贵阳建设银行个贷中心:北京计划生育委员会-新时期人口和计划生育工作读本》第四讲 中国特色综合治理人口问题的道路

        有中国特色综合治理人口问题道路的和心内容是：坚持“三不”，落实“三为主”，实行“三结合”，实现“两个转变”，形成“一个机制”。这是30多年来人口和计划生育工作基本经验的概括和总结，是在马克思主义人口理论、特别是党的三代领导集体有关论述指引下，人口和计划生育工作与时俱进、开拓创新的产物。

        第一节  三不变、三为主、三结合和两个转变的地位和作用

        一、“三不变一是人口和计划生育工作持续健康发展的保障

        “三不变”，即人口和计划生育工作要坚持各级党政一把手亲自抓、负总责不变，坚持现行的生育政策不变，坚持既定的人口控制目标不变。
        （一）坚持党政一把手亲自抓、负总责
        1、党政领导干部，特别是一把手对人口和计划生育工作的认识程度如何，决定这项工作在全局工作中的位置和推动力度。在过去几十年的实践过程中，正是在马克思主义人口理论和党中央三代领导核心关于人口和计划生育思想指导下，各级党政领导关于人口与经济社会协调发展和可持续发展的观念逐渐形成并不断强化，把人口问题放在首要位置，把协调发展和可持续发展作为决策的重要前提，保证了各项决策的科学性、前瞻性，减少了盲目性和主观臆断，使科学决策成为促进生产力发展的重要方面。面向新世纪，各级党政领导必须坚持用马克思主义人口理论武装头脑，深刻理解我国人口和计划生育工作的丰富内涵和伟大意义，自觉把人口和计划生育工作放到重要位置，为广大干部群众树立正确的导向，为促进先进生产力的发展提供重要保证。
        2、继续坚持人口和计划生育工作目标管理责任制。人口和计划生育工作目标管理责任制是在长期实践中总结出来的，加强人口和计划生育工作的行之有效的措施。在新的形势下要进一步健全和完善。要对各级党委政府、相关部门和计划生育部门实行分线考核，进一步强化主要领导亲自抓、负总责的责任，同时动员社会各部门各负其责，齐抓共管。各级计划生育部门要当好党委政府的参谋助手，发挥好组织协调的职能，努力形成综合治理人口问题的工作格局，确保责任、措施、投人三到位。人口和计划生育工作作为一项具有显著社会效益的公益性事业，需要各级党政领导采取切实可行的措施，在人员、经费、政策等方面予以保障。
        3、未来十年是稳定低生育水平的关键时期。各级干部特别是领导干部认识到，人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素；认识到我国人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。各地党委、政府要加快人口和计划生育工作改革创新的步伐，不断提高工作水平。
        （二）坚持现行的生育政策
        在我国人口再生产类型实现历史性转变之后，是坚持继续稳定现行生育政策，还是调整现行生育政策。是一个需要认真研究和思考的重大问题。正确处理这个问题，必须全面、系统地考察我国人口问题与人口发展，抓住中国人口问题的主要方面来分析。
        1、没有收紧现行生育政策的必要。我国的基本国情决定必须实行较为严格的限制生育数量的计划生育政策。根据不同生育政策涉及的人口规模测算，我国现行生育政策所要求的妇女终身生育率(以下简称政策生育率)为1.60。 20世纪90年代以来，全国妇女总和生育率一直保持在1.8左右，与政策生育率越来越接近。东部发达地区及部分计划生育工作基础较好的地区，生育水平已经达到或低于生育政策的要求；中西部地区发展很不平衡。分析一些地方实际生育水平较高的原因，主要还是这些地区受到种种条件的限制，生育政策执行的效果不够好。这主要是工作的问题，而不是生育政策的问题。
        1998年以来，我国人口自然增长率已降到10‰以下，达到世界发达国家水平，2002年下降到6.45‰。即使考虑到按照现行生育政策的规定，实行计划生育政策以来的独生子女逐步进入婚育期，独生子女与独生子女结婚后可以生育两个孩子，预计对政策生育水平的影响也只有0.1一0.2。只要保持现行政策不变，进一步提高工作水平是可以完成既定的人口计划的。从一定意义上讲，稳定目前的低生育水平，比90年代初实现生育率的大幅度下降任务更艰巨。在这种情况下，收紧政策，不仅没有必要，而且可能造成不必要的思想混乱，增加工作难度。
        2、没有放宽现行生育政策的条件。要保证2010年把总人口控制在14亿以内，10年间人口年平均自然增长率就要控制在7.44‰，完成这一规划和目标的任务是十分艰巨的。据推测，如果目前生育政策调整为允许普遍生育两个孩子(少数民族的特殊政策不变)，政策生育率可达到2.15，即使计划生育率达到100%，我国总人口也将在2009年突破14亿大关。因而坚持稳定现行的生育政策是完成人口控制计划的重要前提条件。
        3、稳定现行的生育政策，有利于今后在条件成熟时对生育政策的微调。面对社会主义市场经济条件下计划生育工作出现的新情况、新问题，需要不断完善针对特定人群，如流动人口，移民人口，进入小城镇的农业人口，涉外、涉台港澳结婚人群以及再婚人群等的生育政策。稳定是基础，没有在现行政策下所形成的相对稳定的人口增长，对今后生育政策的适时、适当调整也将是不现实的。应该说，我国现行生育政策中夫妇双方均为独生子女的可以生育两个孩子的自然过渡政策，就是在现行政策的基础上对生育政策的进一步完善和发展。
        （三）坚持既定的人口控制目标
         根据国民经济和社会发展的总体规划，我国相应制定了人口发展的目标。
        1、到2005年、全国人口总数控制在13.3亿以下（不含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省），人口年平均自然增长率不超过9‰。全面推行医疗卫生和生殖健康服务，开展避孕措施的知情选择，孕产妇死亡率降低到42/10万左右，婴儿死亡率降低到31‰左右。巩固和提高九年义务教育成果，重点加强贫困地区和少数民族地区普及九年义务教育工作，城市和有条件的农村地区基本满足高中阶段教育的社会需求，初中毛入学率达到90%以上，高等教育毛人学率进一步提高。在城镇和有条件的农村地区初步建立社会保障制度。
        2、到2010年，全国人口总数控制在14亿以内，人民生活更加宽裕，人口素质明显提高，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平，群众享有基本的医疗保健和生殖健康服务，普遍实行避孕措施的知情选择，出生性别比趋于正常。努力解决人口老龄化带来的问题，初步建立覆盖全社会的社会保障制度。
        3、到2020年，全国总人口控制在15亿以内，出生人口素质显著提高，基本解决出生婴儿性别比偏高的问题；育龄群众享有更加优质的计划生育／生殖健康服务，全面实现避孕节育措施的“知情选择”；在全社会形成科学文明的婚育观念和生育文化，使计划生育真正成为群众的自觉行为；建立健全完备的人口和计划生育政策法律体系、完善的有利于计划生育的社会保障制度和高效的工作运行机制，为全面建设小康社会创造良好的人口环境。
        4、到21世纪中叶，全国人口总量在达到峰值（接近16亿）后缓慢下降。人口素质和健康水平全面提高，高中阶段教育和高等教育大众化。建立起完整高效的社会保障制度。人口分布和就业结构比较合理，人口城市化水平大幅度提高。人民生活富裕人均收人达到中等发达国家水平，社会文明程度显著提高，基本实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展和国家现代化。

