贵州商业学校:党外官员回归-中国选举与治理网

　　假如发生在60年前，这条新闻不会像今天这般引人关注。

　　3月底，国家工商行政管理总局公布了一条人事任免信息：甘霖已担任国家工商行政管理总局副局长，刘凡不再担任副局长职务。

　　甘霖是致公党中央常委，刘凡是民革中央副主席，两位非中共人士，在副部级职位上完成新老交替，并不多见。

　　从建国初占据中央人民政府的半壁江山，到“文革”后期无一人担任部委正职，再到2007年致公党中央副主席的万钢与无党派人士陈竺先后被任命为科技部部长与卫生部部长，党外人士伴随历史的波浪而沉浮，如今逐渐重回政治舞台的中心。

　　短暂的春天

　　《协商共和：1948-1949中国党派政治日志》一书中讲述了这样一件事：建国初期，在组建人民政府时，周恩来提名一位无党派民主人士李书城担任农业部部长，结果连不少民主人士也表示不熟悉此人。

　　周恩来解释说，李书城是同盟会早期会员，是辛亥革命武汉革命军司令黄兴的参谋长，而且是中共一大代表李汉俊的哥哥，“一大”就是在他家里召开的!

　　不知名的李书城尚且如此，诸如宋庆龄、李济深、黄炎培、傅作义等名士的事迹、背景更不必多表。正是因为在战争年代做出过巨大贡献并享有崇高威望，新中国组建初期，众多党外民主人士成为新政府组建时无法回避的人物。

　　事实上，早在1945年，毛泽东发表的《论联合政府》便对新政府做出过设想：毫无疑义，我们这个新民主主义制度是在无产阶级的领导之下，在共产党的领导之下建立起来的，但是中国在整个新民主主义制度期间，不可能、因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。只要共产党以外的其他任何政 党，任何社会集团或个人，对于共产党是采取合作的而不是采取敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。

　　4年后，新政权成立为实现这个设想提供了平台。近代史学者章立凡曾撰文描述当时景况：1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议在北 京召开。在出席新政协的662位代表中，共产党员约占 44%，工农和各界的无党派代表约占26%，各民主党派的成员约占30%，基本上实现了中共的“三三制”原则。

　　经过此次会议选举产生的6位中央人民政府副主席中，有3位民主党派和无党派人士，56名中央政府委员中有27人。随后的政府组阁，党外人士占去4位政务院副总理中的2位，15名政务委员中的9人，在政务院下属部门32个正职中的13人。

　　在新政权逐步成长的初年，党外人士一直发挥着重要作用。章立凡的父亲章乃器参与了第一届政协会议和新政权的组建。这位著名的民主人士是中国人民 政协会议第一届全委会常务委员，也是中央人民政府政务院政务委员。长期从事经济、金融工作的他不仅成为中央财经委员会委员，还于50年代初担任中央人民政 府粮食部首任部长。

　　1957年，“整风反右运动”掀起，这一年，章乃器被打成右派并撤销职务。他的命运自此转折，数年后的“文革”更使他跌入人生的低谷，被剥夺财产、被打成重伤、妻子被打死。直到1980年，他病逝3年以后才获得正式平反。

　　章乃器的命运几乎是许多民主党派人士命运的缩影。章立凡介绍，“文革”爆发后不久，一些北京红卫兵发出致各民主党派的《最后通牒》，限令各民主党派在72小时之内自行解散。

　　北京各民主党派中央机关随后陆续表示接受红卫兵的意见，停止办公。这一停，就是10年。

　　党外人士的政治春天随之结束。1972年，傅作义辞去水利部部长一职，党外人士至此很长时期再无任何人在中央政府中担任正职。

　　两个重要的文件

　　“文革”结束后，国家政治经济逐渐复原。80年代，开始有一部分党外人士开始进入国务院和地方各级政府担任领导职务。但是，党外人士参政的总体困局仍未能突破。

　　真正的改变始自1989年。那一年，中共中央下发《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(以下简称“14号文件”)。文件首次明确“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”，“参政党”这一词汇也首次出现。

