。即：各地在此之前由地、方法规规定的基本生育政策要保持稳定不变，以保障我国稳定低生育水平的目标和任务得以实现。同时，也回答了长期以来学术界关于生育政策的争论，排除了在近期内调整基本生育政策的可能。
    2.明确坚持了我国关于人权中生育权的原则立场，即发展中国家必须坚持基本国情，把生存权和发展权作为发展中国家解决人权问题和实现人权的首要考虑问题，并逐步在经济社会发展中解决人口问题。
    3.体现了我国在制定生育政策时一贯坚持的国家指导与群众自愿结合，分类指导、因地制宜的原则，既考虑到国家的长远利益和国家经济社会发展的现状以及未来发展的需要，也考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况和群众的生育意愿及接受能力，授权各省、自治区、直辖市根据本地区的实际情况制定具体的生育政策。
    实践证明，现行生育政策是切合实际、行之有效的，已经被广大干部和群众所接受。我国虽然已经连续多年保持在低生育水平，但这种低生育水平还不稳定，各地计划生育工作的发展也不平衡，加上我国人口基数大和人口增长有惯性作用，我国人口在相当长一段时间内还会继续增长，因此必须特别注意稳定现行生育政策目前还不具备放松的条件。同时，从1998年以来，我国人口自然增长率已降到10%。以下，达到世界发达国家水平，因此，目前也没有进一步收紧的必要。各地在修订或
者制定地方人口和计划生育条例时，必须严格按照稳定现行生育政策的要求，既不收紧，也不放松，个别地方根据本地实际情况确实需要作微调的，一定要进行科学预测和严肃认真地论证。

    三、稳定现行生育政策的要求

    1.必须继续稳定和坚决贯彻现行的生育政策。《人口与计划生育法》规定稳定现行生育政策不变，主要原因是：(1)当前我国人口状况和未来30-40年的发展趋势，人口仍然是制约我国经济社会发展的重要因素，必须将其控制在与基本国情和发展目标相适应的规模之内。(2)我国各省（区、市）人口控制的成效和管理质量发展不平衡,中西部地区的相当大部分，人口控制的任务依然较为艰巨，必题警惕调整生育政策有可能出现的出生“反弹”。(3)与人口发展相关的诸多领域的改革正在逐步深化，加之不少地方基层的计划生育基础建设和管理尚不稳固，有的地区工作稍有不慎就会出现“滑坡”。因此，从一定意义上讲，稳定目前的低生育水平，比过去实现生育率的大幅度下降要求更高、任务更艰巨。我国计划生育的历史实践证明，计划生育工作取得成绩的一个重要原因就是稳定生育政策。
    2．必须全面理解现行生育政策。现行生育政策是基于我国的基本国情而在当前和今后一个时期的一种选择。符合我国目前的生产力发展水平，符合大多数群众的觉悟程度，从直观看，现行生育政策较多地表现为对生育数量的控制，而未就人口发展的其他方面的问题作出具体的规定。因此，在贯彻执行现行生育政策的过程中，要努力防止发生简单化和片面性。要在控制人口数量的同时，高度重视防止在人口质量、人口结构方面产生失误。对出生人口质量问题、出生性别比异常升高问题、
人口老龄化速度加快问题等，都要结合本地实际作出通盘考虑，制定相应的对策。尤其是治理出生性别比异常升高问题，要及早采取有效的措施，综合治理。
    3.必须更新观念，推进工作机制创新才能卓有成效地贯彻执行现行生育政策。在当前贯彻依法治国基本方略，全面推行依法行政的新形势下，贯彻执行现行生育政策，必须在党委、政府的统一领导下，实行部门参与、综合决策，建立利益导向与社会制约相结合的新机制，切实加强综合治理。例如，计划生育家庭养老保障问题、农村计划生育家庭尤其是独女户、双女户家庭的平等发展和获得补偿问题等，都是计划生育工作、机制和制度创新亟待解决的重大问题。这些问题的有效解决，将有利于适应市场经济体制，创建宏观的人口发展调控机制和微观的公民生育调节机制。
    4.必须推进基层管理与服务的法制化，促进和保障现行生育政策落实。(1)要根据国家民主法制建设新形势的要求，确保县乡基层的抽象行政行为和具体行政行为的正确、合法性，即不出现违背“七个不准”规定的现象。(2)必须将维护公民实行计划生育的合法权益作为基层一切管理行为的出发点和落脚点，坚持公民实行计划生育的权利与义务相统一的原则，以人为本，全面落实公民享有的计划生育／生殖健康优质服务权利的规定、有关计划生育奖励与优待的规定、获得有关科学知识的规定等。

     第四节  计划生育依法行政

     一、依法行政的含义与甚本原则

    （一）依法行政的含义
    依法行政，就是指各级行政机关要依据法律规定行使权力，管理国家事物。对这里的“法律规定”应做广义的理解，就计划生育行政管理中所应依据的法律规定来说，包括宪法，《人口与计划生育法》及相关法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章以及自治州、自治县制定的计划生育条例等。
    依法行政是现代法制国家所公认的一项行政管理基本准则。它是历史发展到一定阶段的产物，反映了社会从人治向法制转变的历史进程。党的十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础，而社会主义法制建设的迅速发展，为依法行政提供了法律依据。依法行政是依法治国的重要组成部分，是实现政府领导方式、运作方式根本转变的必然要求。法律是国家意志和人民共同意志的集中体现。依法行政就是运用法律的权威和国家的强制力实现、维护和发展人民的根本利益。而违法行政必然违背人民的共同意志，损害人民的根本利益。计划生育部门作为政府的一个组成部分，其行为也必须纳入法制的轨道，计划生育的管理与服务绝不能游离于法制之外。推行计划生育要综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，而最重要、最根本的还是要靠法制。贯彻依法治国方略，要求我们必须通过依法行政来保证计划生育行政机关依法履行职责，公民依法规范生育行为，从而保障人口和计划生育事业健康发展，长治久安。