        二、“三为主”是人口和计划生育工作的基本方针和阶段性工作目标
        “三为主”，即人口和计划生育工作要以宜传教育为主、避孕为主和经常性工作为主。
        （一）“三为主”的产生和发展
        80年代初，山东荣城、文登等地的干部群众总结探索出计划生育工作以宣传教育为主、避孕为主、经常工作为主的“三为主”工作方法。原国家计生委高度重视这一经验，1983年在荣城召开现场会，把“三为主”作为基本的工作方针在全国推广。
        80年代中期至90年代中期，“三为主”方针在各地贯彻实施，提高了基层计划生育工作的水平。大、中城市和一部分工作基础较好的农村地区已经基本实现了“三为主”的要求；计划生育工作任务重、基础较差的地区也在积极创造条件朝着这个方向努力。
        90年代中期至2000年，基本实现“三为主”成为到20世纪末我国计划生育工作的奋斗目标。《中国计划生育纲要》(1995 -2000)、《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低水平的决定》（以下简称中央《决定》）、《中国21世纪人口与发展》白皮书都将“三为主”确定为做好计划生育工作的基本方针。1998年，原国家计生委专门制定了县级计划生育工作基本实现“三为主”的标准，明确指出认真落实“三为主”方针，是实现未来人口控制目标的基本保证，是实现“两个转变”的最重耍的基础性工作。到2000年底，全国基本实现“三为主”。
        2001年 7月，原国家计生委发出通知，强调“三为主”始终是人口和计划生育工作中一项重要的基础性工作，是新时期人口和计划生育工作得以健康发展、其他改革措施得以顺利推进并取得良好成效的重要基础和条件。2003年，国家人口计生委在全国部署开展了“三为主”方针提出20周年纪念活动，强调要深化“三为主”，全面推进人口和计划生育工作综合改革，加快建立和完善新的工作机制。
        （二）“三为主”的内涵和作用
        1、坚持宣传教育为主，建设社会主义生育文化和人口文化。一是马克思主义人口理论的宣传教育。多年来，在广大干部和群众中宣传马克思主义人口理论和党中央三代领导集体关于人口和计划生育工作的论述，逐步树立计划生育是我国的一项基本国策的观点；树立“两种生产”的观点；树立在严格控制人口数量的同时，努力提高人口素质的观点；树立实施可持续发展战路，正确处理人口、资源、环境三者关系的观点等等；引导全社会特别是广大干部认识到，马克思主义人口理论是我国人口和计划生育工作的理论基础和指导思想。
        二是科学文明进步的婚育观念的宣传教育。多年来，在广大群众中广泛深入地宣传晚婚晚育、少生优生、生男生女一样好、女儿也是传后人、男女平等、男性参与计划生育等新型婚育观念，破除早婚早育、多子多福、传宗接代、男尊女卑等落后的婚育观念，逐步建设以男女平等为核心的新型生育文化。特别是从1998年开始在全国范围内开展的婚育新风进万家活动等，对建设新型生育文化都起到了良好的促进作用。
        三是生殖保健科学知识的宣传教育。多年来，在开展人口和计划生育基础知识教育的基础上，逐步加入了避孕节育、优生优育、生殖健康科学知识的宣传教育，让广大育龄群众了解掌握新婚期、孕产期、哺乳期等各个重要时期的保健方法和注意事项，生个聪明、健康的孩子。
        四是法律法规知识的宣传教育。引导人们增强法律意识，依法办事，遵章行事，自觉履行法律规定的计划生育义务。计划生育部门坚持依法行政、文明执法，维护了广大人民群众的合法权益。
        2、 坚持避孕为主，提高育龄群众生殖健康水平。多年的人口和计划生育工作实践证明，等到妇女怀孕以后再去动员她们采取补救措施，往往增加了工作的难度，也不利于妇女的身心健康。目前，全国2.3亿多对育龄夫妇中，采取避孕措施的有2亿对，避孕率达80%以上。其中，采取长效避孕措施的最多，占避孕夫妇总数的81.8%；其他避孕方法，如输精管结扎、避孕套、口服避孕药等占18.2%。计划生育技术服务的内容，除了施行节育手术、发放避孕药具以外，还开展避孕节育全过程的技术指导与服务，围绕生育、节育、不育进行生殖保健服务和优生保健服务等。这些服务工作的开展，最大限度地满足了育龄夫妇的需要。多年来由于坚持了以避孕为主，做到孕前管理和服务，组织推广和应用避孕节育新技术和新成果，提高了避孕节育的有效率，引导育龄夫妇有计划地生育孩子，既有效地控制了人口数量，又有效地提高了人口素质。广大妇女以健康的身心投身于生产生活中，有力地促进了妇女的解放和生产力的发展。
        3、坚持经常工作为主，完善工作机制。30多年来，全国各地认真总结基层计划生育工作的经验，按照工作规律，制定了一整套操作性很强的规章制度，同时切实加强对计划生育工作人员的培训，使计划生育工作逐步走上了经常化、科学化、制度化、法制化的轨道。
        首先建立了为育龄群众开展经常性服务的网络体系。20年来，全国已逐步建立健全了县、乡、村计划生育服务网络，基本形成了以县站为中心，乡所为纽带，村室为基础的服务网络。其次建设了一支为育龄群众提供经常性服务的基层计划生育工作队伍。再次建立了一整套为育龄群众开展经常性服务的工作机制。国家对基层计划生育各项管理与服务工作加以规范，科学制定了一系列管理制度，有力地提高了基层计划生育工作的整体工作水平。