　　中央社会主义学院副院长袁廷华告诉《望东方周刊》，“14号文件”制定时，恰逢北京发生政治风波。风波过后，有关部门专门总结经验，强调了文件的两条主线：一是加强中国共产党的领导，二是坚持发扬民主。

　　文件制定之初，便以内部文件形式发表。

　　1990年3月，苏联人民代表大会通过决议，正式废除了宪法第六条(其中规定“苏联共产党是苏联社会的领导力量和指导力量，是苏联社会政治制度以及国家和社会组织的核心”)，并在之后不久正式开始实行多党制。

　　“在这种情况下，‘14号文件’被以新华社通稿形式公开发表，”袁廷华介绍，“以此表明，我们要坚持走自己的道路。”

　　“14号文件”极大推动了党外人士参政议政的发展，并使之开始走向制度化轨道。在文件发布之前，国务院只有3名党外人士担任实职，随后几年，迅速发展至将近20人。

　　2005年，党外人士迎来了另一次重要的转机。这一年，中共中央颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称“5号文件”)。

　　袁廷华参与了“5号文件”的制定，当时他还是中央统战部一局(民主党派局)副局长。他介绍，这个文件最重要的内容，一方面是将政治协商纳入决策程序，另一方面便是规定“民主党派和无党派人士担任国家和政府领导职务，是实现中国共产党领导的多党合作的一项重要内容”。

　　在党外人士参政方面，“5号文件”有非常细致的规定。文件提出，包括县以上的地方政府到国务院有关部委领导班子都要选配民主党派成员和无党派人士，并明确规定“符合条件的可以担任正职”，同时还提出各省、自治区、直辖市可根据各级政府机构设置情况，明确需要选配的工作部门的适当比例。

　　关于“适当比例”的规定，最能反映实际情况的是人大代表的选举。

　　与政协委员按照界别选举不同，人大代表是按照地域选举，而不论党派身份。“但为了体现我国是多党合作的体制，推荐代表时候实际上是民主党派专门产生一个名单，保证党外人士在候选人中要占据大约30%的比例。”袁廷华说。

　　在具体职务方面，“5号文件”规定为“重点在涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的政府工作部门领导班子”。

　　袁廷华说：“长期以来党外人士任职中的副职现象和文教卫现象确实存在，而经过研究，‘5号文件’对这个问题是有突破的。”2007年万钢和陈竺的“异军突起”，便是“5号文件”的现实产物。

　　副职现象的复杂性

　　自从“14号文件”颁布之后，党外人士参政的数量便稳中有升。

　　2007年，中央统战部副部长陈喜庆曾披露过党外人士参政的情况：在政府系统，全国担任县、处级以上领导职务的党外人士达到了3.1万人，其中 有18人在最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局担任领导职务。有27个省、区、市，和15个副省级城市都配备了党外副省长、副市长或者副 主席。

　　经过这些年的发展，党外官员尤其是副部级以上高官的总体状况基本稳定。

　　比如在国务院系统，除了万钢与陈竺两位部委正职官员之外，还有10余名担任副部级干部的党外人士。

　　这其中，包括水利部副部长胡四一，农业部副部长张桃林，国家统计局副局长徐一帆，国家林业局副局长印红，国家知识产权局副局长李玉光，中科院副院长丁仲礼，中国工程院副院长谢克昌，中国气象局副局长宇如聪，国家自然科学基金委副主任姚建年等人。

　　从这份名单不难看出，党外高官分布广泛，但仍然难以摆脱“副职现象”和“科教文卫现象”的桎梏。不过，“5号文件”的规定也在落实，如监察部副部长郝明金，审计署副审计长石爱中，国家中医药管理局副局长于文明等人，均身处行政执法监督部门。