    （二）依法行政的基本原则
    1.职权法定原则。这包含三层含义：(1)法无明文规定不可为。行政机关的行政管理活动，必须以法律为准绳，在法律授予的职权范围内行使职权，行政机关不能为自身设定职权，如法律未授予计划生育行政部门强制执行权，社会抚养费的强制执行必须申请人民法院执行。(2)越权无效。即行政机关行使职权不能超出法律规定的权限，否则无效。对行政机关而言，法律法规规定的权限，是行政机关行使职权的最大边界；对公民而言，法律法规禁止的行为，是公民行使权利的最大限制。(3)失职违法。对行政机关而言，法定职责必须履行，不得放弃，也不得让渡，否则就是失职。对公民而言，法律法规规定的权利，公民可以行使，也可以放弃。    2.程序优先原则。程序优先是现代行政法制发展的趋势之一，体现了以人为本，群众的权益优先，保护群众的根本利益。程序不是简单的方法问题，不能认为只要“出发点是好的”，方
式方法不当可以原谅。程序违法无效，即法律、法规、规章规定的程序，不得违背，违背法定程序作出的行政行为，包括执法文书的不规范，与违反法律实体内容的行为一样是无效的。特别应当强调，行政机关作出行政行为时，必须让行政相对人有陈述、申辩意见的机会，否则所作出的行为就缺乏正当性，也可能导致无效。
    3.公正、公开原则。要求行政机关遵循职权法定，做到程序合法，最终必须体现为行政结果的公正。所谓公正，指对行政管理相对人不论其地位、身份高低都必须平等适用法律；凡与自己有利害关系的，必须回避；行政机关及其执法人员不得从执法中得到利益好处，即其工资、福利不得同执法相挂钩。从依法行政角度，公开包括：政府信息要公开、行政活动过程必须公开、行政决定（即行政机关制定的行政法规、规章、规范性文件等）必须公开，让公众了解，避免暗箱操作，从而接
受监督。未经公开的行政决定，不对公民、法人和其他组织产生效力。
    4.权利救济原则。公民、法人和其他组织认为自己的人身权、财产权因行政机关的行政行为受到侵害，可向有权受理的国家机关提出并要求解决。予以法律救济的方式主要有：行政复议、行政诉讼、国家赔偿、民事诉讼。按照我国现行法律规定，公民权利的救济主要有两个方面：一是申请行政复议或者依法向法院提起行政诉讼；二是一旦确定行政机关的行为侵害了公民的合法权益，行政机关要承担赔偿责任。此外，还有通过申诉、信访、行政监察等渠道反映意见，以维护公民的合法权益。

    二、切实提高人口和计划生育依法行政水平

    《人口与计划生育法》及其他配套行政法规的颁布实施，要求人口和计划生育工作必须全面纳入依法治理的轨道。
    1.充分认识依法行政的重要性和紧迫性。各级领导要带头学法，学会并重视运用法律手段解决实际工作中的矛盾和问题。各级计生委“一把手”要负起依法行政的领导和监督责任，充分发挥法制工作机构在计划生育法制建设中的参谋助手作用，关心支持法制工作机构的工作，组织、协调、建立人口和计划生育系统内部依法行政的综合治理机制，努力为计划生育依法行政工作创造必要的条件，解决工作中的实际问题。
    2.建立一支高素质的行政执法队伍。各级计划生育部门领导与行政执法人员的认识与素质决定着计划生育依法行政水平的高低。要从思想、政治、业务、作风等方面切实加强对各级领导和干部的培训，使之掌握必备的法律业务知识和计划生育相关知识，牢固树立群众观念、法制观念、服务观念、改革观念。不仅要提出依法行政的目标和要求，还要教给基层干部工作方法，告诉干部应该怎么做。要切实解决执法队伍的结构、素质、能力等问题，坚决执行行政执法人员的岗前培训、持证上岗和考核制度。凡培训考试不合格、年度考核不称职者，要坚决调离行政执法岗位。
    3.要把依法行政的基本原则贯彻到管理与服务的各个环节中。依法行政是行政管理的一项基本原则，不是一项具体业务工作，不能把依法行政只看作是政法部门的事，各个业务职能部门都有行政执法的职责，在各项人口和计划生育管理与服务工作中都要贯彻依法行政的原则。各级人口和计划生育行政部门及其工作人员，还要强化以人为本的观念，在严格执法、规范办事程序的同时，也要不断改革创新，寓管理于服务之中，如简化生育审批手续、规范计划生育合同管理、推行村级自治
等，多制定一些方便群众，为育龄群众服务的政策和措施。
    4.建立健全各项行政执法制度，加强监督和检查。要把依法行政的原则用制度的形式固定下来，使之规范化、制度化，从而落到实处。要建立并全面推行行政执法责任制，建立依法行政目标责任制度、行政执法公示制度、行政过错责任追究制度、依法行政综合治理机制和考核奖惩机制等，健全和规范执法程序，公开办事程序，推行计划生育政务公开、村务公开，自觉接受监督。要指导和监督检查基层落实这些制度，特别要认真执行规范性文件的备案审查制度，防止规范性文件不规范，
出现侵权、越权内容。要建立健全执法监督体系，畅通公民权利救济渠道，加强执法检查，把正确执法、文明执法纳入评估和目标责任制考核，作为检验人口和计划生育工作水平的重要内容。