        三、“三结合”是维护广大育龄群众切身利益的重要举措

        “三结合”，即人口和计划生育工作同发展经济相结合，同帮助群众勤劳致富奔小康相结合，同建设文明幸福家庭相结合，是90年代以来我国农村开划生育工作的一个创举。
        （一）“三结合”的产生和发展
        “三结合”产生于90年代初期。它的产生是建立在全党和全社会对人口问题的认识不断深化的基础之上，建立在人口和计划生育工作服从、服务于经济建设这一中心的基础之上，建立在贯彻党的群众观点、群众路线的基础之上，是经过实践、认识、再实践、再认识的过程逐步形成的。
        1993年9月，国家计生委在转发《吉林省农村计划生育工作走“三结合”之路的情况报告》的文件中指出，“三结合”以帮助农民勤劳致富奔小康为目标开展生产服务，以帮助农民建设文明幸福家庭为目标开展生活服务，以指导农民少生优生为目标开展计划生育服务，在新形势下走出了一条抓紧抓好计划生育工作的新路子。2000年，“三结合”作为今后一个时期人口和计划生育工作的指导方针之一，写入中央《决定》。同年12月，《中国21世纪人口与发展》白皮书，将“三结合”作为中国解决人口和发展问题所遵循的基本原则之一。

         （二）“三结合”的内涵和作用
        1、计划生育工作与发展经济相结合。这一结合反映了“两种生产”必须相互适应、相互协调的客观规律的要求，强调计划生育工作必须服从服务于经济建设这个中心。只有坚持发展生产力，促进经济和社会的全面发展，才能从根本上解决人口问题。只有坚持人口和发展综合决策，把人口和计划生育工作纳入经济和社会发展的总体规划，才能促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展，达到提高综合国力和人民生活水平的目的。事实表明，计划生育工作同发展经济相结合，得到了各级党委、政府的高度重视，得到了各相关部门的积极配合，也得到了全社会的广泛支持，从根本上改变了过去那种仅就计划生育抓计划生育而形成的计划生育部门唱独角戏的困难境地，使计划生育工作走上综合治理、协调发展的道路。
        2、计划生育工作与帮助群众勤劳致富奔小康相结合。这一结合体现了计划生育工作目标与我国经济和社会发展战略目标的一致性，强调计划生育工作必须贴近广大群众脱贫致富的强烈愿望。在我国，农业是国民经济的基础，增加农民收入、促进农村经济发展和保持农村社会稳定是事关全局的大事。计划生育工作同帮助群众勤劳致富奔小康相结合，通过为实行计划生育的家庭提供生产、生活、生育方面的服务，传授科技知识和致富信息，给予政策、资金、项目等方面的优惠，让这些家庭尽快富裕起来。既抓住了农村经济工作的重点，又与群众的切身利益密切相关，因此得到了农村基层干部和广大群众的拥护和支持，激发了广大群众少生快富奔小康的积极性。也由于人口的有效控制，我国在20世纪末实现了人民生活基本上达到小康水平的奋斗目标。
        3、计划生育工作与建设文明幸福家庭相结合。这一结合融入了物质文明建设和精神文明建设两个方面内容，强调计划生育工作必须着眼于人的全面发展和家庭的文明幸福。通过大力倡导尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德，引导群众树立科学、文明、进步的婚育观念，提高每个家庭成员的思想道德素质和科学文化素质，促进了人的全面发展。计划生育工作与建设文明幸福家庭相结合，密切了同群众的感情，使计划生育工作更容易为群众理解和接受。同时，建设文明幸福家庭同农村社会主义精神文明建设的目标、任务是一致的，因此这项工作得到各级党委、政府的重视，调动了各相关部门和广大干部的积极性，成为全社会共同实施的社会工程。

        （三）继续走好“三结合”道路
        1、党委、政府要把“三结合”作为一项重要职责，切实承担起统筹规划、政策引导、组织协调、检查督促、搞好服务的责任。“三结合”涉及经济、科技、教育、文化、卫生、妇女、精神文明、社会保障等各个方面，是一项社会系统工程。只有在党委、政府的统一领导下，协调相关部门齐抓共管，“三结合”工作才能落到实处。各级党委、政府要把“三结合”纳入国民经济和社会发展的总体规划，纳入农村社会主义精神文明建设的总体规划，纳入人口和计划生育工作目标管理贵任制，努力为“三结合”创造良好的政策环境。
        2、紧紧依靠相关部门，密切配合，齐抓共管。实行计划生育“三结合”，为协调有关部门综合治理人口问题找到了一条途径，涉农部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施，帮助计划生育农户增加经济收入，解决实际困难，提高社会经济地位。要把“三结合”工作同婚育新风进万家活动、开展计划生育优质服务活动、妇女“双学双比”活动、共青团服务万村活动、科技文化卫生“三下乡”活动、救助贫困母亲的“幸福工程”活动和救助计划生育困难家庭活动等紧密结合起来一起进行，使群众获得切实的经济、政治、文化利益。
        3、广泛动员和组织群众参与“三结合”。实行计划生育“三结合”，必须坚持从群众中来、到群众中去的群众路线。要使农民群众看到实行“三结合”给他们带来的切身利益，自觉地参与到“三结合”活动中来。要通过多种形式把群众组织起来，增强他们参与发展经济和市场竞争能力。要特别重视妇女的参与，使她们在参与各项经济活动过程中，不断提高自身的经济地位、家庭地位和社会地位。要重视发挥计划生育协会在“三结合”工作中的作用，支持他们利用群众组织的优势开展工作。
        4、人口和计划生育部门要积极参与和促进“三结合”工作。各级计划生育部门要当好党委、政府的参谋和助手，积极争取党委、政府和有关部门的支持，及时总结经验，反映情况，为领导决策提供服务。要充分利用基层计划生育网络健全的优势，配合有关部门把“三结合”的各项政策和措施落到基层。要不断研究新情况，发现新问题，总结新经验，在实践中贯彻落实好“三个代表”的重要思想，推动“三结合”不断向前发展。