　　袁廷华认为，虽然这些年来有所突破，但是要从整体状况上改变党外人士参政多集中于“科教文卫”部门的现象还比较困难，这也是由党外人士的人才构成事实情况决定的：民主党派一直以来都是知识分子为主，担任专业技术性强的领导职务也算是“专业对口”。

　　相比“科教文卫现象”的现实合理性，党外人士参政中广泛存在的“副职现象”则更为复杂。

　　不可回避的首要原因是，中国共产党领导的多党合作制是当下中国的政党制度，一把手多为中共党员是制度必然。但与此同时，作为党外人士参政长期存在的问题，副职现象背后隐藏的是党外干部成长的巨大障碍。

　　2003年4月，被称为“山东第一贪”的潘广田受贿案开庭审理。潘广田受贿157万，在近年来动辄上亿的腐败大案面前金额不能算高。之所以得到第一贪的恶名，是因为他是建国以来山东查处的级别最高的贪官，也是全国查处的级别最高的党外领导干部。

　　让人惊奇的是，潘广田仅仅花了6年时间，便从处级干部的位置上蹿升至副省级高位。对于中共官员，6年时间大多数还在“原地踏步”。

　　袁廷华说，因为党外干部的提拔大多是由副职到副职，直接跨过了不少层级，因此形成了一个党内罕见的现象：火箭式提拔。不少党外干部因此缺少实际的锻炼，进而难以挑起正职的担子。

　　回归是为了增强共识

　　随着近年来中央对于党外干部的人才提拔愈发重视，如何使党外干部的人才储备与之相匹配，则是党外人士必须要面对的问题。

　　“经过长期发展，共产党吸收了大量的人才。相较来说，如何加强党外的人才培养，就成为政党合作制度首先要面对的问题。”

　　2010年，中央特别针对此问题出台了《2010—2020年党外代表人士教育培训改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)。专门就党外代表人士 教育培训工作颁布《纲要》，这在中共统一战线历史上还是第一次。在此之前不久，中共中央刚刚颁布了《2010-2020年干部教育培训改革纲要》。

　　袁廷华说：“现在和过去不一样。建国初期，党外人士是在斗争中成长，并把个人威信带入到党派中去。现在环境不同了，培养干部要在中共全盘领导下，按照基本的政治制度进行，这样才能长期巩固。”

　　事实上，虽然民主党派参政的巅峰是在建国初期，但是当时民主党派在政府任职仅集中在中央和省级政府，在基层力量十分薄弱。如今的党外人士参政，则是要从基层开始培养，形成一个金字塔的结构。

　　据他介绍，党外干部的教育培训，主要分为两个部分：一是共识教育，二是能力教育。

　　所谓能力教育，就是针对党外干部缺乏锻炼的问题，强调要加强实践。

　　“相比来说，中共干部培养是大锅饭，党外干部培养则是小炒，要精心设计。必须要使他们在不同岗位上多锻炼，‘小步快跑’。统战部、民主党派和社会主义学院则要做好铺路搭台阶的工作，并及时把他们转到政府实职岗位上去。”

　　但在党外干部的教育培训中，最为重要的还是理论培训。袁廷华介绍道：“共识教育是教育培训的主要内容，主要是中国特色社会主义理论的学习。但民主党派和中共党校的教育培训不同，过去说是不抓辫子、不打棍子、不扣帽子，现在更多是通过讨论，潜移默化引导干部的思想，而不是简单的灌输。”

　　事实上，随着这些年来社会矛盾的加剧，寻找共识逐渐被视为中国下一步如何发展的一个前提。而党外人士几十年后的重新回归，无疑是执政党寻找共识的一种努力。

　　2010年，在部署党外代表人士教育培训工作时，全国政协主席贾庆林首先强调的便是“加强理论培训，增进政治共识”。他说，要“以不断增强政治共识为核心”，“引导党外代表人士不断增强坚持中国共产党领导、走中国特色社会主义道路的自觉性和坚定性”。