        四、实现“两个转变”是人口和计划生育工作发展的必然要求
 
         为了适应新形势变化，1995年原国家计生委在充分调查研究的基础上，针对计划生育工作的实际，提出了人口和计划生育工作要实现工作思路和工作方法“两个转变”的工作方针，即“实现工作思路和工作方法由以往仅就计划生育问题抓计划生育向与经济社会发展紧密结合、采取综合措施解决人口问题转变，由以社会制约为主向逐步建立利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变”，从此拉开了新形势下人口和计划生育改革的序幕。

        （一）实现“两个转变”的理论和实践意义
        1、实现“两个转变”，有助于体现党的全心全意为人民服务的宗旨。牢记党的宗旨，造福人民群众必须落实在行动上，尽最大努力保证计划生育工作的方式方法与群众利益的统一。在市场经济条件下，人口和计划生育工作更要充分尊重个人的利益和选择，通过发挥个人潜能，使群众个人利益和国家利益达到和谐。落实“两个转变”可以进一步贴近群众，在群众为国家利益做出贡献的同时，充分考虑群众自身的利益，让实行计划生育的人得到实惠，使少生与致富结合起来，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，实现人民群众利益的最大化，在实践中履行为人民服务这一根本宗旨。
        2、实现“两个转变“，有助于推动全面建设小康社会目标的实现。经过改革开放20多年的努力，我国经济和社会全面发展，生产力水平上了一个大的台阶，实现了现代化建设前两步战略目标，人民生活达到了小康水平。21世纪的前10年，是我国经济和社会发展的关键时期。完成人口和计划生育工作目标，是全面实现经济和社会发展目标的重要基础和前提。“两个转变”的工作思路与经济发展、社会进步和人们的价值观念、理想追求、生活方式、行为方式及婚育模式的变化相一致，与全面建设小康社会的要求相一致。人口和计划生育工作必须以改革创新的精神，建立起一套新的运行机制，更好地适应市场经济的要求，以转变工作思路和工作方法求得更大发展。
        3、实现“两个转变”，有助于克服“三个认识不足”。“三个认识不足”突出表现在将人口再生产与物质资料再生产割裂开来，抓经济发展，忽视人口控制。在制定综合发展规划、相关社会经济政策、部署工作时，忽视人口问题，导致具体政策措施缺位，使得人口和计划生育工作的发展缺乏制度保证，缺乏相关衔接的政策措施和有效的综合协调机制。落实“两个转变”，转变了单就计划生育抓计划生育的片面性，解决了与经济、社会发展脱节的问题，突出了齐抓共管，综合治理，使人口和计划生育工作成为全社会的共同责任。

        （二）转变政府职能，促进工作思路的转变

        市场经济体制的建立和行政管理体制的改革，要求政府转变职能，依法行政，实行政企分开、政事分开，不断强化对公共事业的管理和服务。各级计划生育部门要适应改革的需要，明确职责，管理到位，紧密结合经济社会发展、采取综合措施解决人口问题这一新的工作思路，不断完善工作职能，才能与国家的改革步伐相一致。
        贯彻以人为本的方针迫切要求转变观念，提高服务意识。经济的发展和杜会的进步，对人的权利、人的全面发展更加关注，对文明、健康、富裕的追求更加迫切。人民群众对生产、生活、生育、生殖健康等方面的服务需求日益增加，对服务质量的要求不断提高。但是，一些地方的计划生育干部对市场经济条件下的工作方式不够熟悉，对法律、政策执行不够自觉，对群众的主人翁地位不够尊重，不能以转变群众生育观念作为工作的出发点，不能以群众满意不满意、赞成不赞成、答应不答应作为工作的落脚点，习惯于对育龄群众的管理，忽视了为育龄群众的服务，工作方法简单，影响了群众实行计划生育的自觉性和积极性。紧密结合经济社会发展、采取综合措施解决人口问题这一新的思路，尊重了人的主体意识和主动精神，有助于克服工作中脱离群众的官僚主义，从而树立全心全意为人民服务的思想。

        （三）加强利益导向，促进工作方法的创新
        “两个转变”强调工作方法要由以社会制约为主，逐步建立利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。这一转变完全符合群众的需要，体现了广大群众根本利益的要求。
         所谓行政制约机制，就是政府和有关部门运用政策和经济相结合形成的约束手段，推动人口和计划生育工作健康发展，这一机制在较长时间里发挥了重要作用。所谓利益导向机制，就是党和政府以及单位和组织从人民群众根本利益出发，引导人们实行计划生育，围绕党的中心工作所采取的一系列政策措施。在计划生育利益导向机制中，物质利益导向机制十分重要，但它是物质文明与精神文明相结合的全面导向，是从实际出发的政策措施。
        建立社会制约机制与利益导向机制相结合，是市场经济体制下计划生育工作的必然要求。市场经济体制下的利益多元化，增强了人们的利益导向意识和竞争意识，同时引起了人们评判是非标准等一系列变化，使整个社会心理具有多层次性，反映在生育意愿上，也具有复杂性。一部分农民解决了温饱并富裕起来之后，更加追求人丁兴旺，特别是增加劳动力，以期更富。一部分农民在市场经济发展给他们带来实惠的强烈吸引下，追求的是少生优生快致富，以期在市场经济的海洋中创造和实现自身价值。建立计划生育利益导向机制，就是在复杂的思想、价值观念中，把握求富的共同心理，运用物质利益的原则，对实行计划生育家庭给予多方面的帮助和照顾，使之在致富的竞争中占据优势，进而引导人们树立正确的生育观念，自觉少生、优生。
        建立计划生育行政制约机制与利益导向机制相结合，是人口和计划生育工作本质的要求。人口问题既是一个社会问题，也是一个经济问题。建立行政制约与利益导向机制相结合，把激励和帮助实行计划生育的家庭致富纳入工作内容，也就是把人口和计划生育工作与经济工作融为一体，充分体现了人口和计划生育工作的本质属性。只有这样，人口和计划生育工作才能受到广大人民群众的欢迎，得到各级党政领导和有关部门的支持配合，使人口和计划生育工作的路子越走越宽。

        第二节   新时期人口和计划生育工作机制

        面对新世纪、新阶段人口和计划生育工作形势和工作要求，必须建立与之相适应的新的工作机制，即建立适应社会主义市场经济体制要求的“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口和计划生育工作机制。制度建设具有长期性、稳定性、根本性，不会因外部环境的变化以及领导人注意力的变化而改变，是保障人口和计划生育事业持续健康发展的治本之策。

            一、建立和完善新时期人口和计划生育工作机响的必要性

        （一）是贯彻落实“三个代表”重要思想的需要
        “三个代表”重要思想是指导新时期人口和计划生育工作改革创新的强大思想武器。“三个代表”重要思想体现了马克思主义与时俱进的理论品质，坚持“三个代表”，实践“三个代表”，必须要以改革创新的精神推动事业发展。做好新时期人口和计划生育工作，有利于促进中国先进生产力的发展，有利于促进先进文化的进步和繁荣，有利于维护中国最广大人民群众的根本利益。只有建立适应社会主义市场经济体制要求的新的工作机制，人口和计划生育事业才能持续健康稳定发展，“三个代表”重要思想才能在人口和计划生育领域得到真正的贯彻和落实。我们必须按照“三个代表”的要求，下决心改变满足于过去的经验而不进行新的探索，习惯于已有的工作套路而不积极进取，固守于传统的思维方式而漠视实践新发展的状况，通过改革创新促进事业发展，通过建立新机制保证事业发展。
                                          
        （二）是建立社会主义市场经济体制和实施依法治国方略的需要
        今后20年，是我国全面建设小康社会的重要发展时期。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，迫切要求深化改革，通过体制创新，解决制约生产力发展的深层次矛盾，为发展提供强大动力。随着社会主义法制建设的不断完善，人口和计划生育立法相对滞后的矛盾日益突出，单纯依靠行政手段去抓计划生育工作，与依法治国、依法行政的要求不相适应，容易引发新的社会矛盾。因此必须加快法制建设步伐，提高依法管理水平，把法治与德治统一起来，使人口和计划生育工作走上经常化、规范化、制度化的轨道。在社会主义市场经济条件下，做好人口和计划生育工作，必须学会运用市场和计划这两种手段。人口问题是市场不能完全调节的问题之一，一方面需要政府的宏观调控，克服市场经济对人口控制和计划生育的消极影响，保证低生育水平稳得住；另一方面也要通过市场运作的方式，调动更广泛的社会资源参与人口和计划生育工作，使之走向大宣传、大联合、大开放和大发展。

        （三）是满足群众不断增长的物质和精神生活需求的需要
         随着社会的进步，人们更加关心自身的生活质量和生命质量，更加重视人的全面发展。目前，处于生育旺盛期的育龄群众大部分是在实行计划生育后出生，在改革开放的环境中成长，经历了市场经济大潮的洗礼，他们的世界观、人生观、价值观与父辈相比，已经发生了比较大的变化，民主意识、法治意识、市场意识、竞争意识、成本意识、危机意识等比较强，在生育子女向题上考虑的因素比较多，表现出更多的选择性和灵活性。这就要求我们转变观念，开动脑筋，针对新情况，采取新办法，依法行政，优质服务，加大利益导向，健全社会保障制度。如果漠视群众的需求变化，不积极改进工作以更好地为解众服务，人口和计划生育工作的路子就会越走越窄。

        （四）是树立我国人口和计划生育事业良好国际形象的需要
        我国在人口与发展领域的国际交流与合作正不断扩大。我国政府赞同开罗人发大会提出的以人为本的计划生育、生殖健康工作目标，并积极履行承诺，做出了许多努力，取得了较大进展，但也还存在一些问题。近几年来，由于计划生育引发的群体事件或恶性案件仍有发生，影响了经济发展和社会稳定，有的甚至在国际上产生了负面影响。计划生育是国际人权斗争的一个重要方面。极少数西方反华势力，抱着冷战思维不放，多次借计划生育问题制造谣言，攻击我国的人权状况，低毁我们党和政府的形象。我国已经加入WTO，正以更加开放的姿态参与国际事务和国际竞争，这对人口和计划生育工作提出新的课题、新的挑战，要求我们必须以创新的思维，开放的形象，通过综合改革，建立新的工作机制，做好新时期的人口和计划生育工作，维护改革、发展和稳定的大局，维护我国对外开放的良好局面。

        二、新时期人口和计划生育工作机制的内涵

        新时期人口和计划生育工作机制，是对多年来特别是90年代以来全国人口和计划生育工作经验的科学总结，是对中央《决定》精神的高度概括。这一工作机制具有丰富的思想内涵和很强的针对性、可操作性。
        （一）依法管理
        就是深入学习贯彻《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》），《计划生育技术服务管理条例》（以下简称《条例》）、《社会抚养费征收管理办法》、《流动人口计划生育工作管理办法》以及地方人口和计划生育条例等法规规章。要进一步加强人口和计划生育工作的法治建设，建立健全中国特色社会主义人口和计划生育法制体系。加强法制宣传教育，增强干部群众的法律意识，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。就是严格依法规范行政机关和公务人员的行政行为，提高依法行政水平，严格执法，文明执法，切实维护群众的合法权益，维护计划生育工作者依法行政的权益，使人口和计划生
育工作全面走上依法管理的轨道。

          （二）村（居）民自治
        切实把计划生育工作重心下移，建立以村（居）为主的有效的基层管理和服务网络。在农村，把计划生育作为农村基层组织建设和“小康村”、“文明村”、“五好文明家庭”建设的重要内容，开展创建计划生育合格村活动，积极推进村民自治，实行计划生育村务公开，民主管理，民主监督。在城市，继续推行属地化管理，强化街道办事处、居委会计划生育的管理职责，积极推进社区建设，开展社区服务。充分发挥基层计生协会和其他群众组织的作用，解决好基层有人管事、有钱办事、照章理事的问题。

        （三）化质服务
        坚持把宣传教育摆上工作的首位，协调有关部门大力开展人口和计划生育基础知识的宣传，深入开展婚育新风进万家活动和创建计划生育优质服务先进县活动，普及避孕节育、优生优育、生殖保健科学知识和有关政策法规知识。按照《条例》的要求，着重做好以技术服务为重点的优质服务，积极稳妥地开展以避孕节育优质服务、出生缺陷干预和生殖道感染干预三项工程，指导育龄群众选择以长效避孕措施为主的安全、有效、适宜的避孕方法。与卫生部门密切配合，围绕生育、不育、节育共同做好计划生育、生殖保健服务。加快计划生育领域的科技创新，开发新产品、新技术，发展生殖健康产业，加强计划生育药具及保健品市场管理。通过优质服务吸引群众，教育群众，寓管理于服务之中。

        （四）政策推动
        中央《决定》指出：“建立完备的调控体系和良好的政策环境，是做好人口和计划生育工作的重要保障。各级政府和有关部门制定的土地、企业、医疗、社会保障、户籍、劳动、教育、财税等制度和改革措施，要统筹考虑，相互协调，有利于人口和计划生育工作。” 要多制定有利于计划生育家庭的各项奖励和优惠政策，也要制定对违反计划生育政策家庭的制约政策，政  策之间要衔接，防止政策缺失甚至相互抵触。要加大对已经出台的各项政策兑现力度，使政策真正落到实处。目前，惩罚性政策的落实情况还比较好，但奖励和优惠政策的落实情况却比较差。一些地方把应当由政府承担的计划生育技术服务经费转嫁给群众。这些问题应当引起重视。要因地制宜地发展多种形式的社会保障事业，解除群众实行计划生育的后顾之忧。制定政策的目的，是让计划生育家庭在政治上有地位，经济上有实惠，生活上有保。              
   
        （五）综合治理
        中央《决定》指出：“人口和计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程，各级党委政府要协调有关部门，动员全社会力量实行综合治理。”中央《决定》还特别点出了25个部门以及群团组织，明确了他们的各自职责。做好新时期人口和计划生育工作，必须坚持党政领导、部门指导、各方配合、优势互补、资源共享、各负其责，采取法律、教育、经济、行政等措施综合治理。综合治理的核心是党政一把手亲自抓、负总责，这是建立新的管理机制的重中之重。只有强化党委、政府特别是党政一把手的领导责任，才能真正调
动各部门的积极性，才能在较高层次制定有关杜会经济政策，解决制约工作发展的重点、难点问题。
        
        三、建立人口和计划生育工作机制的要求

        建立人口和计划生育工作机制，要统筹兼顾，把握重点和难点。
        （一）要注意把握新机制的特点和联系
        新的工作机制是一个完整的整体：依法管理是保障，村（居）民自治是基础，优质服务是手段，政策推动是关键，综合治理是核心，这五个方面组成一个科学体系和统一整体。我们要深刻理解其中的内在联系，注意把握其特点，在实践中统筹运作，综合协调，整体推进，保证新的工作机制发展。

        （二）要注重基层基础建设
        要切实把工作重心放到基层，在衬（居）民自治框架下，建立以村（居）为主的有效的基层管理和服务网络，这是人口和计划生育全部工作的基石。村（居）自治是在党的领导下的自治，是在宪法和法律规范下的自治，村（居）民委员会应当依法做好人口和计划生育工作，在这方面丝毫不能动摇。要把计划生育作为一项重要内容纳人村（居）民自治章程和民主管理、民主监督的范围，建立计划生育村务公开和村(居)民代表议事制度，发挥基层计划生育协会等群众团体的作用，逐步实现群众自我教育、自我管理、自我服务，充分体现人民群众的主体地位。只有真正实现计划生育的村民自治，我国人口和计划生育工作的基础才能稳固，只有人口和计划生育基层工作真正得到加强，新的工作机制才能得到巩固和发展。

        （三）要把依法管理和优质服务放到突出位置
        依法管理和优质服务是新时期提高人口和计划生育工作水平的两个重要标志。能不能有效地稳定低生育水平，提高群众的满意程度，主要取决于依法管理水平和优质服务效果。要认真贯彻实施《人口与计划生育法》以及配套法规和地方条列，建立健全配套的规章制度，探索建立有效的运行方式，以人为本，晓之以理，动之以情，把依法管理寓于优质服务之中，把优质服务贯穿于人口和计划生育工作的全过程。要加强法制教育，规范执法行为，增强依法行政、依法管理的自觉性，切实维护群众的合法权益。要深入开展婚育新风进万家活动和创建计划生育优质服务先进县活动，围绕生育、节育、不育，积极开展计划生育技术服务和生殖保健服务，通过依法行政赢得人民群众的理解和支持，通过优质服务进一步密切同人民群众的联系。

         （四）要在政策落实和综合治理上下功夫
        建立新的工作机制，难点在政策落实，重点在综合治理。(1)人口和计划生育工作是一项政策性很强的、复杂的系统工程，政策是否落实事关广大群众的根本利益能否得到保障，综合治理开展情况事关人口和计划生育工作能否顺利进行，政策推动不到位，综合治理不落实，人口和计划生育工作就难以取得理想的成效。(2)我国目前低生育水平还很不稳定，面临反弹的压力，潜在着种种复杂的矛盾和问题，降低生育水平的任务更加艰巨，要求更高，没有政策的支持，不进行综合治理，就难以持续稳定低生育水平。(3)当前政策推动和综合治理是一个比较薄弱的环节，政策措施的推动和落实不够有力，综合治理没有完全形成机制。中央《决定》和《人口与计划生育法》都对政策推动和综合治理作出了原则规定和要求。建立新的工作机制，就是要全面贯彻落实中央《决定》和《人口与计划生育法》，抓住政策推动和综合治理这一重点和难点，做实功，出实效。要认真研究制定有利于计划生育的具体社会经济政策和各项保障措施，并认真研究落实政策的措施和办法。要进一步健全各级人口和计划生育工作领导小组等综合治理组织，并继续完善人口和计划生育工作目标管理责任制。要通过落实政策形成人口和计划生育工作的推动机制，通过综合治理形成人口和计划生育工作的长效机制。

        第三节  深入开展人口和计划生育工作综合改革

        为加快推进新的工作机制的建立，原国家计生委在全国14个省市的19个市（包括一个县级市），启动了人口和计划生育工作综合改革试点工作。并先后于2001年、2002年在山东省青岛市和黑龙江省牡丹江市召开综合改革试点工作座谈会，研究总结工作，进一步深化改革。目前，综合改革已经取得了显著成效，在试点市新的工作机制已经初步建立。

         一、推进综合改革的主要做法和基本经验

        综合改革试点地区在推进综合改革、建立新机制方面有很多好的做法，积累了丰富的经验，这些做法和经验实践性强，操作性强，在全国具有普遍的推广和借鉴价值。
         一、推进综合改革的主要做法和基本经验
        开展综合改革，首先必须解决为什么改的问题。只有思想问题解决了，才能激发改革的内在动力，变“要我改”为“我要改”。推进人口和计划生育工作综合改革贯彻了“三个代表”重要思想的要求，体现了国际人发大会精神，适应了建立社会主义市场经济体制的需要，是促进经济社会全面发展的必然选择。各地党委、政府要把人口和计划生育工作综合改革摆上重要位置，作为全局中的一件大事来抓，广泛组织学习、调查、研讨活动，进一步解决干部群众的思想认识问题。各地人口和计划生育部门要注重理性思考，坚持调查在前，决策在后，不断探索改革的新思路和新方法，主动当好党委政府的参谋和助手，积极与相关部门沟通协调，争取各方面的理解和支持，为顺利推进改革创造了先决条件。

        （二）建立机制是核心
        综合改革不是修补性的改革，而是创新性的改革。各试点市始终围绕建立新的工作机制这个核心下功夫、求突破。在方案设计上，提出的改革目标和规划，基本覆盖了新的工作机制要求的所有重要内容，体现了改革的全面性和系统性。在工作部署上，根据各地的不同情况，分类指导，有所侧重，一个机制一个机制地一突破，进而上升为总体的机制创新。在改革推进上，以项目运作的方式组织实施，每项改革都有项目文本，并有专门项目组具体负责，明确规定了项目目标、项目要求、项目周期、推进步骤、保障措施和考核评估指标，确保任务到人，责任到人。各地综合改革以机制创新为核心，同时又有良好的运行机制做保障，使得改革始终沿着正确的方向不断深入。

        （三）领导重视是关键
        各试点市党委、政府主要领导要对综合改革亲自抓、负总责，参与研究改革方案，帮助解决重点和难点问题，作出有利于推进改革的重要决策。在撤乡并镇工作中，切实稳定和加强基层计划生育机构和队伍，确保必要的工作经费。市委、市政府重视加强各级计生委领导班子建设，把思想好、作风正、能力强的同志充实到计划生育部门，对在计划生育岗位上做出突出贡献的干部大胆使用。党委、政府的坚强领导，有力推动了改革的深入和新机制的建立。

        （四）队伍素质是保证
        重视提高计划生育干部队伍政治和业务素质，把这项基础性工作始终抓住不放，建立准入、提高和退出的用人机制。例如，牡丹江市以“比创新、比知识、比综合、比演讲、比服务、比管理、比敬业、比实绩”为主要内容的“大比武活动”，激发了基层计划生工作队伍的生机和活力，比出了新的精神风貌，比出了新的工作业绩，比出了新的个性特点，比出了做好工作的信心和干劲。开展综合改革的实践征明、干部人事制度改革，仅仅局限在竟争上岗还不够。竟争上岗后如何运用有效的激励手段，促进干部队伍加强学习，不断提高自身素质，始终保持为人民服务的满腔热情，显得更为重要。

        （五）群众路线是根本
        综合改革的出发点和归宿，是使计划生育事业真正成为造福于人民的事业。综合改革能着取得实效，关键是看它能不能得到群众的理解和拥护，能不能调动群众的积极性和创造性，能不能真正使群众成为计划生育的主人。各地在推进改革中，坚持党的群众路线，一切相信群众，一切依靠群众。从改革方案的制定到具体项目的实施，始终把满足群众的需求放在首位，开展丰富多采的群众括动，让群众成为活动的主角，成为推动改革深入的强大动力。
        推进综合改革、建立新的工作机制，具有开创性、探索性、试验性，没有现成的模式。在改革过程中，必然会遇到这样或那样的困难和问题。因此，要从实际出发，大胆尝试，不能照抄照搬，不能求全责备，更不能以短浅的眼光，搞短期行为。各地学习和借鉴先进典型，主要是学精神、学思路、学方法，在相互学习、相互借鉴中推动综合改革向前发展。

        二、推进综合改革要注意处理好几个关系

        建立人口和计划生育工作新的机制是一项复杂的系统工程，纵向说，贯穿从中央到地方各级计划生育部门，影响到村（居）和每一个家庭；横向说，覆盖了人口和计划生育的各项工作，涉及到社会的许多方面、许多部门。因此，一定要把握和协调好各方面关系。

        （一）党政行为、部门行为和群众行为的关系
        坚持党政一把手亲自抓、负总责，这是长期以来人口和计划生育事业健康发展的根本经验。要把建立新机制的要求纳入经济和社会发展的总体规划，与正在进行的其他各项改革结合起来，在人、财、物等方面予以支持，统一部署，协调推进。没有党委、政府的高度重视和坚强领导，仅靠人口和计划生育部门是建立不起新的机制的。
        人口和计划生育部门要当好党委、政府的参谋助手。从一定意义上说，改革方案是否可行，党委、政府的决策能否落实，很大程度上取决于计划生育部门参谋助手作用发挥得好坏。要当好参谋助手，必须具备五种能力：(l)驾取全局的能力。自觉把部门工作纳入党委、政府的工作大局，围绕中心，找准位置，把握潮流，顺势而为。(2)综合协调的能力。要搞好与上下左右各方面的联系，主动争取其他部门的支持。不能自恃我们搞的是基本国策，就要求别人主动配合你。协调能力的强弱，决定着工作水平的高低。(3)调查研究的能力。调查研究是做好工作的基本功，没有调查就没有发言权。要深入基层，深入群众，摸实情，取真经，为党委、政府提出真知灼见。(4)宣传鼓动的能力。宣传动员好领导，宣传动员好群众，宣传动员好社会各个方面，为改革创造良好的社会氛围。(5)开拓创新的能力。改革没有现成的答案和模式，必须大胆创新，勇于开拓，才能有所作为，有所成就。
        要进一步转变政府职能，制定有关政策措施，为群众团体和非政府组织参与计划生育工作创造条件，提供便利，充分发挥他们特别是计划生育协会在综合改革中的积极作用，组织动员广大群众参与改革。要充分发挥有关科研机构和理论工作者的作用，加强对改革的理论研究和理性思考。

        （二）国家、省（区、市）及试点市三级计生委的关系
        国家人口计生委要担负起宏观指导、协调的责任，制定总体规划，就改革的大方向、大原则、大框架提出意见。进一步协调国家有关部门出台有利于计划生育的各项政策，为基层创造更好的改革条件。加强对建立新机制重大理论和实践问题的研究，为基层提供理论指导和智力支持。提供必要的信息、项目、设备、经费的支持。各省级计生委要加强对改革工作的具体领导，要研究制定针对建立新机制的考核评估办法，鼓励创新。对试点市提供必要的人、财、物等方面的支持。及时总结研究试点工作经验，在抓好试点的同时，把综合改革逐步向更广的范围推进。试点市计生委的责任最大，承担的任务最繁重，面临最严峻的挑战，逆水行舟，不进则退。

        （三）处理好群众长远利益与眼前利益的关系
        实行计划生育，必须关心群众的眼前利益和现实利益，要把群众的长远利益与眼前利益、根本利益与现实利益很好地统一起来。现阶段，落实计划生育政策，需要群众作出必要的牺牲；而让群众为长远利益和根本利益作出必要的牺牲，就必须关心人民群众的眼前利益和现实利益，这是辩证统一的关系。这就是为什么在建立新机制中突出强调政策推动、利益导向的原因，包括解决群众的后顾之忧和养老问题。人口和计划生育工作发展到今天，第一批实行计划生育的群众开始进入老年，养老问题凸显出来。农村一些实行计划生育的家庭，少生了孩子却没有摆脱贫困，这个问题如果得不到较好地解决，计划生育工作就难以继续健康发展。

        （四）规范管理与优质服务的关系
         随着形势的发展，管理正从制度管理走向人文管理，从制约型管理走向导向型管理，优质服务正在成为更加科学的管理理念。要加深对优质服务内涵的理解，坚持以人为本，以人的全面发展为中心，关心人、理解人、尊重人，不断改革管理办法，提高工作水平。优质服务以科学管理为基础，其本身需要系统的管理去规范；科学管理以优质服务为手段，管理的环节要靠服务去连接，绝不能简单的理解为控制人口靠管理，树立形象靠服务。要大胆探索计划生育优质服务的有效实现形式，以创建计划生育模范村（居）和优质服务先进县（市）为载体，围绕群众的结婚、怀孕、生育和整个育龄期的实际情况，改革人口和计划生育工作的内容、形式、手段和方法，树立优质服务的理念，创新优质服务的机制，打造优质服务的品牌。要正确认识和处理对上负责和对下负责的关系。管住少数人和服务多数人的关系，抓紧与抓好的关系。一些地方，在工作考核评估上，过分追求高指标。这样做的结果，迫使基层工作方法简单粗暴，或是数字上掺水分，很难放开手脚搞改革、搞服务。改进考核机制要“重点突出，注重实效，简便易行”，把基层的注意力引导到为群众提供服务上来。

        （五）综合改革与历史经验的关系
        在长期实践中，计划生育工作创造和积累了许多行之有效的经验，这是非常宝贵的精神财富，需要我们很好地学习、研究和继承。但继承并不是墨守陈规、照搬照抄，因为实践在发展，形势在变化，各种新情况、新问题层出不穷，过去的好经验今天未必都管用，必须要有新思路、新办法。开展综合改革，不是对过去经验全盘否定，而是在继承中发展，在巩固中提高，在探索中创新。对仍然有用的经验，要进一步整合完善，使之系统化、制度化、法制化，在更广的范围和更深的层次上得到应用和推广；对那些已经不适应形势要求的经验和做法，也不能抱着不放，要适应新形势、新任务的要求加以改革。综合改革不是对已往经验的简单肯定或简单否定，而是“扬弃”，是否定之否定的过程。只有真正建立起适应社会主义市场经济体制要求的人口和计划生育工作管理体制和运行机制，过去的好经验才能真正得到继承，正确的工作思路才能得到更好地发展。

        （六）总体目标与有限目标的关系
         综合改革是一项长期的任务，总体目标是建立适应社会主义市场经济体制的人口和计划生育工作管理机制，实现这个总体目标不能操之过急。我们的目标是力争到2008年，在全国基本建立新的工作机制。在明确总体目标后，各地都要制定有限目标，把总体目标与有限目标协调起来、统一起来。通过一个个有限目标来分解总体目标，通过完成一个个有限目标，来促进总体目标的完成。在综合改革方案的实施过程中，既要总揽全局，高屋建瓴，大胆实践，又要先立后破，先易后难，分类指导。如果什么都抓，可能什么都抓不住、抓不好。一定要善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，选准工作的突破口，集中力量打攻坚战。往往突破一个关键性问题，就会带动其他问题的解决，带动整体工作局面的改观。